Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00402

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00402

Urteil

der 1. Kammer

vom 19. Januar 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin

Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Laura Diener.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Planungs- und Baukommission Richterswil, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Baubewilligung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 7. Oktober 2020 bewilligte die

Planungs- und Baukommission Richterswil A die energetische Sanierung des

Daches, den Ersatz der Fenster sowie den Einbau von drei Dachflächenfenstern

beim Gebäude Assek.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der D-Strasse 03

in Richterswil, verbunden mit der Auflage, die Fenster mit aussenliegenden

Sprossen zu versehen und Absturzsicherungen anzubringen

(Dispositiv-Ziffer 3.2, zweiter Spiegelstrich in Verbindung mit Erwägung

S. 3 sowie Dispositiv-Ziffer 3.5). Gleichzeitig wurde die im

koordinierten Verfahren ergangene Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons

Zürich vom 17. September 2020 eröffnet, mit welcher die

ortsbildschutzrechtliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung erteilt worden

war.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 5. November 2020 Rekurs beim

Baurekursgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, die verfügten Auflagen

hinsichtlich der aussenliegenden Sprossen sowie der Absturzsicherung

aufzuheben. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 27. April

2021.

unter Kostenfolge zulasten des Rekurrenten ab.

III.

Mit Beschwerde vom 31. Mai 2021 gelangte A an das

Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:

"1. Es sei der angefochtene

Rekursentscheid insoweit aufzuheben, als damit die Auflage, die Fenster mit

aussenliegenden Sprossen zu versehen, bestätigt und der Rekurs abgewiesen

wurde.

2.

Eventuell sei die

Beschwerdegegnerin zu verpflichten, innert einer angemessenen Frist den

Tatbeweis für die behauptete Praxisänderung zu erbringen und die erforderlichen

Massnahmen zur Herstellung des rechtmässigen Zustands bei denjenigen Gebäuden

in der Kernzone einzuleiten, bei denen eigenmächtig oder unrechtmässig ein

Fenster-

ersatz mit innenliegenden oder fehlenden Sprossen ausgeführt worden ist,

andernfalls auch dem Beschwerdeführer Fenster mit innenliegenden Sprossen zu

bewilligen seien.

3.

Es seien die Kosten des

Rekursverfahrens zur Hälfte der Vorinstanz aufzuerlegen; ferner sei dem

Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine reduzierte Umtriebsentschädigung

zuzusprechen.

4.

Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu Lasten der

Beschwerdegegnerin."

Das Baurekursgericht beantragte am 22. Juni 2021 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 5.

Juli 2021 stellte die Planungs- und Baukommission Richterswil den Antrag, es

sei die Beschwerde abzuweisen; unter Kostenfolge zulasten des

Beschwerdeführers. Mit Replik vom 30. August 2021 bzw. Duplik vom 13. September

2021.

hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Zur Triplik des

Beschwerdeführers vom 7. Oktober 2021 liess sich die Beschwerdegegnerin am 18.

Oktober 2021 vernehmen. Mit Eingabe vom 1. April 2022 machte der

Beschwerdeführer das Vorliegen neuer Tatsachen geltend und reichte neue

Beweismittel zu den Akten. Hierzu liess sich die Beschwerdegegnerin am 29.

April 2022 vernehmen. Eine letzte Stellungnahme des Beschwerdeführers erfolgte

am 30. Mai 2022.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen

sind ebenfalls erfüllt; auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1

Die

Bauherrschaft plant verschiedene bauliche Änderungen des Gebäudes

Assek.-Nr. 01 auf dem der Kernzone zugewiesenen Grundstück Kat.-Nr. 02.

Unter anderem sollen die alten Fenster durch neue Kunststofffenster ersetzt

werden. Die Baubewilligungsbehörde erteilte die Baubewilligung diesbezüglich

unter der Auflage, dass die Fenster mit aussenliegenden Sprossen versehen

werden müssen. Lediglich diese Auflage ist Streitgegenstand des vorliegenden

Verfahrens.

2.2

Das

streitbetroffene Gebäude stammt unbestrittenermassen aus dem Jahr 1837 und

ist Teil einer historischen Gebäudegruppe. Es ist im kommunalen Inventar

schutzwürdiger Objekte verzeichnet. Ausserdem befindet sich das der Kernzone

zugewiesene Grundstück im Perimeter des Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder

von überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Richterswil. Die

Baubewilligungsbehörde beruft sich zur Begründung der strittigen Auflage auf

die Bestimmung von Art. 21 Abs. 3 der geltenden Bau- und Zonenordnung

(BZO), wonach in der Kernzone Fenster, Fensterläden und Türen in Anordnung und

Detailgestaltung der ortsüblichen Bauweise entsprechen müssen. Der ortsüblichen

Bauweise entsprächen aussenliegende Fenstersprossen.

2.3

Der

Beschwerdeführer stellt weder die Qualität des geschützten Ortsbildes noch die

grundsätzlich hohen gestalterischen Anforderungen an bauliche Massnahmen an

bestehenden Gebäuden in der Kernzone grundsätzlich infrage. Er macht vielmehr

geltend, aussenliegende Sprossen entsprächen keineswegs der ortsüblichen

Bauweise. Der Augenschein habe klar gezeigt, dass eine Mehrheit der

bestehenden Bauten keine Fenster mit aussenliegenden Sprossen aufweise. Das

Baurekursgericht halte im Augenscheinprotokoll fest, dass die bestehenden

Gebäude mehrheitlich Fenstersprossen aufweisen würden, diese aber hauptsächlich

zwischen den Fensterscheiben angebracht seien. Bereits im Rekursverfahren habe

der Beschwerdeführer ein Beweisdokument eingereicht, aus welchem sich ergebe,

dass von allen Gebäuden lediglich 21 % Fenster mit aussenliegenden

Sprossen aufweisen würden, während 37 % innenliegende Sprossen und 38 %

gar keine Sprossen hätten; eine deutliche Mehrheit aller neu eingebauten

Fenster wiesen keine aussenliegenden Sprossen auf. Neubauten wie …, … oder das

renovierte Gebäude … hätten keine Fenster mit aussenliegenden Sprossen. Aus

diesen Feststellungen folge klar, dass Fenster mit aussenliegenden Sprossen

nicht der ortsüblichen Bauweise im Sinn von Art. 21 Abs. 3 BZO

entsprechen würden. Ortsüblich bedeute nicht herkömmlich oder traditionell,

sondern gebräuchlich, ortstypisch, weitverbreitet etc. Die bisherige

Bewilligungspraxis der Baubewilligungsbehörde zeige dies in anschaulicher

Weise. Es stehe daher der Baubewilligungsbehörde nicht zu, vom Bauherrn Fenster

mit aussenliegenden Sprossen zu verlangen. Im Licht der langjährigen

Bewilligungspraxis biete Art. 21 Abs. 3 BZO hierfür keine

ausreichende gesetzliche Grundlage. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben

müsse sich die Baubewilligungsbehörde auf ihrer langjährigen Praxis behaften

lassen. Die gegenteilige Auffassung des Baurekursgerichts sei willkürlich.

Insbesondere gelte dies für die Auffassung, eine ortsübliche Gestaltung

bedeute zwangsläufig eine traditionelle Ausgestaltung der Fenster.

Die Änderung einer behördlichen Praxis sei zwar möglich,

rechtlich aber nur zulässig, wenn sie im konkreten Fall mit dem

Gleichheitsprinzip und dem Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar sei. Die

vorliegend angeblich angestrebte Praxisänderung verstosse gegen das Postulat

der Rechtssicherheit. Die Mehrheit der Altbauten, insbesondere auch diejenigen,

die in den letzten Jahren renoviert worden seien, besässen keine

aussenliegenden Sprossen. Dies räume auch die Behörde ein, mache aber geltend,

sie wolle die Praxis "ab jetzt" durchsetzen und "in der Regel"

Holzfenster mit aussenliegenden Sprossen verlangen. Dies sei indessen

offensichtlich wenig ernsthaft gemeint. Dass Holzfenster mit aussenliegenden

Sprossen nur "in der Regel" verlangt werden sollten, öffne der

Willkür Tür und Tor und halte vor dem Rechtsgleichheitsgrundsatz nicht stand.

Ausserdem sei davon auszugehen, dass es immer Bauherren geben werde, die bei

ihren Liegenschaften die Fenster ohne Einholung einer Bewilligung ersetzen und

dabei Fenster ohne oder mit innenliegenden Sprossen einbauen lassen würden. Die

Baubewilligungsbehörde habe dagegen in der Vergangenheit nichts unternommen und

werde dies wohl auch künftig nicht anders handhaben. Solle dem Beschwerdeführer

die neue Praxis entgegengehalten werden, so müsste vorab der Tatbeweis erbracht

werden, dass die behauptete Praxisänderung tatsächlich umgesetzt werde.

3.

3.1

Gemäss

Art. 14a BZO werden an die architektonische und ortsbauliche Gestaltung

von Bauten in der Kernzone besondere Anforderungen gestellt. Um- und Neubauten

sollen zur Erhaltung und Weiterentwicklung des Orts- und Strassenbildes von

kantonaler Bedeutung beitragen. Bauten, Anlagen und Umschwung müssen sich

sowohl in ihrer Gesamtwirkung als auch in einzelnen Aspekten wie Situierung und

Ausmass, Gliederung und Dachform, Materialien und Farbgebung, Terrain- und

Umgebungsgestaltung besonders gut in die Umgebung einordnen (Abs. 1). Bei

besonders guten Projekten mit zeitgenössischer Architektur, die das Ortsbild

qualitätsvoll weiterentwickeln, können Abweichungen von den Bestimmungen über

die Dach-, Fassaden- und Umgebungsgestaltung gemäss Art. 20, 21 und 22 BZO

bewilligt werden. Solche Abweichungen setzen ein Fachgutachten voraus (Abs. 2

von Art. 14a BZO). Gemäss Art. 21 BZO, welcher die Fassadengestaltung

in der Kernzone zum Gegenstand hat, müssen die Fenster, Fensterläden und Türen

in Anordnung und Detailgestaltung der ortsüblichen Bauweise entsprechen

(Abs. 3).

3.2

Die Baubewilligungsbehörde stützt ihre

Rechtsauffassung auf diese zitierten Bestimmungen der BZO, insbesondere auf

Art. 21 BZO. Es handelt sich dabei um kompetenzgemäss erlassenes

kommunales Recht (vgl. § 50 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

[PBG]). Dieses Recht ist in erster Linie durch die Gemeindebehörden

anzuwenden und auszulegen. Bei der Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss

erlassenen kommunalen Rechts kann sich für die Gemeinde ein Spielraum auftun,

wenn das kommunale Recht der rechtsanwendenden Behörde eine umfassende

Einzelfallbeurteilung aufgibt bzw. Ermessen einräumt (VGr,

28.

Februar 2019, VB.2018.00554, E. 4.3; 27. März 2015, VB.2014.00232

und VB.2014.00248, E. 4.3.2, vgl. dazu Marco Donatsch in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

3.

A., Zürich 2014, [Kommentar VRG], § 20 N. 59 f.).

Das Baurekursgericht ist in solchen

Fällen verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde

mit besonderer Sorgfalt auseinanderzusetzen. Je eingehender die Gemeinde den

Entscheid über Anwendung und Auslegung ihres eigenen Rechts begründet, desto

höher werden dabei die Anforderungen an die Begründung des Baurekursgerichts.

Ist der Entscheid der Gemeindebehörde plausibel und stichhaltig begründet, so

bedarf es deshalb besonders überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und

Anwendung der kommunalen Bestimmungen abzuweichen. Es steht dem

Baurekursgericht somit nicht zu, die sich stellenden Fragen so zu beurteilen,

wie dies eine rechtsanwendende erstinstanzliche Behörde tun würde. Der

Beurteilungsspielraum des Baurekursgerichts wird damit durch die Gemeindeautonomie

beschränkt (VGr, 20. September 2018, VB.2017.00563 E. 3.2; 27. März

2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248 E. 4.3.2; vgl. dazu Donatsch,

Kommentar VRG, § 20 N. 59 f.). Dasselbe gilt auch für das

Verwaltungsgericht.

4.

4.1

Das

Baurekursgericht ging zur Frage der Anforderungen an die ortsübliche

Bauweise von der überkommunalen Bedeutung des Ortsbildes von Richterswil

aus. Dieses weist gemäss dem Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von

überkommunaler Bedeutung eine zusammenhängende Altbausubstanz aus dem 17. und

18.

Jahrhundert sowie einige Erweiterungen aus dem 19. und 20. Jahrhundert

auf. Für die detaillierte Beschreibung der intakten Altbausubstanz kann auf die

zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden. Schutzziel des

kantonalen Ortsbildinventars ist, die Siedlungsanlage, das Bebauungsmuster und

die strukturierten Freiräume des Ortsbildes in ihrer vielfältigen Eigenart zu

erhalten. Bauliche Massnahmen an Gebäuden haben sich hinsichtlich Lage,

Dimension, architektonischer Gestaltung und Materialwahl an der bestehenden

Bausubstanz zu orientieren (vgl. Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von

überkommunaler Bedeutung, Ortsbildbeschrieb der Gemeinde Richterswil, abrufbar

unter maps.zh.ch).

Zutreffenderweise verwies die Rekursinstanz im Weiteren auf

die unbestrittene und aktenmässig dokumentierte stark ortsbildprägende Lage und

denkmalpflegerische Bedeutung der inventarisierten Liegenschaft des

Beschwerdeführers als historischer Teil der wirtschafts- und sozialhistorisch

bedeutenden Baugruppe "...".

Den Vorinstanzen ist ferner darin beizupflichten, dass

Fenster Gestaltungselemente sind, welche das optische Erscheinungsbild eines

Gebäudes prägen und damit auch das Ortsbild beeinflussen. Die Art und die Gestaltung

von Fenstern bestimmt das äussere Erscheinungsbild eines Gebäudes grundsätzlich

in hohem Masse mit (BGer, 1C_330/2021 vom 1. September 2022, E. 4.6.2.).

Dies ist auch beim vorliegenden Gebäude der Fall. Die bei den Akten liegenden

Fotos und die Planunterlagen bestätigen, dass das Erscheinungsbild der Fassaden

in hohem Masse von den zahlreichen Fenstern geprägt wird. Im Inventar wird die

klare Gliederung der Fassaden durch die Rechteckfenster hervorgehoben.

Schliesslich ist die Bedeutung von Sprossen in der Denkmalpflege zur Erhaltung

der früheren Optik der Bauten notorisch und im Übrigen grundsätzlich

unbestritten. Ebenfalls anerkannt ist, dass eine die traditionelle Machart

repräsentierende Feingliederung der Fenster mit gleichzeitiger Unterbrechung

der Sonnenspiegelung grundsätzlich am besten durch aussenliegende Sprossen

erreicht werden kann (BGer, 1C_330/2021 vom 1. September 2022, E. 4.6.1.).

4.2

Die

Auffassung der Gemeinde, den Begriff der Ortsüblichkeit in der Kernzone

an der historischen Bausubstanz und damit an der traditionellen Bauweise zu

messen, ist nicht willkürlich, sondern folgerichtig. Gegenstand von Kernzonen

sind traditionelle Ortskerne, Quartiere, Gebäudegruppen etc., welche als Zeugen

einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhalten

und vor Beeinträchtigungen geschützt werden sollen. Dass die kommunale

Baubewilligungsbehörde dem Erhalt des schutzwürdigen Ortsbildes bis vor einigen

Jahren zu wenig Aufmerksamkeit widmete, bedeutet nicht, dass der Zweck der

Kernzone nun sozusagen aufzugeben und die Ortsüblichkeit am teilweise

bestehenden ″baulichen Mix″ zu messen wäre.

4.3

Es ist dem

Beschwerdeführer zwar darin beizupflichten, dass es der Baubewilligungsbehörde

nicht gelungen ist, aufzuzeigen, dass in der Vergangenheit in der Kernzone in Bezug

auf die Gestaltung und Materialisierung der Fenster eine einheitliche Praxis

bestand. Gegenüber dem Verwaltungsgericht hat die Baubewilligungsbehörde

indessen nochmals zum Ausdruck gebracht, dass sie in den letzten Jahren im

Zusammenhang mit Fensterdetails in der Kernzone strenger sei als früher und

heute insbesondere auch sensibilisiert sei auf die Problematik des

Fensterersatzes im geschützten Ortsbild. Sie gehe heute auch klarerweise davon

aus, dass der Ersatz von Fenstern in der Kernzone einer Bewilligung bedürfe.

Die Aussage der Gemeinde, sie verlange ″in der Regel″

aussenliegende Sprossen, stellt keine Einschränkung ihrer Absichten, die

Fenstergestaltung einer strengeren Bewilligungspraxis zu unterstellen, dar.

Einzelfallweise Abweichungen von der Regel sind vielmehr bereits in den

gesetzlichen Bestimmungen der BZO vorgesehen (vgl. Art. 14a BZO). Dass

sich der Beschwerdeführer an der wenig einheitlichen Bewilligungspraxis der

Vergangenheit stört, ist nachvollziehbar, belegt jedoch nicht, dass die

Gemeinde in ständiger Praxis vom Gesetz abweicht und insbesondere nicht gewillt

ist, ihre rechtswidrige Praxis aufzugeben. Bei dieser Sachlage kann sich der

Beschwerdeführer nicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung im Unrecht

berufen. Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind in der Vergangenheit

vorgenommene bauliche Änderungen anderer Gebäude in der Kernzone und

insbesondere der in diesem Zusammenhang wohl teilweise ohne Baubewilligung

vorgenommene Ersatz von Fenstern. Die Frage, ob und wie lange die

Baubewilligungsbehörde den diesbezüglichen rechtmässigen Zustand verlangen kann

bzw. muss, ist vorliegend nicht zu beurteilen. Es besteht auch keine Handhabe,

von der Baubewilligungsbehörde einen diesbezüglichen Tatbeweis zu verlangen.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwände gegen die

strittige Auflage als unbegründet.

5.

Damit ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die

Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht

ihm bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.- Zustellkosten,

Fr. 2'240.- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien; an die Beschwerdegegnerin unter Beilage von …;

b) die Baudirektion des Kantons Zürich;

c) das Baurekursgericht.