Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00397

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00397

Urteil

der 1. Kammer

vom 22. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas

Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Jonas

Alig.

In Sachen

1. A,

2. B, vertreten durch A,

Beschwerdeführende,

gegen

1. C AG, vertreten durch D,

2. Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkanlage,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 23. September 2020 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich der C AG die baurechtliche Bewilligung für die

Erweiterung der auf dem Gebäude E-Strasse 01 bestehenden Mobilfunkanlage

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in Zürich.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhoben A, F, der Verein G, H,

I, die J GmbH, B, K und L mit gemeinsamer Eingabe vom 23. Oktober

2020.

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Mit Urteil vom 23. April 2021 trat das

Baurekursgericht auf den Rekurs des Verein G, der J GmbH, von K und L

nicht ein. Im Übrigen wies es den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.

III.

Mit Eingabe vom 26. Mai 2021 erhoben A und B

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und forderten – unter den gesetzlichen

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen und der

Vorinstanzen (Beschwerdeantrag 5) –, die Aufhebung des vorinstanzlichen

Urteils sowie des angefochtenen Bauentscheids (Beschwerdeantrag 1). Die

private Beschwerdegegnerin sei im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu

verpflichten, die bereits in Betrieb genommenen adaptiven Antennen per sofort

ausser Betrieb zu nehmen; zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sei

der privaten Beschwerdegegnerin eine Frist von maximal 30 Tagen zu gewähren

(Beschwerdeantrag 2). Eventualiter sei das Baubewilligungsverfahren zu

sistieren, bis ein auditiertes Qualitätssicherungssystem sowie ein taugliches,

internationalen Standards entsprechendes Messverfahren für adaptive Antennen

vorliege (Beschwerdeantrag 3). Eventualiter sei der Bauentscheid mit

folgender Auflage zu ergänzen: "Die Sendeanlagen dürfen nicht als adaptive

Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziffer 62 Abs. 6 NISV betrieben

werden." (Beschwerdeantrag 4). In prozessualer Hinsicht forderten A

und B, es sei ihnen durch die Beschwerdegegnerinnen volle Akteneinsicht in die

Projektunterlagen zu gewähren (Beschwerdeantrag 6). Sinngemäss verlangten

sie sodann, dass die städtischen Behörden anzuweisen seien, die Planung und

Bewilligung von Mobilfunkanlagen mit adaptiver Antennentechnik zu sistieren

bzw. bestehende Mobilfunkanlagen mit entsprechender adaptiver Antennentechnik

stillzulegen bis "die internationale Standardisierung bezüglich der

EMF-Compliancemessung (messtechnische Prüfung auf die Einhaltung der Strahlungswerte,

Abnahmemessung) und eine Technikfolgeschaden-Abklärung durch die

Industrie-unabhängige Wissenschaft" vorliege (Beschwerdeantrag 7).

Zudem forderten sie, ca. 30 zufällig ausgewählte, möglichst zur Hälfte aus

Bagatelländerungen hervorgegangene, aktive Mobilfunkantennen auf dem Stadtgebiet

Zürich seien durch von der ICT-Industrie Interessen-unabhängige Ingenieurbüros

auf die "NISV Gesetzeskonformität und Einhaltung der BAFU

Vollzugsordnung" zu überprüfen (Beschwerdeantrag 8).

Am

4.

Juni 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die

Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 30. Juni 2021 stellte

die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich den Antrag, die Beschwerde sei

abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2021 beantragte die C AG

– unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden – die vollumfängliche

Abweisung der Beschwerde. Von einer Ausserbetriebnahme der in Betrieb

genommenen Antennen im Sinne einer vorsorglichen Massnahme und einer Sistierung

des Verfahrens sei abzusehen. Alle übrigen Anträge seien abzuweisen, soweit auf

sie einzutreten sei. Mit Replik vom 30. Juli 2021 hielten A und B an ihren

Anträgen fest. Mit E-Mail vom 24. August 2021 teilte die Bausektion des

Stadtrats mit, auf eine Vernehmlassung zur Replik zu verzichten. Mit Schreiben

vom 26. August 2021 verzichtete auch die C AG auf eine

Vernehmlassung, wobei sie an ihren Ausführungen in der Beschwerdeantwort

vollumfänglich festhielt.

