Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00395

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00395

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. Dezember 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat von Zürich,

dieser vertreten

durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Genehmigung

der Jahresrechnung 2019,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 15. Januar 2020 reduzierte der

Stadtrat von Zürich den Bilanzwert des Bettenhauses sowie der

"Energie-Medienzentrale-Gesamtgelände" (EMG) des Stadtspitals Triemli

per 1. Januar 2019 von Fr. 345'982'645.- auf Fr. 170'297'645.-

und verbuchte die Reduktion von Fr. 175'686'000.- in der Jahresrechnung

2019 als ausserplanmässige Abschreibung. Der Gemeinderat der Stadt Zürich

genehmigte die Jahresrechnung 2019 mit Beschluss vom 8. Juli 2020.

Am 20. Juli 2020 gelangten die FDP.Die Liberalen

Stadt Zürich sowie zwei Privatpersonen mit einer Aufsichtsbeschwerde an den

Bezirksrat Zürich und beantragten diesem im Wesentlichen, den

Genehmigungsbeschluss aufzuheben und die Jahresrechnung 2019 um die Wertberichtigung

zu korrigieren oder zur Korrektur an die zuständigen Behörden zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Zürich leitete die ihm von der Stadt Zürich zur Prüfung

unterbreitete Jahresrechnung ebenso wie die Aufsichtsanzeige

zuständigkeitshalber ans Gemeindeamt des Kantons Zürich weiter. Die Direktion

der Justiz und des Innern überwies die Angelegenheit in der Folge an den

Regierungsrat, da die Frage der Zulässigkeit einer solchen Abschreibung von

grundlegender politischer und finanzieller Bedeutung sei.

Der Regierungsrat beschloss am 14. April 2021, die

Jahresrechnung 2019 der Stadt Zürich nicht zu genehmigen

(Dispositiv-Ziff. I), und wies die Stadt Zürich an, die ausserplanmässige

Abschreibung von Fr. 175'686'000.- in der Jahresrechnung 2019 rückgängig

zu machen (Dispositiv-Ziff. II), eine neue planmässige Abschreibung zu

berechnen und die Jahresrechnung 2019 entsprechend zu ändern

(Dispositiv-Ziff. II), die geänderte Jahresrechnung dem Regierungsrat bis

zum 31. August 2021 einzureichen (Dispositiv-Ziff. III) sowie auch

für die Jahresrechnung 2020 die planmässigen Abschreibungen neu zu berechnen

und die Jahresrechnung 2020 neu zu erstellen (Dispositiv-Ziff. IV); die

Aufsichtsbeschwerde schrieb er als gegenstandslos geworden ab

(Dispositiv-Ziff. V).

Erwägungen

II.

Die Stadt Zürich erhob am 25. Mai 2021 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien

Dispositiv-Ziff. I bis IV des Regierungsratsbeschlusses aufzuheben,

eventualiter Dispositiv-Ziff. II bis IV aufzuheben, und die Stadt Zürich

sei anzuweisen, die "Mischwertmethode" als Abschreibungsmethode zur

Vornahme einer ausserplanmässigen Abschreibung auf dem Bettenhaus und der EMG

für das Jahr 2019 anzuwenden, wobei die Korrektur "im offenen

Rechnungsjahr" zu vollziehen sei; subeventualiter sei die Stadt Zürich

anzuweisen, die Korrektur der Abschreibung im offenen Rechnungsjahr zu

vollziehen. Namens des Regierungsrats schloss die Direktion der Justiz und des

Innern am 28. Juni 2021 auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu nahm die

Stadt Zürich am 16. August 2021 Stellung. Auf Aufforderung des

Verwaltungsgerichts reichte die Direktion der Justiz und des Innern am

5.

Oktober 2021 weitere Akten ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen des Regierungsrats

betreffend die Genehmigung der Jahresrechnung einer Gemeinde nach

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Gemeinden

sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben

(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Kein legitimationsbegründendes

schutzwürdiges Interesse ist hingegen gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr

eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr

einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998

Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann

sich mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des

kantonalen Rechts wehren (VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2

Abs. 3; vgl. auch BGE 138 II 506, E. 2.1.1, und BGr,

19.

August 2010, 8C_1025/2009, E. 3.3.1 [jeweils mit weiteren

Hinweisen]).

Die Beschwerdeführerin rügt

eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101] und Art. 85 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Damit ist sie gestützt auch auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die

beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und,

bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht

von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt –

nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2

Abs. 1 f. – 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3

Abs. 2 mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 104, 118 und 120).

Weiter macht die

Beschwerdeführerin geltend, als Hoheitsträgerin in zentralen, schutzwürdigen

hoheitlichen Interessen berührt zu sein, weil die Nichtgenehmigung der

Jahresrechnung enorme finanzielle Auswirkungen habe. Angesichts der Höhe des

infrage stehenden Abschreibungsbetrags und der damit verbundenen Auswirkungen

auf die kommenden Rechnungsjahre ist ein drohender Eingriff in schutzwürdige

Interessen im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 lit. c VRG hinreichend dargetan und die Beschwerdeführerin damit zur

Beschwerde legitimiert. Ob tatsächlich schutzwürdige Interessen verletzt werden,

ist ebenfalls eine Frage der materiellen Beurteilung.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 50 Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des

kantonalen Rechts gewährleistet. Die Gemeinden sind in einem Sachbereich

autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern

ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine

relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte

Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug

eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum

bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen

(BGE 146 I 36 E. 3.1, 145 I 52 E. 3.1).

2.2

Nach

Art. 122 KV sorgen Kanton und Gemeinden für einen gesunden Finanzhaushalt

(Abs. 1). Kanton, Gemeinden und andere Organisationen des öffentlichen

Rechts führen

ihren Finanzhaushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit

und der Wirtschaftlichkeit (Abs. 2). Budget und Rechnung richten sich nach

den Grundsätzen der Transparenz, Vergleichbarkeit und Öffentlichkeit

(Abs. 3). Aus dieser Bestimmung ergibt sich keine Autonomie der Gemeinden

im Bereich der Rechnungslegung. Im Gegenteil ist das Rechnungslegungsrecht für

die Gemeinden kantonalrechtlich normiert und bleibt kein Raum für kommunale

Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. des Gemeindegesetzes vom 20. April

2015.

[GG, LS 131.1]). Das ergibt sich schon aus dem Grundsatz der

Vergleichbarkeit nach Art. 122 Abs. 3 KV, dem eine unterschiedliche

Anwendung von Rechnungslegungsvorschriften durch die Gemeinden zuwiderlaufen

würde (vgl. auch § 119 Abs. 1 GG und hierzu Andreas

Bergmann/Christoph Schuler, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.],

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017 [Kommentar GG],

§ 119 N. 15; siehe zum Ganzen auch VGr, 3. März 2021,

VB.2020.00655, E. 2.2, und 3. Dezember 2020, VB.2020.00654,

E. 3.2).

3.

3.1

Streitgegenstand

bildet vorliegend die Bewertung einer Spitalliegenschaft, die unmittelbar der

öffentlichen Aufgabenerfüllung dient und damit zum Verwaltungsvermögen zu

zählen ist (§ 121 Abs. 4 GG; vgl. auch VGr, 27. Juli 2016,

VB.2016.00154, E. 3.3). Verwaltungsvermögen zeichnet sich dadurch aus,

dass es nicht frei realisierbar ist und damit keinen Vermögenswert, sondern nur

einen Gebrauchswert hat (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 2205 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 13).

3.2

Positionen

des Verwaltungsvermögens werden gemäss § 131 Abs. 2 GG zum

Anschaffungswert abzüglich der Abschreibung bilanziert. Die Entwertung des

Verwaltungsvermögens durch Nutzung wird nach § 132 Abs. 1 GG durch

lineare Abschreibung über die angenommene Nutzungsdauer berücksichtigt.

Ist auf einer Position des Verwaltungsvermögens eine dauernde

Wertminderung absehbar, wird deren bilanzierter Wert berichtigt (§ 132 Abs. 2 GG; vgl. auch § 28 der Gemeindeverordnung vom 29. Juni

2016.

[LS 131.11]). Eine dauernde Wertverminderung im Sinn dieser

Bestimmung tritt ein, wenn der Nutzwert dauerhaft geringer ist, etwa wegen

Beschädigung der Sache, technischer Veraltung oder wertvermindernder Nutzungsänderung

(Bergmann/Schuler, Kommentar GG, § 132 N. 10).

3.3

Die

Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, aufgrund der Änderung der

Spitalfinanzierung sowie dem Trend zur ambulanten statt stationären Behandlung

sei ein dauernder Wertverlust eingetreten. Werde die Liegenschaft nach der

"Discounted-Cashflow-Methode" bewertet, ergebe sich eine dauernde

Wertverminderung von Fr. 175'686'000.-.

Die Discounted-Cashflow-Methode ist eine ursprünglich aus

der betriebswirtschaftlichen Unternehmensbewertung stammende dynamische

Ertragswertmethode. Dabei wird der auf einen bestimmten Stichtag diskontierte

künftige jährliche Cashflow zu einem Liegenschaftswert summiert. Da diese

Bewertungsmethode auf einer Ertragsbetrachtung basiert, eignet sie sich nur für

ertragsorientierte Liegenschaften (zum Ganzen Schweizerische Vereinigung

kantonaler Grundstückbewertungsexperten, Das Schweizerische Schätzerhandbuch,

5.

A., Aarau 2019 [Schätzerhandbuch], S. 158 ff.; Francesco

Canonica, Die Immobilienbewertung, 3. A., Gossau 2018,

S. 217 ff.)

3.4

Nach der

gesetzlichen Regelung bestimmt sich der Wert einer Anlage im

Verwaltungsvermögen anhand der Anschaffungskosten und nicht anhand des Ertragswerts

(§ 131 Abs. 2 GG). Anlagen des Verwaltungsvermögens haben denn auch

definitionsgemäss keinen Ertrags-, sondern nur einen Gebrauchswert. Das

schliesst zwar nicht aus, dass auch mit Anlagen des Verwaltungsvermögens ein

Ertrag erzielt wird (etwa mittels Nutzungsgebühren). Die Höhe des Ertrags hat

aber keinen Einfluss auf den buchhalterischen Wert der Anlage. Dementsprechend

ist eine Anlage im Verwaltungsvermögen nach § 132 Abs. 1 GG über die

angenommene Nutzungsdauer linear abzuschreiben; der (theoretische) Verkehrswert

der Anlage spielt dabei keine Rolle. Daraus folgt, dass nur eine Einschränkung

im Gebrauchswert (etwa eine deutlich kürzere Nutzungsdauer als ursprünglich

angenommen) eine Wertverminderung im Sinn von § 132 Abs. 2 GG darstellen

kann.

Der Hinweis der Beschwerdeführerin auf den International

Public Sector Accounting Standard (IPSAS) und insbesondere auf die Verlautbarung 26,

gemäss der die Discounted-Cashflow-Methode empfohlen werde, überzeugt aus zwei

Gründen nicht: Zunächst lehnt sich das Rechnungslegungsrecht des Kantons Zürich

zwar an IPSAS an (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision

des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013, S. 64, 174 [ABl.

2013-04-19]); das bedeutet aber nicht, dass diese Regeln dem klaren Gesetzeswortlaut

vorgehen würden. Sodann betrifft die Verlautbarung 26 nur Vermögenswerte,

die zur Ertragserzielung gehalten werden ("[…]

assets held with the primary objective of generating a commercial

return. An asset generates a commercial return when it

is deployed in a manner consistent with that adopted by a profit-oriented

entity" [Rz. 14]). Die

Verlautbarung bezieht sich mithin auf Anlagen des Finanz- und nicht des

Verwaltungsvermögens (vgl. www.ifac.org/system/files/publications/files/A11-IPSAS_26_1.pdf).

3.5

Damit

lässt das Gemeindegesetz der Beschwerdeführerin keinen Raum, um den

buchhalterischen Wert des Bettenhauses und der EMG anhand der Discounted-Cashflow-Methode

oder der von der Beschwerdeführerin alternativ angeführten Mischwertmethode

(vgl. hierzu Schätzerhandbuch, S. 167 ff.) neu zu bestimmen. Soweit

die Beschwerdeführerin im Übrigen eine Einschränkung des Gebrauchswerts wegen

der geänderten Spitalfinanzierung anführt, bezieht sie sich dabei auf den

Ertragswert des Spitalbetriebs, der nach dem Gesagten bei Anlagen im

Verwaltungsvermögen irrelevant ist. Ob für das Bewerbungsverfahren für die Spitalliste

2023.

auf die Discounted-Cashflow-Methode abgestellt werden darf, ist nicht

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, weshalb auf die diesbezüglichen Ausführungen

der Beschwerdeführerin nicht einzugehen ist.

Die Beschwerdeführerin macht zwar zusätzlich geltend, dass

das Bettenhaus heute mit weniger Spitalbetten betrieben werde als ursprünglich

geplant. Ein Teil der Räumlichkeiten sei für ambulante Behandlungen und als

Büroräumlichkeiten umgenutzt worden. Sollte diese Umnutzung dauerhaft sein und

wären die Anschaffungskosten kleiner, wenn die heutige Nutzung von Anfang an

geplant worden wäre, könnte dies eine ausserordentliche Abschreibung gestützt

auf § 132 Abs. 2 GG rechtfertigen. Die Beschwerdeführerin legt indes

nicht substanziiert dar, inwiefern bzw. in welcher Grössenordnung daraus eine

Wertverminderung resultiert. Jedenfalls vermag auch dies eine Bewertung nach

der Discounted-Cashflow-Methode nicht zu rechtfertigen, vielmehr müsste die

Korrektur im Licht von § 132 Abs. 1 GG so erfolgen, dass der

korrigierte Wert den für die heutige Nutzung tieferen Anschaffungskosten

entspräche.

Die ausserordentliche Abschreibung gestützt auf die

Discounted-Cashflow-Methode verstösst damit klar gegen § 132

Abs. 1 f. GG, weshalb der Beschwerdegegner gestützt auf

§ 167 f. GG berechtigt war, aufsichtsrechtlich einzuschreiten (vgl.

Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 81).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin rügt sodann, der Beschwerdegegner hätte ihr ermöglichen

müssen, die notwendige Korrektur erst im Rechnungsjahr 2021 vorzunehmen, weil

dies einen kleineren Aufwand verursache als eine Korrektur im Rechnungsjahr

2019.

(und in der Folge auch im Rechnungsjahr 2020). Zudem seien "die

Zahlen der Rechnung 2019 bereits in die Finanzstatistik des Kantons Zürich und

des Bundes" eingeflossen; eine nachträgliche Änderung würde deshalb

"zu einer unkontrollierbaren Verunsicherung und Verwirrung führen"

und "[d]er Grundsatz der Rechtssicherheit wäre damit massiv

beeinträchtigt". Schliesslich sei unklar, ob ein solcher Eingriff in ein

abgeschlossenes Rechnungsjahr softwaretechnisch überhaupt möglich sei.

4.2

Die

Bedenken der Beschwerdeführerin überzeugen nicht. Schon angesichts der grossen

Auswirkungen, welche die getätigte ausserordentliche Abschreibung auf den

Rechnungsabschluss der Beschwerdeführerin hat, drängt sich eine Korrektur im

Rechnungsjahr 2019 auf. Es kommt hinzu, dass eine Korrektur im Rechnungsjahr

2021.

zur Folge hätte, dass der Rechnungsabschluss der Beschwerdeführerin in

zwei Rechnungsjahren erheblich von den tatsächlichen Verhältnissen abwiche

(hinzu kommen weniger gravierende Auswirkungen auf das Rechnungsjahr 2020

aufgrund zu tiefer Abschreibungen). Weshalb eine Korrektur der Jahresrechnung

2019.

die von der Beschwerdeführerin angeführten gravierenden Auswirkungen haben

sollte, ist nicht nachvollziehbar, zumal die Beschwerdeführerin seit geraumer

Zeit um die mögliche Korrektur weiss und diese kommunizieren konnte. Schliesslich

vermögen auch die Bedenken der Beschwerdeführerin zur für die Rechnungslegung

verwendeten Software das von ihr bevorzugte Vorgehen nicht zu rechtfertigen.

Weil die im Rekursentscheid angesetzte Frist inzwischen

abgelaufen ist, hat der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin zur Einreichung

der korrigierten Jahresrechnung 2019 eine neue Frist anzusetzen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 3'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …