Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00442

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00442

Urteil

der Einzelrichterin

vom 11. November 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,

Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Unterhaltsgenossenschaft Wildberg & Umgebung,

vertreten durch B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Unterhaltsbeiträge 2016–2019,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02

im Weiler C in der Gemeinde Wildberg. Die Zufahrtsstrasse (Kat.-Nr. 03)

zum Wohnhaus von A steht im Eigentum der Unterhaltsgenossenschaft Wildberg

& Umgebung (UHG Wildberg). Am 12. Dezember 2016, am 13. Oktober

2017 und am 21. November 2018 stellte die UHG Wildberg A jeweils einen

Mitglieder- und Flächenbeitrag sowie einen Sondernutzenbeitrag für das

jeweilige Jahr von insgesamt Fr. 173.65 in Rechnung. A verzichtete jeweils

darauf, die Rechnungen zu bezahlen. Am 27. November 2018 reichte die UHG

Wildberg ein Betreibungsbegehren gegen A über einen Gesamtbetrag von

Fr. 347.30 (betreffend die Rechnungen aus den Jahren 2016 und 2017) ein,

wogegen A am 30. November 2018 Rechtsvorschlag erhob. Ende 2019 stellte

die UHG Wildberg A seinen Mitglieder- und Flächenbeitrag sowie den Sondernutzen

für das Jahr 2019 in Rechnung. Am 17. Dezember 2019 bezahlte A die

Mitglieder- und Flächenbeiträge für die Jahre 2016–2019.

Mit Verfügung vom 14. August 2020 verpflichtete die

UHG Wildberg A dazu, ihr den Sondernutzenbeitrag für die Zufahrtsstrasse zu

seinem Wohnhaus im Weiler C für die Jahre 2016–2019 in der Höhe von insgesamt

Fr. 400.- zu bezahlen. Zudem beseitigte die UHG Wildberg den

Rechtsvorschlag von A vom 30. November 2018.

Erwägungen

II.

Der Bezirksrat Pfäffikon hiess einen dagegen erhobenen

Rekurs mit Beschluss vom 31. Mai 2021 teilweise gut und hob die Verfügung

der UHG Wildberg insofern auf, als mit ihr der Rechtsvorschlag vom

30.

November 2018 beseitigt wurde (Dispositiv-Ziff. I). Im Übrigen

wurde der Rekurs abgewiesen (Dispositiv-Ziff. II). Die Verfahrenskosten

wurden A und der UHG Wildberg je zur Hälfte auferlegt

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 22. Juni 2021 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. II

des vorinstanzlichen Beschlusses vom 31. Mai 2021. Der Bezirksrat

Pfäffikon beantragte mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2021 die Abweisung

der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 1. Oktober 2021 forderte das

Verwaltungsgericht die UHG Wildberg auf, diverse Unterlagen einzureichen.

Dieser Aufforderung kam die UHG Wildberg am 8. Oktober 2021 nach.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine

Unterhaltsgenossenschaft im Sinn von § 101 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 (LG,

LS 910.1) und damit um eine öffentlich-rechtliche Genossenschaft gemäss

§ 49 Abs. 2 LG (vgl. zum Ganzen VGr, 30. April 2020,

VB.2020.00011, E. 1.1). Gegen die vorliegend strittige Verfügung des

Genossenschaftsvorstands war gestützt auf § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LG der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach

§ 70 LG nicht in die Zuständigkeit des Baurekursgerichts fällt. Gegen den

Rekursentscheid des Bezirksrats ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht möglich. Das Verwaltungsgericht ist daher zu Behandlung der

vorliegenden Beschwerde zuständig.

Der Streitwert

beträgt Fr. 400.-, weshalb die Angelegenheit in die einzelrichterliche

Zuständigkeit fällt (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Die Beschwerdegegnerin ist aufgrund der

Güterzusammenlegung, welche in der Gemeinde Wildberg von 1988 bis 2015

stattfand, Eigentümerin der Zufahrtsstrasse zum Wohnhaus des Beschwerdeführers

(vgl. RRB 698 vom 6. Juli 2016; § 2 und 16 der Statuten der

Beschwerdegegnerin; § 93 Abs. 1, § 100 ff. und § 108 Abs. 1 lit. a LG). Als Trägerin öffentlicher Aufgaben ist sie an die

Grundrechte und an die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns nach Art. 5

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gebunden, auch

wenn sie als selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts über eine

Dispositiv

gewisse Autonomie verfügt. Demnach hat sie ihre Aufgaben unter Beachtung

insbesondere des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), des

Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) und des Willkürverbots

(Art. 9 BV) zu erfüllen (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286,

E. 2).

Vorliegend ist fraglich, ob

die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer für die Jahre 2016–2019 zu Recht

zur Bezahlung eines Sondernutzenbeitrags von jährlich Fr. 100.- für die

private Benutzung eines Genossenschaftswegs im Weiler C verpflichtete. Dabei

ist insbesondere die Höhe des Sondernutzenbeitrags umstritten, aber auch, ob

der Sondernutzenbeitrag auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht

und mit dem Rechtsgleichheitsgebot zu vereinbaren ist.

2.2 Beim hier

strittigen Sondernutzen- bzw. Unterhaltsbeitrag handelt es sich um eine

öffentliche Abgabe. Als Kausalabgabe beruht er – im Gegensatz zu einer Steuer –

auf einer besonderen Beziehung zwischen dem abgabepflichtigen Individuum und

dem Gemeinwesen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8. A., Zürich etc. 2020, Rz. 2758). Beiträge von

Grundeigentümern an die Erstellung oder den Unterhalt von Strassen (hier:

Genossenschaftswegen) innerhalb eines Perimeters werden als Beiträge

(Vorzugslasten) qualifiziert (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 511). Der Beitrag ist

eine Abgabe, die als Ausgleich jenen Personen auferlegt wird, denen aus einer

öffentlichen Einrichtung oder einem öffentlichen Werk ein wirtschaftlicher

Sondervorteil erwächst (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2814 mit Hinweisen).

2.3

2.3.1

Gemäss dem Legalitätsprinzip bedürfen öffentliche Abgaben einer Grundlage

in einem formellen Gesetz (Art. 127 Abs. 1 BV; Art. 38

Abs. 1 lit. d und Art. 125 f. der Verfassung des Kantons

Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Dieses muss zumindest den

Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die

Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Während dieser Grundsatz für Steuern

uneingeschränkt gilt, sind für gewisse Arten von Kausalabgaben weniger weit gehende

Regelungen im formellen Gesetz zulässig, wenn das Mass der Abgabe durch andere

überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und

Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese

Schutzfunktion erfüllt (BGE 143 II 283 E. 3.5, auch zum Folgenden). Die

Tragweite des Legalitätsprinzips ist je nach Art der Abgabe zu nuancieren.

Dabei darf das Legalitätsprinzip weder seines Gehalts entleert noch in einer

Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis

der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät. Die mögliche

Lockerung betrifft indessen nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung,

nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des

Gegenstands der Abgabe (VGr, 21. Oktober

2009, VB.2009.00286, E. 3.3; vgl. BGE 141 V 509 E. 7.1.1;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2800).

2.3.2

Gemäss § 54 Abs. 1 LG haben die

Mitglieder einer Unterhaltsgenossenschaft durch Beiträge die für die Erfüllung

der Genossenschaftsaufgaben notwendigen Mittel beizubringen. Die Unterhaltskosten

werden nach Massgabe der Statuten verteilt (§ 54 Abs. 2 LG). Nach

§ 110 Abs. 1 LG können die Mitglieder einer Unterhaltsgenossenschaft

die Genossenschaftswege unbeschränkt zur land- oder forstwirtschaftlichen

Nutzung ihrer Grundstücke befahren oder begehen. Die anderweitige Benützung

durch einen Beteiligten bedarf der Zustimmung der Mehrheit der übrigen

Eigentümer oder der Genossenschaft (§ 110 Abs. 2 LG). Die Zustimmung

ist nach § 110 Abs. 3 LG zu erteilen, wenn der Ausbaustand des Wegs

für den vorgesehenen Gebrauch genügt und dieser den land- oder forstwirtschaftlichen

Verkehr nicht wesentlich beeinträchtigt. Die Auferlegung einer Entschädigung

sowie der Kosten eines allfälligen Ausbaus bleiben vorbehalten.

Gemäss § 18 der Statuten der Beschwerdegegnerin kann

ein Genossenschaftsmitglied oder ein Dritter, der einen Weg oder eine Anlage

der Genossenschaft übergebührlich oder anders als land- und forstwirtschaftlich

benützt, unter dem Titel "Sondernutzungen" zu einem angemessenen

einmaligen oder wiederkehrenden Unterhaltsbeitrag zur Wiederherstellung oder

zum alleinigen Unterhalt der betreffenden Anlage verpflichtet werden.

2.3.3

Damit stellen § 54 Abs. 1 und 2 LG in Verbindung mit § 110 Abs. 3 LG und mit § 18 der Statuten der Beschwerdegegnerin eine

ausreichende gesetzliche Grundlage dar, um dem Beschwerdeführer einen Sondernutzenbeitrag

für seine nicht land- oder forstwirtschaftliche Nutzung des Genossenschaftswegs

aufzuerlegen: In diesen Normen wird sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen

(Genossenschafter, die einen Genossenschaftsweg nicht land- oder

forstwirtschaftlich nutzen) als auch der Gegenstand der Abgabe

(Unterhaltskosten für Genossenschaftswege) festgelegt (vgl. VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286, E. 3.3.2,

auch zum Folgenden). Auf die gesetzliche Festsetzung der Bemessungsgrundlagen

kann verzichtet werden, weil die Höhe der (kostenabhängigen) Beiträge bereits

durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt und die Verteilung der Abgabelast auf

die einzelnen Genossenschafter und Genossenschafterinnen – bis zu einem

gewissen Grad – durch das Äquivalenzprinzip, welches das

Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert (BGE 143 I 147 E. 6.3.1), und den Rechtsgleichheitsgrundsatz bestimmt wird.

2.4 Vorliegend

geht es unbestritten nicht um eine übergebührliche Benutzung, da der

Beschwerdeführer den Genossenschaftsweg (Kat.-Nr. 03) nur mit seinem

Privatauto befährt und damit die Benutzung keinen erhöhten Unterhaltsbedarf

bzw. höhere Unterhaltskosten nach sich zieht (wie z. B. bei Holzschlägen;

vgl. § 110 Abs. 3 LG). Vielmehr ist umstritten, ob nur von nicht landwirtschaftlich

tätigen Mitgliedern Gebühren für die private Benutzung der Anlagen erhoben

werden dürfen bzw. ob Landwirten auch ohne Sondernutzenabgabe die private

Benutzung der Genossenschaftswege erlaubt ist.

Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz von Art. 8

Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und

Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der

Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn

hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen

getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden

Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen

werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 147 I 1 E. 5.2).

Die Beschwerdegegnerin auferlegt den Sondernutzenbeitrag

für die nicht land- oder forstwirtschaftliche Nutzung der Genossenschaftswege

im Weiler C nicht allen dort wohnenden Genossenschaftsmitgliedern, sondern nur

denjenigen, die nicht landwirtschaftlich tätig sind. Es ist jedoch

unbestritten, dass die landwirtschaftlich tätigen Personen auch in ihren

Betrieben wohnen, weshalb davon ausgegangen werden kann, dass auch sie die

Genossenschaftswege im Weiler C nicht nur landwirtschaftlich, sondern auch für

ihre private Zufahrt nutzen. Da der Sondernutzenbeitrag nach der

Beschwerdegegnerin und in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des

Landwirtschaftsgesetzes die Unterhaltskosten für die nicht land- oder

forstwirtschaftliche Nutzung decken soll (§ 110 Abs. 1–3 LG), besteht

für die Unterscheidung zwischen den im Weiler C wohnenden Landwirten und

Landwirtinnen sowie den Bewohnern und Bewohnerinnen, die nicht land- oder

forstwirtschaftlich tätig sind, kein sachlicher Grund, da alle im Weiler C

wohnenden Genossenschaftsmitglieder die Genossenschaftswege auch privat nutzen.

Damit vermag auch der Umstand, dass die im Weiler C wohnenden

landwirtschaftlich tätigen Personen ihren Grundstücken entsprechend höhere

Flächenbeiträge bezahlen, ihre Befreiung von den Sondernutzenbeiträgen nicht zu

rechtfertigen. Die Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Leistung eines

Sondernutzenbeitrags für die private Benutzung der Genossenschaftswege

verstösst damit gegen das Rechtsgleichheitsgebot und ist aus diesem Grund aufzuheben.

2.5 Es kann unter diesen Umständen offenbleiben, ob das

Kostendeckungsprinzip gewahrt wäre (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2822; vgl.

BGE 145 I 52 E. 5.2.2), das heisst, ob die Summe aller

Sondernutzenbeiträge die durch die nicht land- oder forstwirtschaftliche

Nutzung der Genossenschaftswege entstandenen Unterhaltsaufwendungen nicht

übersteigen.

2.6 Ebenso

kann offenbleiben, ob das Äquivalenzprinzip, welches verlangt, dass sich der

individuelle Beitrag eines Abgabepflichtigen nach dem wirtschaftlichen Sondervorteil,

der dem Pflichtigen zukommt, bemisst (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 2824 f.; zum Ganzen VGr, 21. Oktober

2009, VB.2009.00286, E. 3.2 mit Hinweisen), mit dem erhobenen

jährlichen Beitrag von Fr. 100.- angesichts der geringen

Nutzungsintensität vorliegend eingehalten wäre.

2.7 Anzumerken

bleibt, dass es der Beschwerdegegnerin offensteht, auf die Erhebung eines

Sondernutzenbeitrags für die private Benutzung der Genossenschaftswege durch

die Genossenschafter im Weiler C generell zu verzichten oder ihre

Gebührenordnung im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben anderweitig anzupassen.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom 31. Mai 2021

sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 14. August 2020 sind

aufzuheben.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in

Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen

Entscheids vom 31. Mai 2021 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

14. August 2020 werden aufgehoben.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des vorinstanzlichen Entscheids vom

31. Mai 2021 werden die Rekurskosten vollumfänglich der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an

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