IV.

Mit Präsidialverfügung vom 9. Juli 2021 wies die

Abteilungspräsidentin den als vorsorgliche Massnahme anbegehrten

Beschwerdeantrag 2 ab, soweit sie darauf eintrat. Das Gesuch um Sistierung

des Baubewilligungsverfahrens gemäss Beschwerdeantrag 3 wies sie ebenfalls

ab. Zum Akteneinsichtsgesuch führte sie aus, dass die Verfahrensakten auf

telefonische Anmeldung hin jederzeit beim Verwaltungsgericht eingesehen werden

könnten.

Am 6. August 2021 nahmen A und B Einsicht in die

Akten. Sie reichten mit Eingabe vom 9. August 2021 eine "Notiz zu

Ergebnis der Akteneinsicht" ein, die den Beschwerdegegnerinnen zur

Kenntnisnahme zugestellt wurde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin 1 ist Bewohnerin und der Beschwerdeführer 2 ist

Eigentümer einer Liegenschaft im rechtsmittelbefugten Perimeter der

streitbetroffenen Anlage. Sie sind daher gemäss § 338a des kantonalen

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und

Beschwerde legitimiert.

1.3

1.3.1

Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des

angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein

sollen (VGr, 20. September 2018, VB.2018.00136, E. 5.3).

Ausgangspunkt für die Bestimmung des Streitgegenstands ist das

Anfechtungsobjekt, in dessen Rahmen die Parteien mit ihren Anträgen den

Streitgegenstand festlegen (BGE 136 II 457 E. 4.2; Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 44). Neue Sachbegehren sind vor Verwaltungsgericht grundsätzlich

unzulässig (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 11).

1.3.2

Die Baubewilligung vom 23. September 2020 hat die Erweiterung einer

Mobilfunkanlage zum Gegenstand (vgl. E. 2); sie ist Ausgangspunkt für die

Bestimmung des Streitgegenstands. Nicht vom Streitgegenstand umfasst sind die

Beschwerdeanträge 7 und 8 (Anordnung an die städtischen Behörden, Planung

und Bewilligung von Mobilfunkanlagen mit adaptiver Antennentechnik zu sistieren

und bestehende Mobilfunkanlagen mit entsprechender adaptiver Antennentechnik

stillzulegen sowie die Anordnung der Überprüfung von ca. 30 zufällig

ausgewählten aktiven Mobilfunkantennen auf dem Stadtgebiet Zürich durch unabhängige

Ingenieurbüros). Hinsichtlich dieser Anträge ist auf die Beschwerde daher nicht

einzutreten.

1.4

In Bezug

auf die weiteren Anträge sind auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt. Auf

die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Streitgegenstand bildet die Erweiterung einer bestehenden

Antennenanlage auf dem – gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich

(BZO) in der Wohnzone W5 gelegenen – Baugrundstück Kat.-Nr. 02. Die auf

dem Flachdach des Gewerbegebäudes E-Strasse 01 gelegene Antennenanlage

soll künftig mit Antennen, die auf den Frequenzbereichen 700–900 MHz,

1'400–2'600 MHz und 3'400–3'800 MHz in den Azimuten (Grad-Abweichungen von

Norden) 25°, 140° und 270° senden, betrieben werden. Es sollen unter anderem

adaptive Antennen erstellt werden und es soll die Mobilfunktechnologie der

fünften Generation ("5G") zum Einsatz kommen.

3.

Die Beschwerdeführenden machen – weil ihnen die

Baugesuchsunterlagen ohne die Antennendiagramme zugestellt wurden – die

Verletzung von § 310 PBG und Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

(BV) geltend.

3.1

Nach § 310 Abs. 1 PBG haben Baugesuche alle Unterlagen zu enthalten, welche für die

Beurteilung des Vorhabens nötig sind; wird eine Ausnahme beansprucht, ist die

Begründung beizufügen.

Bei den Akten befinden sich die

Antennendiagramme in Papierform. Entsprechend der – von den Beschwerdeführenden

nicht substanziiert bestrittenen Erwägung der Vorinstanz sowie der Behauptung

der Beschwerdegegnerin 2 – ist daher davon auszugehen, dass sie als Teil

der Baugesuchsunterlagen korrekt eingereicht wurden. Insofern liegt keine

Verletzung von § 310 PBG vor.

3.2

Es liegt

im jetzigen Zeitpunkt auch keine Gehörsverletzung vor.

3.2.1

In den Baugesuchsunterlagen, die den Beschwerdeführenden – von der

Beschwerdegegnerin 2 im Rahmen ihrer damaligen Praxis aufgrund der

Corona-Pandemie – während der Auflagefrist nach § 314 Abs. 4 PBG

elektronisch zur Einsicht zur Verfügung gestellt wurden, waren die

Antennendiagramme versehentlich nicht enthalten. Dadurch wurde der in Art. 29

Abs. 2 BV enthaltene Anspruch auf Akteneinsicht der Beschwerdeführenden

verletzt.

Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des

rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene

Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die

sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 137 I 195 E. 2.3.2).

Die Beschwerdegegnerin 2

hat – wie auch die Beschwerdegegnerin 1 – die Antennendiagramme im Rekursverfahren

zu den Akten gegeben. Die Beschwerdeführenden erhielten sie in diesem Rahmen

und konnten sich im vorinstanzlichen Verfahren dazu äussern. Die

Gehörsverletzung wurde damit vor der Vorinstanz geheilt (vgl. dazu Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6.

A., Wädenswil 2019, S. 401). Insofern zielt die an sich

zutreffende Darlegung der Beschwerdeführenden in der Replik, dass sie die Antennendiagramme

zur Beurteilung der rechnerischen Prognose betreffend die Einhaltung der

Strahlungsgrenzwerte benötigen würden, ins Leere.

3.2.2

Den Beschwerdeführenden mussten sodann auch keine elektronischen

Antennendiagramme zur Verfügung gestellt werden.

Einen Anspruch auf die

Herausgabe digitaler Antennendiagramme haben die Beschwerdeführenden – entgegen

ihrer Auffassung – nicht: Das Akteneinsichtsrecht beinhaltet nur den Anspruch,

Akten am Sitz der Behörde einzusehen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 17).

Es ist ohnehin unklar, ob im

Zusammenhang mit dem den Streitgegenstand betreffenden Baubewilligungsverfahren

überhaupt digitale oder tabellarische Antennendiagramme vorliegen. In den

Prozessakten sind keine vorhanden.

Gemäss der Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald

und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für Umwelt BAFU) zur NISV

"Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem Jahr 2002 (in der Folge:

BUWAL, Vollzugsempfehlung) liegen die Antennendiagramme in grafischer Form und

teilweise als Tabellen vor (BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24). Für jeden

verwendeten Antennentyp wird mindestens ein horizontales und ein vertikales

Antennendiagramm beigelegt, bei Multiband-Antennen für jedes verwendete

Frequenzband ein horizontales und ein vertikales Antennendiagramm (a.a.O., S. 35).

Am 23. Februar 2021 hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag

"Adaptive Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag

Vollzugsempfehlung). Nach dem Nachtrag werden für adaptive Antennen dem

Standortdatenblatt Antennendiagramme beigelegt, die für jede Senderichtung den

maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen resp. alle Einzeldiagramme für

die vorgesehenen Senderichtungen umhüllen (daher ''umhüllende Antennendiagramme'').

Der Behörde sind diese umhüllenden Diagramme auch in elektronischer Form

abzugeben (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 11).

Die

vorliegende Baubewilligung wurde am 30. September 2020 und damit vor

Erscheinen des Nachtrags des BAFU zur Vollzugsempfehlung am 23. Februar

2021.

erteilt. Damit ist es nicht erstellt, dass von der Beschwerdegegnerin 2

mit dem Baugesuch digitale Antennendiagramme eingereicht wurden bzw.

eingereicht werden mussten.

4.

Die weiteren Rügen der

Beschwerdeführenden betreffen die Einhaltung der umweltrechtlichen Vorgaben für

Mobilfunkantennenanlagen.

4.1

Die

nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen

Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften

und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1

des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG]). Zu

diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11

USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von

Emissionsgrenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a

und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der

schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte

festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er

berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit

erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13

Abs. 2 USG).

Für

den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester

Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die

auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so

erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV

festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1

NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)

im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1

Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen

die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall

eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1

NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen

festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung

zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über den

geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt

(Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).

4.2

Das

Standortdatenblatt muss

gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen

und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von

Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand

gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c)

sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d).

Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den

Effektivwert der elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die

ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 4 V/m,

für solche die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden, 6 V/m

sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch für die vorliegend zu

beurteilende Antennenanlage – 5 V/m. Der maximale Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1

NISV als massgebender Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die

Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62

Abs. 6 Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv

gelten, wenn ihre Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen

zeitlichen Abständen angepasst werden.

Die Baubewilligung von neuen

Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht nach dem Gesagten auf einer

rechnerischen Prognose der Strahlung.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die Beurteilung der Mobilfunkantenne nach

dem Worst-Case-Szenario verletze Ziffer 63 Anhang 1 NISV.

5.1.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die – bereits erwähnte

(vgl. E. 3.2.2) – Vollzugsempfehlung des BUWAL zur NISV "Mobilfunk-

und WLL-Basisstationen" aus dem Jahr 2002 (BUWAL, Vollzugsempfehlung)

sowie der Nachtrag "Adaptive Antennen" des BAFU vom 23. Februar

2021.

(BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung).

Zuvor waren die Kantone vom

BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –

in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk

und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar

2020.

"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"

gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung

nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei

konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die

für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.

Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt

werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren

Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,

dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen

Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal

in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine

geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,

Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).

5.1.2

Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der

Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und

Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021,

VB.2020.00544, E. 4.7) stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine

Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV

vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer

Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr

Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt

(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,

Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu

setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls

rechtskonform sind (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,

Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der

von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der

Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen,

zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne

berücksichtigt werden (vgl. VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4

a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die

Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme ohne die Anwendung

eines Korrekturfaktors berücksichtigt wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam

wird dann – anders als bei einer konventionellen Antenne, die keine einzelnen

Beams hat – auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler

Sendeleistung abgestellt. Mit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver

Antennen muss jedenfalls sichergestellt sein, dass der jeweilige

Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1 NISV an OMEN eingehalten wird,

was hier dadurch, dass die Strahlung mit dieser Berechnungsweise tendenziell

über-, nicht aber unterschätzt wird, der Fall ist.

Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig

und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.

5.2

Die

Beschwerdeführenden bringen vor, eine rechnerische Prognose gestützt auf die

Antennendiagramme sei bei adaptiven Antennen, die im Rahmen von

Mehrwegverbindungen über Reflexionen, Diffraktionen und "Scattering"

senden würden, nicht möglich. Es würde der Weg mit der kleinsten Dämpfung

genutzt, womit die elektrische Feldstärke an den OMEN überschritten werde.

Demgegenüber bringt die Beschwerdegegnerin 2

plausibel vor, adaptive Antennen seien in der Lage, ihre Signale so auszusenden,

dass unter allen Objekten/Beams jeweils die funktechnisch beste Ausbreitung für

ein Endgerät erreicht werden könne. Zur Berechnung der elektrischen Feldstärken

in den Standortdatenblättern würde demgegenüber immer der direkte und damit der

kürzeste Abstand zwischen OMEN bzw. Orten für den kurzfristigen Aufenthalt

(OKA) und den Sendeantennen verwendet. Da dieser direkte Abstand zwischen OMEN

bzw. OKA und Mobilfunkanlagen den kleinstmöglichen Ausbreitungsweg darstelle,

resultiere am OMEN bzw. am OKA mit einer bestimmten maximalen Sendeleistung die

höchstmögliche Feldstärke, weil jeder andere Weg länger ausfalle. Die elektrische

Feldstärke an den OMEN bzw. OKA könne nie höher sein als die berechnete

elektrische Feldstärke aufgrund des direkten und damit kürzesten Wegs. Sofern

die Antenne über mehrere Ausbreitungswege sende, müsse sie die maximale

Sendeleistung auf verschiedene Ausbreitungswege aufteilen (vgl. zum Ganzen auch

BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der

Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] vom 23. Februar

2021, S. 7 und S. 11).

5.3

Die

Beschwerdeführenden bringen vor, Abnahmemessungen seien bei adaptiven Antennen

nicht möglich.

5.3.1

Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder

Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1

durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter.

Nach Art. 14 Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der

Immissionen Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder

stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Sowohl nach Art. 12 Abs. 2 Satz 2

NISV als auch nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV empfiehlt das BAFU

geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.

Die Sendeleistung einer

Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht

gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung

über 80 % der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine

Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so

ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,

S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt

(a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine Messung

verzichtet (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) – werden können.

5.3.2

Das Eidgenössische Institut für Metrologie (METAS) hat am 20. April

2020.

(englisches Original vom 18. Februar 2020) einen technischen Bericht zur

Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz (Version

2.1) herausgegeben (in der Folge: Technischer Bericht METAS). Dabei schlägt das

METAS zwei Methoden vor: Die codeselektive Messmethode ermöglicht die

Beurteilung der Konformität einer Anlage mit dem Anlagegrenzwert und gilt

deshalb als Referenzmethode. Die spektrale Messmethode (frequenzselektive

Methode) erlaubt keine Unterscheidung zwischen zwei verschiedenen Zellen eines

gleichen Betreibers oder einer gleichen Anlage. Ausserdem tendiert sie zu einer

Überschätzung der hochgerechneten Feldstärke im massgebenden Betriebszustand.

Sie kann zwar die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen,

scheitert letztlich jedoch an der abschliessenden Beurteilung der

Nichtkonformität (sogar wenn die hochgerechnete Feldstärke den Anlagegrenzwert

überschreitet). Folglich gilt diese Messmethode als orientierende Messung

(Technischer Bericht METAS, S. 4 f.). Der Technische Bericht kann für

die Konformitätsprüfung von New-Radio-Basisstationen (5G) in Bezug auf die NISV

verwendet werden, bis das METAS und das BAFU eine offizielle Messempfehlung

herausgeben (S. 5). Inzwischen hat das METAS den "Nachtrag vom 15. Juni

2020.

zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im

Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen den

Beschwerdeführenden können gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen

Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies sieht nun auch

der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Nachtrag

Vollzugsempfehlung, S. 13 f.). Damit handelt es sich – entgegen den

Beschwerdeführenden – sehr wohl um "eigentliche Messempfehlungen".

5.3.3

Das Messverfahren ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführenden bringen

wiederum die – wenig plausible – Behauptung vor, dass Verbindungen über

Reflexionen etc. ("NLoS-Mehrwegverbindungen") eine grössere

Feldstärke generieren würden als direkte Verbindungen (vgl. dazu aber E. 5.2).

In der von den Beschwerdeführenden selbst angeführten Auswertung von

Testmessungen in Bern "In Situ Assessment of 5G NR Massive MIMO Base

Station – Exposure in a Commercial Network in Bern, Switzerland" von Sam

Aerts, Kenneth Deprez, Davide Colombi, Matthias Van den Bossche, Leen Verloock,

Luc Martens, Christer Törnevik und Wout Joseph (https://www.mdpi.com/2076-3417/11/8/3592;

in der Folge: Messbericht Bern) wurden bei fehlender Sichtverbindung mit

Abstand die geringsten Messwerte der Testreihe gemessen (vgl. Messbericht Bern,

S. 9 table 7).

Auch

die von den Beschwerdeführenden eingereichten Dokumente führen nicht zum

Schluss, dass Abnahmemessungen unmöglich wären:

-

Weshalb der von den Beschwerdeführenden eingereichte Prüfbericht

betreffend eine Mobilfunk-Basisstation in Romanshorn im Kanton Thurgau

Schwärzungen aufweist, lässt sich nicht beurteilen. Daraus können die

Beschwerdeführenden indes nichts zu ihren Gunsten ableiten.

-

Im von den Beschwerdeführenden eingelegten – einen anderen Fall

betreffenden – Bauentscheid der Stadt Zürich vom 17. November 2020 ist zu

lesen, dass bei der Abnahmemessung am 11. Juni 2019 (und damit vor der

Publikation des Technischen Berichts des METAS) der Funkdienst 5G im bewilligten

Frequenzband 3'400–3'800 MHz nicht gemessen worden sei. Mittlerweile

befinde sich das Frequenzband in Betrieb. Es sei innert 60 Tagen eine

Abnahmemessung durchführen zu lassen. Auch daraus können die

Beschwerdeführenden nichts zu ihren Gunsten ableiten.

-

Dem Messbericht Bern ist entgegen den Beschwerdeführenden nicht zu

entnehmen, dass sich bei einer Leistung wie sie bei der streitbetroffenen

Anlage bewilligt wurde, eine "Ausschlusszone von 200–250 m"

ergibt.

5.4

Die

Beschwerdeführenden bringen vor, das Qualitätssicherungssystem (QS-System)

funktioniere nicht mit adaptiven Antennen. Ihre Argumentation fusst wiederum zu

einem grossen Teil auf der fehlerhaften Annahme, dass sogenannte

"NLoS-Mehrwegverbindungen" zu einer – im Vergleich zu direkten Verbindungen

– höheren Strahlung führen (vgl. dazu bereits E. 5.2 und E. 5.3.3).

5.4.1

Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von

Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen

gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der

Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen

auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).

Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom

16.

Januar 2006 die Einrichtung eines QS-Systems auf den Steuerzentralen

der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben Qualitätssicherung zur Einhaltung

der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose

Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006 [in der Folge: BAFU,

Rundschreiben]; vgl. zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).

5.4.2

Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleichbehandelt werden wie

konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der

Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation

(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Wird

die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur

Vollzugsempfehlung berücksichtigt (wie vorliegend), sind die zu

berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen

tatsächlich identisch, weshalb am Funktionieren des QS-Systems nicht zu

zweifeln ist (vgl. VGr, 2. Dezember 2021, VB.2021.00178, E. 8.2). Die

bewilligte maximale Sendeleistung ist im QS-System hinterlegt und ihre

Einhaltung wird vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (vgl. BAFU,

Rundschreiben vom 16. Januar 2006, Qualitätssicherung zur Einhaltung der

Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose

Teilnehmeranschlüsse, S. 2 f.; vgl. auch VGr, 2. Dezember 2021, VB.2021.00077,

E. 3.4.1.2).

Hinzu kommt, wie die Vorinstanz korrekt anführte, dass mit

dem Nachtrag des BAFU zur Vollzugsempfehlung vom 23. Februar 2021

inzwischen weitere Vorgaben für QS-Systeme gemacht werden, welche dazu dienen,

den einheitlichen Vollzug der NISV sicherzustellen: So ist etwa über die Angabe

des Betriebsmodus im QS-System sicherzustellen, dass die Antenne derart

betrieben wird, dass alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden

Antennendiagramms liegen (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 13).

Unabhängig von der Vollzugsempfehlung müssen mit Blick auf die NISV sämtliche

Parameter, welche die äquivalente Sendeleistung (ERP) – auch bei adaptiven

Antennen – beeinflussen, aufgenommen werden.

Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass sich die

Einhaltung der Grenzwerte mittels eines QS-Systems überprüfen lassen.

5.5

Die

Beschwerdeführenden monieren, die Anlagegrenzwerte seien beim OMEN 5 nicht

eingehalten.

5.5.1

Einerseits bringen sie vor, der OMEN 5 sei ausserhalb der Gebäudehülle

der betroffenen Baute festgelegt worden.

Die Beschwerdeführenden behaupten unzutreffenderweise, die

Vorinstanz habe ihrer Behauptung, dass der OMEN 5 ausserhalb der

Gebäudehülle festgelegt worden sei, nicht widersprochen. Aus den Ausführungen

der Vorinstanz erhellt demgegenüber, dass sie zum Schluss kam, der OMEN 5

sei korrekt – im Innern des Gebäudes – berechnet worden.

Die Koordinatenangaben der Mobilfunkanlage gemäss dem

Standortdatenblatt stimmen mit der Situation der Mobilfunkantenne vor Ort gemäss

dem Situationsplan 1:200 tatsächlich nicht ganz überein. Indes ist nach der

Vollzugsempfehlung des BUWAL bezüglich des Standorts der Anlage auch nur eine

Genauigkeit von "mindestens 10 m" verlangt (BUWAL,

Vollzugsempfehlung, S. 30 Ziff. 3.2.2), was fraglos eingehalten ist. Dabei

geht es nur um den ungefähren Standort (etwa die Verortung auf einem Gebäude

oder bei einer Autobahn; vgl. a.a.O.). Die Bedenken der Beschwerdeführenden,

dass dadurch Koordinatenangaben in das QS-System eingehen würden, die nicht mit

der Sachlage übereinstimmen, sind unbegründet (vgl. zu den Daten in der

QS-Datenbank: BAFU, Rundschreiben, S. 2 f.). Die Pläne, die relevant

sind, werden zu Recht nicht beanstandet.

Die Beschwerdeführenden sind fälschlicherweise vom

Standort der Mobilfunkantenne gemäss der Koordinatenangabe ausgegangen. Vom

tatsächlichen Standort der Antennenanlage aus betrachtet, wurde der OMEN 5

tatsächlich im Innern des Gebäudes E-Strasse 03 festgelegt.

Doch selbst wenn man die Höhen-, Abstands- und

Azimut-Annahmen der Beschwerdeführenden in Bezug auf den OMEN 5 der Beurteilung

zugrunde legen würde, führte dies nicht zur Gutheissung der Beschwerde. Die Beschwerdeführenden

errechnen nämlich eine elektrische Feldstärke von 4,93 V/m (statt der 4,90 V/m

gemäss dem Standortdatenblatt). Damit würde der Anlagegrenzwert von 5 V/m

noch immer eingehalten. Da die Ausführungen der Beschwerdeführenden über die

genaue Höhe des OMEN 5 über Boden für den Ausgang des Verfahrens nicht

relevant sind, ist darauf nicht weiter einzugehen.

Die Beschwerdeführenden gelangen nur zur von ihnen

gerügten Überschreitung, weil sie bei der Berechnung – unzulässigerweise –

zusätzlich die angebliche "Leistungstoleranz" der Antennenanlage

berücksichtigen möchten. Dafür besteht kein Raum (vgl. BUWAL,

Vollzugsempfehlung, S. 44 f.). Am OMEN 5 ist der Anlagegrenzwert

nach dem Gesagten eingehalten.

Es ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass im Rahmen der

streitbetroffenen Baubewilligung verlangt wird, dass am OMEN 5 eine Abnahmemessung

durchzuführen ist.

5.5.2

Andererseits bringen die Beschwerdeführenden vor, das Standortdatenblatt

sei bezüglich der Leistungsangaben der Antennenanlage falsch. Mit der im Standortdatenblatt

ausgewiesenen Leistung der Mobilfunkantenne sei kein stabiler Betrieb und schon

gar kein Beamforming möglich. Adaptive Antennen müssten mit minimal 10–20 % der

nominalen Ausgangsleistung der Antennenelektronik ausgewiesen werden, weshalb

beim OMEN 5 eine elektrische Feldstärke von 11,09 V/m resultiere.

Wie die

Vorinstanz bereits zutreffend festhielt, ist Gegenstand des Verfahrens nur die

Antenne, wie sie gemäss dem Baugesuch betrieben werden soll (vgl. BGr. 23. Oktober

2014, 1C_122/2014, E. 2). Unabhängig davon, ob unterhalb von 20 % der

Sendeleistung ein sinnvolles Beamforming möglich ist oder nicht, darf die

Mobilfunkanlage nur mit der bewilligten Leistung betrieben werden. Ein Nachweis

der technischen Realisierbarkeit muss von der Beschwerdegegnerin 2 – entgegen

den Beschwerdeführenden – nicht erbracht werden.

Der im Standortdatenblatt aufgeführte Wert von 4,90 V/m

beim OMEN 5 wird durch die Ausführungen der Beschwerdeführenden nicht infrage

gestellt.

5.6

Schliesslich

machen die Beschwerdeführenden die Verletzung des Vorsorgeprinzips wegen

Gesundheitsgefahr für Mensch und Biosphäre geltend. Die heutigen Grenzwerte

seien verfassungs- und gesetzeswidrig.

5.6.1

Die Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen

Gesundheitsgefährdungen auf, sondern wurden nach Massgabe der technischen und

betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit festgelegt, um

das Risiko schädlicher Auswirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch

nicht absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGr, 5. Mai 2021,

1C_375/2020, E. 3.2.2; 6. Oktober 2020, 1C_627/2019, E. 3.1; BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen).

Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die

festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und

gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;

1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar

2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).

Ausserdem ging das Bundesgericht bis anhin nicht davon

aus, dass für Tiere (BGr, 18. Juli 2018, 1C_579/2017, E. 5) oder

Pflanzen (BGr, 5. Januar 2018, 1C_254/2017, E. 9.5 ff.) ein

höherer Schutzumfang als für Menschen festzulegen ist.

5.6.2

In erster Linie ist es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des

Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie die

technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der

Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent

die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in

seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU

gemäss Art. 19b NISV).

Die Darlegungen der

Beschwerdeführenden zur Unabhängigkeit von Wissenschaftlerinnen und

Wissenschaftlern, insbesondere von Martin Röösli, die bei Projekten des UVEK

sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind nicht geeignet, die jeweiligen

Einschätzungen zum aktuellen wissenschaftlichen Stand über die Auswirkungen

hochfrequenter Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen (vgl. VGr, 3. Juni

2021, VB.2021.00048, E. 8.8.2; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.2.2).

Das Verwaltungsgericht hat sich in den Urteilen

VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021

bereits ausführlich mit den von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Studien,

Dokumenten und Behauptungen – insbesondere auch mit jenen zum sogenannten

oxidativen Stress – auseinandergesetzt (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.2.1;

3.

Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.2.1). Es kam dabei zum nach wie vor

zutreffenden Schluss, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen

wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende

Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und die verordnungsrechtliche

Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen

nicht zu beanstanden ist (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.3; 3. Juni

2021, VB.2021.00047, E. 7.3).

Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips liegt nicht vor.

5.6.3

Inwiefern Ziff. 63 Anhang 1 NISV – im Rahmen der vorliegend zu

beurteilenden Worst-Case-Szenarios – gesetzes- und verfassungswidrig sein soll,

ist entgegen den Beschwerdeführenden, die zugleich rügen, die Erteilung der

vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung von Ziff. 63 Anhang 1

NISV dar (vgl. E. 5.1), nicht ersichtlich.

5.7

Sodann ist auch der Eventualantrag, es sei die

Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die Antennenanlagen nicht als

adaptive Antennen betrieben werden dürfen, abzuweisen. Die Beurteilung und der

Betrieb adaptiver Antennen waren bereits vor dem Erscheinen des Nachtrags zur

Vollzugsempfehlung verordnungskonform möglich und zulässig (vgl. E. 5.1).

6.

6.1

Die

Beschwerde ist damit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

6.2

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist

ihnen nicht zuzusprechen. Indes ist auch der – durch den Konzernrechtsdienst

vertretenen –Beschwerdegegnerin 2 keine Parteientschädigung zuzusprechen,

da im vorliegenden Fall bezüglich Sachverhalt und Rechtsfragen kein besonderer

Aufwand erforderlich war (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a und Abs. 3

VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 4'205.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …