Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00458

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00458

Urteil

der 3. Kammer

vom 17. November 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A GmbH, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonsärztlicher Dienst,

Beschwerdegegner,

betreffend Schliessung

eines Verkaufsgeschäfts,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die

Kantonspolizei Zürich rapportierte am 19. November 2020 unter anderem

zuhanden des Kantonsärztlichen Dienstes des Kantons Zürich (KAD), dass in den

Räumlichkeiten der A GmbH in C ohne Maske, ohne Erhebung von Kontaktdaten

und ohne entsprechendes Schutzkonzept Gäste bewirtet würden. Bei der A GmbH

würde es sich um ein Verkaufsgeschäft mit Restaurant (Imbiss) handeln.

Daraufhin verfügte der KAD am 26. November 2020 superprovisorisch die

sofortige Schliessung der A GmbH.

B. Am 22. Januar

2021 verfügte der KAD, dass die A GmbH geschlossen bleibe, bis

Gegenteiliges verfügt werde oder die Massnahmen des Bundesrates gemäss der Covid-19-Verordnung

aufgehoben würden. Mit derselben Verfügung setzte der KAD der A GmbH Frist

an, um schriftlich zu Dispositiv-Ziffer 1 Stellung zu nehmen und ein wirksames

Schutzkonzept einschliesslich Zugeständnis der Einhaltung sämtlicher

Schutzmassnahmen vorzulegen. Danach würde über die Wiedereröffnung der A GmbH

oder die allfällige Aufrechterhaltung der Schliessung entschieden. Ohne

Stellungnahme und Schutzkonzept habe die A GmbH geschlossen zu bleiben, bis

die Massnahmen des Bundesrats aufgehoben würden. Dem Lauf der Rekursfrist und

einem allfälligen Rekurs entzog der KAD die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

Dagegen liess die A GmbH am 11. Februar 2021 Rekurs

an die Gesundheitsdirektion erheben und in der Hauptsache die Aufhebung der

angefochtenen Verfügung beantragen. Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 28. Mai

2021.

ab, soweit sie darauf eintrat, und auferlegte die Kosten des Verfahrens

der A GmbH.

III.

A. Am 29. Juni

2021.

liess die A GmbH Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Darin

beantragte sie die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Aufhebung

der Schliessung der A GmbH.

B. Die

Gesundheitsdirektion beantragte am 20. Juli 2021 die Abweisung der

Beschwerde. Der KAD stellte in seiner Beschwerdeantwort vom 26. August

2021.

denselben Antrag. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr

vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig. Die Sache fällt in die

Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG). Inwieweit es sich bei der

Ausgangsverfügung des KAD vom 22. Januar 2021 (und damit auch beim

angefochtenen Rekursentscheid) um einen End- oder Zwischenentscheid handelt,

welcher sich nur unter den in § 19a Abs. 2 VRG erwähnten

Voraussetzungen anfechten liesse, kann offenbleiben, weil die Beschwerde in der

Sache ohnehin abzuweisen ist. Zufolge offensichtlicher Unbegründetheit ist die

Sache auf dem Zirkulationsweg zu erledigen (§ 38 Abs. 2 VRG) und der

Entscheid kann gemäss § 65 Abs. 1 Satz 1 VRG summarisch

begründet werden.

2.

2.1

Gestützt

auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b des Epidemiengesetzes vom 28. September

2012.

(EpG) erliess der Bundesrat die Verordnung vom 19. Juni 2020 über

Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

(Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Verordnung sah in der im November

2020.

geltenden Fassung vor, dass in öffentlich zugänglichen Innenräumen und

Aussenbereichen von Einrichtungen und Betrieben eine Gesichtsmaske zu tragen

und ein Schutzkonzept zu erarbeiten und umzusetzen war, welches bei

Restaurationsbetrieben unter anderem die Erhebung der Kontaktdaten der

anwesenden Personen vorzusehen hatte (Art. 3b Abs. 1 sowie Art. 4

Abs. 1 und Abs. 2 lit. d in Verbindung mit Art. 3b Abs. 2

lit. d der Covid-19-Verordnung besondere Lage in der Fassung vom 2. November

2020).

2.2

Die Verordnung

und die für Restaurationsbetriebe geltenden Massnahmen wurden in der

Zwischenzeit mehrmals angepasst. In der heutigen Fassung (Stand 25. Oktober

2021) gilt weiterhin zumindest die Pflicht, ein Schutzkonzept zu erarbeiten und

umzusetzen (Art. 10 Abs. 1 der am 23. Juni 2021 totalrevidierten

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Sodann sind Restaurationsbetriebe seit 13. September

2021.

verpflichtet, bei Personen ab 16 Jahren den Zugang zu Innenbereichen

auf Personen mit einem Zertifikat zu beschränken (Art. 12 Abs. 1 lit. a

der Covid-19-Verordnung besondere Lage).

2.3

Kann ein

Schutzkonzept auf Verlangen der zuständigen kantonalen Behörden nicht

vorgewiesen werden, können diese die geeigneten Massnahmen treffen.

Insbesondere können sie einzelne Einrichtungen und Betriebe schliessen (Art. 24

der Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 23. Juni 2021 in der Fassung

vom 25. Oktober 2021 bzw. Art. 9 der Verordnung vom 19. Juni

2020.

in der Fassung vom 2. November 2020).

3.

3.1

Die

Vorinstanz stellte den Sachverhalt (zusammengefasst) folgendermassen fest:

Anlässlich der polizeilichen Kontrolle vom 18. November 2020 habe sich

ergeben, dass der Geschäftsführer der Beschwerdeführerin im Restaurant und

Verkaufsgeschäft keine Schutzmaske getragen, obwohl sitzende Kundschaft im

Lokal gewesen sei, und deren Kontaktdaten nicht erhoben habe. Sodann habe kein

Schutzkonzept vorgewiesen werden können. Bei der polizeilichen Nachkontrolle

vom 19. November 2020 sei festgestellt worden, dass die Beschwerdeführerin

die Vorgaben weiterhin nicht eingehalten habe. In ihrer Verfügung vom 28. Mai

2021.

erwog die Vorinstanz, dass die grundsätzliche Maskentragepflicht sowie die

Pflicht zur Erarbeitung und Umsetzung eines Schutzkonzeptes gemäss der

aktuellen Covid-19-Verordnung besondere Lage weiterhin gälten. Würden die

Bestimmungen zum Schutzkonzept nicht eingehalten, insbesondere, wenn kein

ausreichendes Schutzkonzept vorliege oder dieses nicht oder nicht vollständig

umgesetzt werde, könnten Einrichtungen oder Betriebe geschlossen werden (Art. 9

Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Bestimmungen der Covid-19-Verordnung

besondere Lage würden sich auf Art. 6 Abs. 2 lit. b EpG stützen.

Die Vorinstanz stellte fest, dass sich die Beschwerdeführerin nicht an diese

Vorgaben gehalten habe und angesichts der Äusserungen des Geschäftsführers auch

nicht ansatzweise gewillt zu sein scheine, diesen Anforderungen künftig

nachzukommen. Demzufolge und angesichts der auf dem Spiel stehenden hohen

Rechtsgüter erweise sich die verfügte Schliessung als verhältnismässig. Die

Beschwerdeführerin bzw. deren Geschäftsführer würden sich weiterhin nicht

gewillt zeigen, die vorgesehenen Schutzmassnahmen einzuhalten, ein

Schutzkonzept auszuarbeiten und dieses umzusetzen. Damit würde auch die

Anordnung milderer Massnahmen als die Schliessung zwecklos bleiben.

3.2

Die

Beschwerdeführerin bringt mit ihrer Beschwerde vor, dass die angewendeten Bestimmungen

gegen das Willkürverbot, das Verhältnismässigkeitsgebot sowie gegen das Gebot

der Unabhängigkeitswahrung verstiessen und einer konkreten Normenkontrolle zu

unterziehen seien. Da sich die bundesrätliche Verordnung als verfassungswidrig

erweise, sei sie nicht anzuwenden.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin stellt grundsätzlich nicht in Abrede, dass ihr

Geschäftsführer im Verkaufsgeschäft und Restaurant keine Maske getragen und sie

kein Schutzkonzept ausgearbeitet bzw. umgesetzt und die Kontaktdaten der Kunden

nicht erfasst habe. Damit ist vom Sachverhalt, wie ihn die Vorinstanz

darstellt, auszugehen.

4.2

Mit ihrem

Einwand, die angewendeten Bestimmungen seien verfassungswidrig, weshalb sie einer

konkreten Normenkontrolle zu unterziehen und nicht anzuwenden seien, macht die

Beschwerdeführerin geltend, dass für die Schliessung des Betriebs keine

genügende gesetzliche Grundlage bestanden habe. Insbesondere rügt die

Beschwerdeführerin, die Bestimmungen seien willkürlich und unverhältnismässig,

weil der Bundesrat die ausserordentliche Lage bisher unbewiesen gelassen habe.

4.3

Der

Bundesrat beschloss am 27. Mai 2020 per 19. Juni 2020 die Rückkehr

von der zuvor geltenden ausserordentlichen Lage nach Art. 7 EpG zur

besonderen Lage nach Art. 6 EpG. Die weiterhin notwendigen, auf der

Grundlage des Epidemiengesetz erlassenen Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie überführte er in die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese

Verordnung bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung,

Organisationen und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie. Die Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus

zu verhindern und Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1 Abs. 1

und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die Verordnung stützt sich auf Art. 6

Abs. 2 lit. a und b EpG, wonach der Bundesrat nach Anhörung der

Kantone Massnahmen gegenüber einzelnen Personen und gegenüber der Bevölkerung

anordnen kann. In der besonderen Lage kann der Bundesrat Massnahmen zum Schutz

des Menschen vor übertragbaren Krankheiten ergreifen, die im Normalfall in der

Kompetenz der Kantone lägen. Zu diesen Massnahmen zählt unter anderem auch die

Schliessung von Betrieben (vgl. Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG). Art. 6

Abs. 2 EpG stellt damit die formelle gesetzliche Grundlage dar, die es dem

Bundesrat erlaubt, auf dem Verordnungsweg Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie zu erlassen (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00015, E. 3.1 f.).

Soweit die Beschwerdeführerin

bestreitet, dass derzeit eine ausserordentliche Lage vorliegt, womit sie die besondere

Lage im Sinn von Art. 6 EpG meinen dürfte, kann ihr nicht gefolgt werden.

Nach Art. 6 Abs. 1 EpG liegt eine besondere Lage unter anderem dann

vor, wenn die ordentlichen Vollzugsorgane nicht in der Lage sind, den Ausbruch

und die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhüten und zu bekämpfen

und eine erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr oder eine besondere

Gefährdung der öffentlichen Gesundheit besteht. Dies ist derzeit der Fall: Eine

Gefährdung der öffentlichen Gesundheit durch Covid-19 besteht weiterhin. Diese

Gefährdung erfordert einerseits ein schweizweit koordiniertes Vorgehen und

andererseits Massnahmen, die flexibel an die Gefährdungslage angepasst werden können

(vgl. BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.2; BGr, 8. Juli 2021,

2C_941/2020, E. 3.2.3 und 3.3.4; VGr, 3. Dezember 2020,

AN.2020.00016, E. 5.3). Die unsubstanziiert gehaltenen Ausführungen der

Beschwerdeführerin sind von vornherein nicht geeignet, diesen Befund infrage zu

stellen.

4.4

Sodann

rügt die Beschwerdeführerin, dass sich der Bundesrat zu Unrecht auf die in

ihren Augen korrupte Weltgesundheitsorganisation (WHO) berufe.

Art. 6 Abs. 1 lit. b

EpG sieht die besondere Lage auch im Fall der Feststellung durch die WHO vor,

dass eine gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite bestehe und

durch diese Notlage eine Gefährdung der öffentlichen Gesundheit drohe. Damit

bestünde auch eine gesetzliche Grundlage für die Abstützung auf die

Einschätzung der WHO. Da aber bereits die Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 1

lit. a EpG erfüllt sind, ist nicht weiter darauf einzugehen (vgl. E. 4.3).

4.5

Im Übrigen

rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung von verfassungsmässigen Prinzipien,

ohne dass sich aus ihren Ausführungen hinreichend ergeben würde, inwiefern die

angefochtene Verfügung dagegen verstossen sollte. Damit erfolgt durch die

juristisch vertretene Beschwerdeführerin keine Auseinandersetzung mit den

vorinstanzlichen Erwägungen in der gebotenen Tiefe und die Beschwerde genügt

diesbezüglich den Anforderungen an eine hinreichend begründete Beschwerde

nicht. Auf die weiteren Rügen ist demgemäss nicht einzugehen. Dass die verfügte

Schliessung bezogen auf die konkrete Situation der Beschwerdeführerin

unverhältnismässig wäre, wird nicht geltend gemacht.

4.6

Nach dem

Gesagten vermögen die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Rügen die

angefochtene Verfügung nicht infrage zu stellen und die Beschwerde erweist sich

insgesamt als offensichtlich unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit

darauf einzutreten ist.

5.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung

hat sie nicht verlangt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …