Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00388

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00388

VB.2021.00389

Urteil

der 1. Kammer

vom 19. November 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

1. Stadtrat von Zürich,

vertreten durch RA A,

2. Genossenschaft B,

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Zürcher Heimatschutz ZVH,

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

und

1. Genossenschaft B,

vertreten durch RA C,

2. Stadtrat von Zürich,

vertreten durch RA A,

Mitbeteiligte,

betreffend

Unterschutzstellung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die bestehende Wohnsiedlung E im F-Quartier der

Stadt Zürich ist als offene Randbebauung im Geviert zwischen der G-Strasse, dem

H-Weg, der I-Strasse und dem J-Weg ausgestaltet. Auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01,

02 und 03 stehen drei parallele Reihen von Wohngebäuden zwischen G-Strasse und I-Strasse

in der Längsausrichtung des Gevierts. Sie setzen sich aus insgesamt sieben

Zeilen von Reiheneinfamilienhäusern (sog. Häuserzeilen) zusammen: eine Reihe

mit drei Häuserzeilen entlang der G-Strasse plus je zwei Häuserzeilen bei den

anderen beiden Reihen. Auf Kat.-Nrn. 04 und 05 ist je eine Häuserzeile

quer dazu am Aussenrand der Schmalseiten des Gevierts angeordnet. Alle neun

Häuserzeilen sind jeweils in 4- bzw. 4,5-Zimmer-Reihenhäuser unterteilt.

Insgesamt umfasst die Siedlung 69 derartige Wohneinheiten. In der Mitte der

Siedlung besteht ein zentraler Freiraum mit Spielplatz.

Der Stadtrat von Zürich genehmigte am 6. November

2019 den Vertrag mit der Genossenschaft B als Eigentümerin der Siedlung E

über die teilweise Unterschutzstellung. Von den neun Häuserzeilen werden gemäss

dem vom Stadtrat genehmigten Vertrag sieben unter Schutz gestellt; weiter wird

auch der Aussenraum der Siedlung geschützt. Bei der Reihe entlang der G-Strasse

(d.h. auf Parzelle Kat.-Nr. 01) werden hingegen gemäss dem genehmigten

Vertrag die zwei Häuserzeilen, die an der Ecke am H-Weg bzw. am J-Weg anstossen

und insgesamt 13 Wohneinheiten umfassen, vom Schutzumfang ausgenommen;

dort wird nur die mittlere Häuserzeile unter Schutz gestellt. Anstelle der

beiden nicht geschützten Häuserzeilen sollen Neubauten möglich sein. Gemäss

Schutzvertrag ist die adäquate Integration der Neubauten unter Mitwirkung des

Amts für Städtebau, Denkmalpflege, sicherzustellen.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss rekurrierte der Zürcher

Heimatschutz (ZVH) am 23. Dezember 2019 beim Baurekursgericht des Kantons

Zürich und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Eventualiter

sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen,

subeventualiter sei die Vorinstanz einzuladen, die Siedlung E umfassend

unter Schutz zu stellen. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs am 23. April

2021.

gut. Es hob den Beschluss des Stadtrats vom 6. November 2019 auf und

lud den Stadtrat ein, alle Gebäude der Siedlung E unter Schutz zu stellen.

III.

Hiergegen erhoben der Stadtrat von Zürich (Verfahren

VB.2021.00388) und die Genossenschaft B (Verfahren VB.2021.00389) mit

separaten Eingaben vom 25. Mai 2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich. Sie beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die

Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Bestätigung des Stadtratsbeschlusses

vom 6. November 2019.

Die Genossenschaft B ersuchte am 31. Mai 2021

als Mitbeteiligte im Verfahren VB.2021.00388 um Gutheissung der Beschwerde und

in prozessualer Hinsicht um Vereinigung der Verfahren. Die entsprechenden

Anträge stellte tags darauf der Stadtrat als Mitbeteiligter im Verfahren

VB.2021.00389. Das Baurekursgericht schloss mit Schreiben vom 3. Juni 2021

ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der beiden Beschwerden. Der ZVH

beantragte am 28. Juni 2021 Erstreckung der Frist zur Einreichung einer

Beschwerdeantwort. Mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2021 wurden die

beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und das Fristerstreckungsgesuch des ZVH

abgewiesen. Mit Eingabe vom 7. Juli 2021 stellte der ZVH ohne weitere

Bemerkungen Antrag auf Abweisung der beiden Beschwerden. Diese Eingabe wurde

den Beschwerdeführenden am 1. Oktober 2021 zur Kenntnis zugestellt.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde

rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr

die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Der Beschwerdeführer 1 beruft

sich auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation zur

Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich

besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens,

sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2

S. 45 mit Hinweisen). Die private Beschwerdeführerin 2 ist als vor

der Vorinstanz unterlegene Grundeigentümerin ohne Weiteres zur Beschwerde

legitimiert.

1.3

Die

Vorinstanz hat die Sache an den Stadtrat zur vollständigen Unterschutzstellung

der Siedlung E zurückgewiesen. In den Erwägungen wurde dabei die Erhaltung

der Substanz bei den umstrittenen beiden Gebäuden bzw. Häuserzeilen verlangt,

soweit diese für das äussere Erscheinungsbild von Bedeutung ist.

1.3.1

Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide. Sie

sind ausnahmsweise dann als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren

Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum

mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des höherinstanzlich

Angeordneten dient (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2; Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 65).

Solches ist vorliegend nicht der Fall, weil der zuständigen Gemeindebehörde

beim Substanzschutz im Gebäudeinnern noch Spielräume verbleiben, soweit die

Schutzmassnahmen nicht für das äussere Erscheinungsbild von Bedeutung sind.

1.3.2

Vielmehr handelt es sich bei der angefochtenen Rückweisung um einen

Zwischenentscheid. Dieser kann in Anwendung von § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19 a Abs. 2 VRG dann angefochten werden, wenn die

Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) erfüllt sind. Das ist der Fall, wenn der Zwischenentscheid einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

1.3.3

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

liegt bei einem Rückweisungsentscheid, welcher – wie hier – der Gemeinde

Vorgaben für einen denkmalpflegerischen Schutzentscheid macht, für diese ein

nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a

BGG vor. Wehrt sich die Gemeinde dagegen, so ist auch die gleichzeitige

Beschwerde von betroffenen privaten Beschwerdeführenden zulässig (vgl. zum

Ganzen BGr, 16. August 2018, 1C_626/2017 und 1C_628/2017, E. 1.2 mit

Hinweisen). Der Rekursentscheid vom 23. April 2021 ist daher auch unter

diesem Gesichtspunkt anfechtbar.

1.4

Da die übrigen

Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerden

einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer 1 beantragt einen Augenschein, weil die tatsächlichen

Verhältnisse, insbesondere die Wirkung von Sichtachsen innerhalb der Siedlung,

den Akten nicht hinreichend entnommen werden könnten. Die Vorinstanz hat am 18. März

2021.

einen Augenschein im Beisein der Parteien durchgeführt. Auf die bei dieser

Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse darf auch im vorliegenden

Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Es ist zulässig,

dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn

sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein

beziehungsweise aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit

ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4; Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 7 N. 81). Das Protokoll des vorinstanzlichen

Augenscheins und die bei den Akten befindlichen Dokumentationen belegen den

Sachverhalt, insbesondere die Sichtachsen innerhalb der Siedlung, in genügendem

Mass. Ausserdem hat die Beschwerdeführerin 2 dem Verwaltungsgericht

weitere Fotografien zu den Sichtachsen eingereicht; diese führen allerdings

nicht zu einem zusätzlichen Abklärungsbedarf. Ein Augenschein durch das

Verwaltungsgericht ist deshalb für eine umfassende Beurteilung der Frage der

Unterschutzstellung nicht erforderlich.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin 2 liess 1929/1930 die Wohnsiedlung E im

südöstlichen Teil des Quartiers F erstellen. Sie ist nach ihren Angaben

die einzige Siedlung in ihrem Eigentum. Die Grundstücke liegen in der Wohnzone

W2b mit einer zulässigen Ausnützung von 45 %. Die Siedlung ist auf der West-,

der Nord- und teilweise der Ostseite umgeben von Siedlungen der Genossenschaft K.

Im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)

ist die Siedlung E beim Objektblatt L der Stadt Zürich als Teil der

Genossenschaftssiedlungen im Gebiet M mit Gartenstadtcharakter und einem

Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) verzeichnet. Weiter ist diese

Siedlung von der Stadt Zürich in das Spezialinventar der (genossenschaftlichen)

F-Wohnsiedlungen aufgenommen worden. Nach Ansicht der Vorinstanz bildet dieses

Spezialinventar kein kommunales Inventar im Sinne von § 203 Abs. 2

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG und ist die

Siedlung kein Schutzobjekt von überkommunaler Bedeutung.

3.2

Im Streit liegt, ob bei der

Siedlung E neben dem Aussenraum alle neun Häuserzeilen erhalten werden

müssen, wie die Vorinstanz es verlangt hat. Die Beschwerdeführenden beantragen,

auf den Schutz der beiden streitbetroffenen Häuserzeilen auf Kat.-Nr. 01

zu verzichten und den entsprechenden kommunalen Entscheid zu bestätigen. Die

Schutzwürdigkeit der ganzen Siedlung bestreiten die Beschwerdeführenden an sich

nicht. Sie wenden sich zur Hauptsache gegen das Ergebnis der vorinstanzlichen

Interessenabwägung zum Umfang der Unterschutzstellung. Dabei erheben die

Beschwerdeführenden auch Sachverhalts- und Gehörsrügen; die Vorinstanz habe

gewisse Elemente der örtlichen Verhältnisse nicht berücksichtigt und sei auf

einzelne Elemente ihrer Argumentation nicht eingegangen. Diese Rügen sind

soweit erforderlich im Sachzusammenhang der nachfolgenden Beurteilung zu

erörtern.

4.

4.1

Die

Unterschutzstellung eines Objekts setzt nach § 203 Abs. 1 lit. c PBG voraus, dass es sich um einen wichtigen Zeugen einer politischen,

wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche handelt oder dieses

die Landschaften oder Siedlungen wesentlich mitprägt. In der Praxis werden

diese beiden Eigenschaften als Eigenwert und als Situationswert bezeichnet.

Während sich der Eigenwert auf die Bedeutung des Bauwerks selbst bezieht,

bezeichnet der Situationswert den Wert eines Objekts, der sich in Bezug auf

seine Stellung in der gesamten Umgebungsstruktur ergibt (vgl. Walter Engeler,

Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139

und 205). Die Schutzwürdigkeit eines Objekts kann sich dabei nicht nur aus

einem hohen Eigen- oder Situationswert, sondern auch aus deren Zusammenspiel

ergeben (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1 mit weiteren

Hinweisen). Der Schutz erfolgt durch Massnahmen des Planungsrechts, Verordnung,

Verfügung oder Vertrag (§ 205 PBG). Die Schutzmassnahmen verhindern

Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher

und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich und

sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG).

4.2

Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als

"wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder ob es seine Umgebung

"wesentlich mitprägt", hat die Behörde eine sachliche, auf

wissenschaftliche Kriterien abgestützte Gesamtbeurteilung vorzunehmen, welche

den kulturellen, geschichtlichen, künstlerischen und städtebaulichen

Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt (BGE 120 Ia 270 E. 4a; VGr,

5.

Oktober 2017, VB.2017.00159, E. 5.1 mit weiteren Hinweisen). Für

die Klärung dieser denkmalpflegerischen Fragen kann sie ein Fachgutachten

einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit Gebrauch,

kommt einem solchen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. Januar

2016, VB.2015.00380, E. 4.1 mit Hinweisen).

4.3

Ist ein Objekt schutzwürdig, so bedeutet das noch

nicht zwingend, dass Schutzmassnahmen gemäss § 205 in Verbindung mit § 207 PBG angeordnet werden müssen. Die in Art. 26 BV gewährleistete

Eigentumsgarantie schützt als Bestandesgarantie nur die rechtmässige Ausübung

des Privateigentums. Die Baufreiheit besteht daher nur innerhalb der

Vorschriften, die der Gesetzgeber über die Nutzung des Grundeigentums erlassen

hat (BGr, 20. Juni 2017, 1C_99/2017, E. 4 mit Hinweis). Eigentumsbeschränkungen

zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein im öffentlichen Interesse. Wie

gewichtig dieses Interesse ist und in welchem Ausmass es den

denkmalpflegerischen Schutz eines Objekts verlangt, ist bei der Prüfung der

Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu beurteilen (vgl. BGE 147 II 125 E. 8;

BGr, 9. Juni 2020, 1C_368/2019, E. 11.3). Die Gemeinde hat dabei

insbesondere unterschiedlich weitreichende

Schutzanordnungen (z. B. eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten

sowie allfällige Nutzungskonzepte) vertieft zu prüfen und die erforderliche

Interessenabwägung unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten

Faktoren vorzunehmen (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1).

4.4

Eine solche Interessenabwägung ist grundsätzlich eine

vom Verwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und

Gewichtung der sich gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in

verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von der

Gemeinde auszufüllen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Gemeinden im

Bereich des Natur- und Heimatschutzes nach dem Planungs- und Baugesetz eine

relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, die unter dem Schutz der

Gemeindeautonomie steht (BGr, 2. Februar 2006, 1P.504/2005, E. 3.3).

Dies gilt nicht nur bei der Beurteilung der Schutzwürdigkeit eines Objekts im

Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG (vgl. BGr, 25. August

2020, 1C_128/2019 und 134/2019, E. 5.2), sondern auch bei der Festlegung

des Schutzumfangs (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 85).

4.5

Trotz der durch die Gemeindeautonomie geschützten

Entscheidungsspielräume ist das Baurekursgericht nicht nur berechtigt, sondern

auch verpflichtet, seine volle Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG). Das Verwaltungsgericht verfügt demgegenüber bei der Überprüfung

des Entscheids des Baurekursgerichts über eine Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 2 VRG). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind die denkmalpflegerischen

und allfälligen weiteren Erhaltungsinteressen gegen die dagegen gerichteten städtebaulichen,

finanziellen und weiteren Anliegen abzuwägen. Dabei müssen insbesondere die

Interessen an der Erreichung der Zielsetzungen der Raumplanung des Bundes

berücksichtigt werden. Die Rechtsmittelinstanz verletzt die Gemeindeautonomie

nicht, wenn sie einen kommunalen Entscheid aufhebt, der diesen öffentlichen

Interessen nicht oder unzureichend Rechnung trägt. Der bei der Anwendung

unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts von der Gemeindeautonomie

geschützte Spielraum der Gemeinde wird auch überschritten, wenn diese grundlos

von Grundsätzen abweicht, welche Rechtsprechung und Lehre zur Auslegung dieser

Begriffe entwickelt haben (vgl. BGr, 25. August 2020, 1C_128/2019 und

134/2019, E. 5.3).

5.

5.1

Der Stadtrat hat

erstinstanzlich der Siedlung E einen bedeutenden Zeugenwert für den Wohn-

und Siedlungsbau im F-Quartier zuerkannt, darin würden sich auch relevante

gesellschaftliche Entwicklungen und der soziale Wandel im 20. Jahrhundert manifestieren.

Zum F-Quartier wurde für die Entstehungszeit der Siedlung E (1929-1930)

beigefügt, dass es sich in der Zwischenkriegszeit zu einem Gartenstadt-Quartier

des genossenschaftlichen Wohnungsbaus entwickelt habe. Dabei stützte sich der

Stadtrat auf eine denkmalpflegerische Würdigung des Amts für Städtebau der

Stadt Zürich (AfS) vom September 2016. Diese Würdigung enthält folgende

Aufzählung als konstituierende Elemente der betroffenen Siedlung, die

beibehalten werden sollen:

- die

offene Zeilenbebauung mit der charakteristischen Auflösung der Blockränder;

- die

strenge Symmetrie der Siedlungsanlage;

- das

Erschliessungskonzept mit dem axial angelegten und streng hierarchisch

strukturierten Netz der inneren Wegverbindungen;

- die

strassenbegleitenden Häuserzeilen mit den Rundbogeneingangstoren;

-

die mittige Öffnung der Siedlung gegenüber der I-Strasse (als Kontrast zu den

Eingängen mit den Torbögen);

- der

zentrale Freiraum der Siedlungsanlage als Ort für sozialen Austausch;

- das

Konzept von Vorgarten- und Hausgartenbereichen; die Vorgärten auf der Erschliessungsseite

der Häuserzeilen, die Hausgärten auf der gegenüberliegenden Seite.

In

der Würdigung des AfS wird empfohlen, Projekte im Rahmen einer

Machbarkeitsstudie für bauliche Entwicklungsmöglichkeiten aus dem Bestand und

mit Rücksichtnahme auf die wertvolle Siedlungsanlage zu entwickeln. Projekte

sollten nicht zu einer Überformung oder Umformulierung des Siedlungskonzepts

führen. Sodann wird ein ''provisorischer Schutzumfang'' definiert. Zur

Sicherung der Zeugenschaft müsse das Erscheinungsbild der Fassaden und Dächer

gewahrt bleiben. Das äussere Erscheinungsbild werde bestimmt durch die

Volumetrie der einzelnen Baukörper, deren Gliederungselemente und

Materialisierung sowie durch das Zusammenspiel der Proportionen. Die innen und

aussen zu erhaltenden Bauteile werden einzeln aufgelistet.

5.2

Die Vorinstanz hat die Siedlung E als ein in

hohem Mass schutzwürdiges Ensemble betrachtet. Sie hat die Schutzwürdigkeit der

Siedlung unabhängig von einem Vergleich mit der Gründersiedlung F der K-Genossenschaft

im selben Quartier bekräftigt, deren Schutz Gegenstand von VB.2018.00103 (in

der Sache bestätigt mit BGE 147 II 125) war. Nach Ansicht der Vorinstanz sind

bei der Siedlung E nicht nur die strukturellen Elemente (vgl. oben E. 5.1)

erhaltenswert, wobei sie nochmals die strenge Symmetrie der Anlage angesprochen

hat. Vielmehr hat die Vorinstanz auch dem einheitlichen Erscheinungsbild der

Siedlung einen zentralen Wert zugebilligt; dieser mache deren Eigenart und

Identität aus und darin manifestiere sich die Zusammengehörigkeit der Siedlung.

Sie sei als Ensemble hervorragend erhalten geblieben. Weiter hat die Vorinstanz

das Bebauungskonzept der Siedlungsanlage hervorgehoben. Es sei relativ

kleinräumig und kompakt und werde treffend mit der Wendung ''klosterähnliche

Abgeschlossenheit'' umschrieben. In dieses Bebauungskonzept seien die beiden

umstrittenen Häuserzeilen integriert und namentlich für das innere Siedlungsbild

von Bedeutung.

5.3

Wie erwähnt, ziehen die

Beschwerdeführenden die Schutzwürdigkeit der Siedlung E nicht

grundsätzlich in Zweifel. Der Beschwerdeführer 1 beanstandet aber, dass

die Vorinstanz den Katalog der für den Schutzwert konstituierenden Merkmale der

Siedlung mit einer eigenen Begründung ergänzt habe. Er vertritt die Ansicht,

die denkmalpflegerische Bedeutung dieser Siedlung sei geringer als jene der

vorerwähnten Gründersiedlung der K-Genossenschaft einzustufen. Entgegen der

Vorinstanz handle es sich bei der Siedlung E nicht um ein hochgradig

schutzwürdiges Objekt. Die Beschwerdeführerin 2 kritisiert, dass die

Vorinstanz der Siedlung E einen gleich hohen Stellenwert wie der

Gründersiedlung der K-Genossenschaft einräume. Sie wirft der Vorinstanz auch

vor, das im Bericht des AfS genannte Element der Symmetrie dahingehend

umgedeutet zu haben, dass in der ganzen Siedlung ähnliche Reihenhaustypen

bestünden.

5.4

Bei der Siedlung E als

Ensemble geht es um eine bei der Erstellung gemeinsam geplante Gruppe von

Gebäuden und Aussenräumen, die im Zusammenhang eine besondere städtebauliche

Qualität haben und als Gruppe wahrgenommen werden. Die von der Vorinstanz

betonten schutzwürdigen Elemente des einheitlich wirkenden Erscheinungsbilds

und des besonderen Bebauungskonzepts bei der Siedlung E werden im Bericht

des AfS anerkannt, auch wenn sie dort nicht explizit im zusammenfassenden

Katalog der konstituierenden Elemente erscheinen. Der von der Vorinstanz dabei

verwendete Ausdruck der klosterähnlichen Abgeschlossenheit der Siedlung ist wörtlich

diesem Bericht entnommen. Mit diesen Merkmalen hat die Vorinstanz die ersten

beiden Punkte des Katalogs der konstituierenden Elemente der Siedlung in

zulässiger Weise präzisiert und entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin 2

nicht umgedeutet. Dabei konnte sich die Vorinstanz als Fachgericht (vgl. dazu VGr,

21.

Januar 2016, VB.2015.00380, E. 4.5.2 mit Hinweisen) nicht nur auf

Aussagen im Bericht des AfS stützen, sondern insbesondere auch auf ihre eigenen

Wahrnehmungen anlässlich des Abteilungsaugenscheins. Ausserdem lässt sich der

Bericht des AfS nicht anders verstehen, als dass er der ganzen Siedlung E

als Ensemble und nicht nur einzelnen Häuserzeilen dieser Siedlung samt

Aussenraum die denkmalpflegerische Schutzwürdigkeit zubilligt. Daran ändert

nichts, dass der erwähnte Katalog im vierten Punkt bloss die

strassenbegleitenden Häuserzeilen mit den Rundbogeneingangstoren nennt und die

umstrittenen Häuserzeilen nicht über solche verfügen. Vielmehr wird auch im

erstinstanzlichen Beschluss auf die bemerkenswerte Einheit und Geschlossenheit

der bestehenden Wohnanlage hingewiesen. Es ist nicht zu beanstanden, dass die

Vorinstanz die erstinstanzliche Sachverhaltsabklärung zur Schutzwürdigkeit als

ausreichend erachtet und dennoch die präzisierenden Feststellungen in dieser

Hinsicht getroffen hat. Im Ergebnis hat die Vorinstanz den Eigenwert der

Siedlung E zu Recht auch wegen der besonderen baulichen Ensemblegestaltung

bejaht.

5.5

Die Rügen der Beschwerdeführenden beziehen sich

weiter auf den Grad der Schutzwürdigkeit und somit auf die Frage, ob es sich um

ein Objekt von geringer, mittlerer, hoher oder besonders hoher Schutzwürdigkeit

handelt. Der ISOS-Eintrag rechnet das Gebiet M – und damit auch die

Siedlung E als Teil davon – zu den am besten erhaltenen und

architekturhistorisch wertvollsten Siedlungen im südlichen Hangbereich des F-Quartiers.

Daraus ergibt sich ein hoher Stellenwert dieser Siedlung für das schützenswerte

Ortsbild. Bereits das vom AfS im Jahr 2006 erstellte Spezialinventar der F-Wohnsiedlungen

geht bei der Siedlung E von einer beeindruckenden Anlage aus und empfiehlt

eine Erhaltung der Gesamtanlage in Struktur und Substanz. Zwar äussert sich der

Bericht des AfS vom September 2016 nicht ausdrücklich zum Grad der Schutzwürdigkeit

bei der Siedlung E. Auch aus den darin enthaltenen Aussagen durfte die

Vorinstanz aber dennoch ohne Weiteres auf einen hohen Schutzgrad schliessen. So

wird im Bericht des AfS ein Quervergleich bei dieser Siedlung mit der

Gründersiedlung der K-Genossenschaft angestellt und von einer wertvollen Siedlungsanlage

gesprochen (vgl. oben E. 5.1). Bei der Gründersiedlung der

K-Genossenschaft wurde im Urteil VB.2018.00103 vom 17. Januar 2019 eine

hochrangige Schutzwürdigkeit angenommen (a.a.O., E. 6.6.5). Im Übrigen ist

daran zu erinnern, dass die Stadt Zürich noch im Rechtsmittelverfahren vor

Bundesgericht um die Unterschutzstellung der Gründersiedlung der

K-Genossenschaft eine denkmalpflegerische Vergleichbarkeit der beiden

Schutzobjekte in den Raum gestellt hatte. Das Bundesgericht hat allerdings

erwogen, es wäre nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht der Siedlung E

keinen ähnlich hohen Zeugenwert wie der Gründersiedlung der K-Genossenschaft

zuerkannt habe (BGr, 25. August 2020, 1C_128/2019 und 1C_134/2019, E. 7.5).

Diese Erwägung ist jedoch damit vereinbar, dass die Vorinstanz bei der Siedlung E

ebenfalls einen hohen Grad der Schutzwürdigkeit angenommen hat. Die

Beschwerdeführenden bringen nicht konkret vor, inwiefern die Qualität des

Ensembles oder der Erhaltungszustand vermindert sein soll. Nachfolgend ist

daher davon auszugehen, dass die Schutzwürdigkeit der Siedlung E als

Ensemble im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG als hoch

einzustufen ist.

6.

6.1

Die Vorinstanz hat berücksichtigt, dass die

Ausklammerung der umstrittenen zwei Häuserzeilen vom Schutzumfang im kommunalen

Entscheid bzw. im Schutzvertrag gestützt auf das gleichlautende Ergebnis der

privaten Machbarkeitsstudie der Grundeigentümerin erfolgt war. Diese Studie war

von Vertretern der städtischen Denkmalpflege und Gartendenkmalpflege im Rahmen

eines kooperativen Verfahrens mit der Stadt Zürich begleitet worden.

Demgegenüber nahm die Vorinstanz an, mit Ersatzbauten ginge das

charakteristische äussere Erscheinungsbild der Siedlung verloren. Dabei bezog

sich die Vorinstanz namentlich auf die Schutzkriterien der Symmetrie, des

äusseren, einheitlichen Erscheinungsbilds und des besonderen Bebauungskonzepts

mit der Abgeschlossenheit der Siedlung (vgl. dazu oben E. 5). Ersatzbauten

an den umstrittenen Standorten würden auf den Sichtachsen weit in die Siedlung

hinein als Fremdkörper wirken und insbesondere das innere Siedlungsbild stören.

Das Ensemble würde aufgelöst und als augenscheinlich unvollständig und

lückenhaft wahrgenommen. Die Grundeigentümerschaft strebe an, mit Neubauten an

der G-Strasse anstelle der umstrittenen Häuserzeilen alters- und

behindertengerechte Geschosswohnungen, ein Büro für die Verwaltung, einen

Gemeinschaftsraum, eine Tiefgarage und eine zentrale Wärmeerzeugung zu

realisieren; diese Bedürfnisse seien nachvollziehbar. Trotzdem würden die

Entwicklungsbedürfnisse die damit einhergehende Minderung des Schutzwerts nicht

rechtfertigen. Auch überwiegende öffentliche Interessen, die gegen die

vollständige Unterschutzstellung sprechen würden, seien weder geltend gemacht

noch ersichtlich.

6.2

Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe

den Sachverhalt zur Einsehbarkeit der umstrittenen Häuserzeilen im Innenraum

der Siedlung unzutreffend festgestellt, indem sie diese Sichtverbindungen

überbewertet habe (vgl. auch oben E. 2). Dem angefochtenen Entscheid liegt

zugrunde, dass die mittlere der drei Gebäudereihen in der Längsausrichtung der

Siedlung mit den beiden Häuserzeilen im Innenraum teilweise die Sicht von der

Blockrandbebauung auf die jeweils gegenüberliegende Hofseite verdeckt. Das gilt

entsprechend auch für die Sicht von inneren Erschliessungsstrassen bzw. -wegen

auf die umstrittenen Häuserzeilen. Entscheidend für die Sichtverhältnisse im

Innenraum der Siedlung ist der zentrale Freiraum, um den herum die ganze

Siedlung angelegt ist. Von letzterem aus sind die beiden umstrittenen

Häuserzeilen gemäss den bei den Akten liegenden Plänen und Fotografien ohne Weiteres

und auch nicht als blosser Hintergrund einsehbar. Darüber hinaus weitet der

zentrale Freiraum die diagonalen Sichtverbindungen im Innenraum der Siedlung

aus. Aus den erwähnten Fotografien lässt sich auch schliessen, dass der

Zwischenraum zwischen vorhandenen Gehölzen ebenfalls genügende Durchblicke auf

die umstrittenen Häuserzeilen ermöglicht. Insgesamt erweist sich die

vorinstanzliche Würdigung des Sachverhalts, wonach die umstrittenen beiden

Häuserzeilen auf den Sichtachsen weit in die Siedlung hinein wahrnehmbar sind,

nicht als unzutreffend.

6.3

Weiter beanstanden die Beschwerdeführenden, die

Vorinstanz sei auf die privaten Interessen der Beschwerdeführerin 2 an der

baulichen Entwicklungsmöglichkeit bei der Siedlung und auf das öffentliche

Interesse an einer städtebaulichen Aufwertung der G-Strasse mittels Neubauten

anstelle der umstrittenen Häuserzeilen ungenügend eingegangen. Dieser Vorwurf

ist unbegründet. Die vorinstanzlichen Erwägungen zu den damit ins Feld

geführten Interessen sind zwar knapp, aber ausreichend. In der Sache kommt den

fraglichen Interessen durchaus ein gewisses Gewicht zu. Namentlich würden die

von der Beschwerdeführerin 2 geplanten kleineren Geschosswohnungen in

allfälligen Ersatzbauten zu einer Erhöhung der Anzahl Wohneinheiten auf dem

Areal und zu einer Verdichtung des bestehenden Wohnraums führen. Die bauliche

Verdichtung bzw. der haushälterische Umgang mit dem Boden (vgl. Art. 1 Abs. 1

und Abs. 2 lit. abis sowie Art. 3 Abs. 3 lit. abis

des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]) sind bei der

Interessenabwägung zu berücksichtigen (BGE 147 II 125 E. 9.3). Auch die

Anliegen an einem verbesserten Lärmschutz und an einem ökologischen

Heizungsersatz im Rahmen der Neubauten an der G-Strasse sind beachtlich. Weiter

ist zutreffend, dass entlang dieser Strasse bei der Siedlung E

Lärmschutzwände angeordnet sind, welche für die Tordurchfahrt in die Siedlung

hinein unterbrochen werden. Die Lärmschutzwände sind indessen mit Glastüren

jeweils auf Höhe der Hauseingänge ausgestattet und teilweise begrünt. Diese

Situation wurde beim vorinstanzlichen Augenschein fotografisch dokumentiert.

Entgegen den Beschwerdeführenden verliert die Siedlung E wegen dieser

Lärmschutzwände nicht in erheblicher Weise den visuellen Bezug zum öffentlichen

Raum. Dennoch sind die städtebaulichen Interessen an einer Aufwertung des

Strassenraums als kommunale Interessen ebenfalls in die Interessenabwägung

einzubeziehen.

6.4

Grundsätzlich verstösst es weder gegen das

Verhältnismässigkeitsprinzip noch gegen die Gemeindeautonomie, wenn eine

Rechtsmittelinstanz entgegen der Gemeinde eine vollumfängliche

Unterschutzstellung verlangt, sofern keine mildere Massnahme die Schutzziele

genügend sicherzustellen vermag (vgl. oben E. 4.5). Vorliegend hat die

kommunale Behörde beim Verzicht auf die Unterschutzstellung der umstrittenen

Häuserzeilen die relevanten Schutzziele bei der Siedlung E unzulänglich

berücksichtigt und sich insoweit von unsachlichen Überlegungen leiten lassen.

Für die Bewahrung der Ensemblewirkung reicht es entgegen den

Beschwerdeführenden nicht aus, bei den Häuserzeilen an der G-Strasse nur die

mittlere mit der Tordurchfahrt unter Schutz zu stellen. Zwar wurde bei der Gründersiedlung

der K-Genossenschaft trotz der hohen Schutzwürdigkeit die Möglichkeit offen

belassen, nicht jedes Gebäude integral unter Schutz zu stellen (vgl. BGE 147 II 125 E. 10.4). Jene Siedlung weist aber verschiedene Haustypen und kein

vergleichbar geschlossenes Bebauungskonzept auf wie die Siedlung E. Auch

der Umstand, dass beide Siedlungen unter Schutz gestellt werden, eröffnet der

Gemeinde angesichts der Schutzziele für die Siedlung E und des hohen Grads

der Schutzwürdigkeit keinen Spielraum, um bei dieser nur eine Auswahl der

Häuserzeilen unter Schutz zu stellen. Die Interessen an einer baulichen

Verdichtung und an einer städtebaulichen Aufwertung des Strassenraums vermögen

am betroffenen Standort ebenfalls keine bloss teilweise Unterschutzstellung der

Häuserzeilen zu rechtfertigen. Die Vorinstanz hatte damit keinen Anlass zu

prüfen, ob ergänzende Vorgaben für Ersatzbauten allenfalls eine ausreichende

mildere Massnahme bilden würden. Im Übrigen lässt die vollständige

Unterschutzstellung dieser Siedlung die bisherige Wohnnutzung und bauliche

Veränderungen im Gebäudeinnern, welche die Schutzziele nicht tangieren, zu. Der

angefochtene Entscheid ist für die Beschwerdeführerin 2 zumutbar, selbst

wenn ihre Umbau-Anliegen nur mit erheblichen Abstrichen im baulichen Bestand

realisierbar sein sollten. Insgesamt ist das öffentliche Interesse an der

Unterschutzstellung auch der umstrittenen beiden Häuserzeilen höher zu

gewichten als die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen. Der

angefochtene Entscheid erweist sich als rechtskonform.

7.

Dispositiv

Demnach sind die Beschwerden abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die

Verfahrenskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei diesem Ergebnis

steht ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Auch dem

Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, zumal er eine

solche nicht beantragt hat und ihm kein besonderer Aufwand im Verfahren vor

Verwaltungsgericht entstanden ist (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.

Da der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt

(vgl. oben E. 1.3), ist der vorliegende Rechtsmittelentscheid seinerseits

ein Zwischenentscheid im Sinn von Art. 90 ff. BGG (vgl. Bertschi, Kommentar

VRG, § 19a N. 32). Er lässt sich also bloss gemäss den

Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG direkt beim Bundesgericht anfechten.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 310.-- Zustellkosten,

Fr. 7'310.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 je

zur Hälfte auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …