Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00473

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00473

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juli 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Stimmrechtsbeschwerde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am

1. Juli 2020 setzte der Stadtrat von Zürich die kommunale Abstimmung über

die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion',

Zürich-Escher Wyss, Kreis 5" auf den 27. September 2020 an

(Stadtratsbeschluss Nr. 616/2020, einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch/strb).

Mit Beschluss vom 8. Juli 2020 genehmigte der Stadtrat die

Abstimmungspublikation für die kommunalen Abstimmungen vom 27. September

2020 (Stadtratsbeschluss Nr. 667/2020). Die Abstimmungszeitung wurde am

19. August 2020 von der Stadtkanzlei online zugänglich gemacht.

B. A erhob

am 23. August 2020 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich und

beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Abstimmung vom 27. September

2020 über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion'"

auszusetzen und der Stadtrat von Zürich anzuweisen, "die

Abstimmungspublikation im Sinne der Begründung zu überarbeiten bzw.

ergänzen". Mit Beschluss vom 24. September 2020 wies der Bezirksrat

Zürich den Stimmrechtsrekurs ab und auferlegte A die Rekurskosten

von Fr. 863.60.

Am 27. September 2020 wurde die Abstimmungsvorlage

vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 59,1 %

angenommen (82'083 Ja-Stimmen gegenüber 56'744 Nein-Stimmen).

C. Eine

gegen den Beschluss vom 24. September 2020 erhobene Beschwerde hiess das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 3. Dezember 2020 (VB.2020.00676)

teilweise gut und nahm die Rekurskosten auf die Staatskasse; im Übrigen wies es

die Beschwerde ab. Am 26. März 2021 (1C_7/2021) hiess das Bundesgericht

eine Beschwerde von A gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Sache zur

neuen Beurteilung in verfassungskonformer Besetzung an den Bezirksrat Zürich

zurück.

Erwägungen

II.

Mit Beschluss vom 24. Juni 2021 wies der Bezirksrat

Zürich den Stimmrechtsrekurs ab (Dispositiv-Ziff. I), erhob keine

Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in

Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.

III.

Am 3. Juli 2021 erhob A

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"1.) Der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Abstimmung vom 27. September

2020.

über die Vorlage 2 (Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm – Stadion')

sei für ungültig zu erklären und der Stadtrat anzuweisen, im Hinblick auf eine

allfällige Wiederholung der Abstimmung die Abstimmungspublikation im Sinne der

Begründung zu überarbeiten bzw. ergänzen.

Eventualiter:

Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Abstimmung vom

27.

September 2020 über die Vorlage 2 (Privater Gestaltungsplan 'Areal

Hardturm – Stadion') sei für ungültig zu erklären.

2.) Alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."

Des Weiteren stellte A folgenden

"Verfahrensantrag": "Der Stadtrat sei zu verpflichten,

allfällige Amtsberichte und/oder Analysen und/oder Gutachten über voraussichtliche

Sicherheitsrisiken und Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen (zu

Fuss, per Velo, im öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr) im

und um das geplante Hardturm-Areal zu edieren, insbesondere die Unterlagen über

die Darlegungen des Kommandanten der Stadtpolizei vor jeglichen

gemeinderätlichen Spezialkommissionen, möglichst in Form des vollständigen

Vortragsmanuskripts bzw. Vortragsprotokolls samt Abbildung von allenfalls

eingeblendeten Graphiken".

Die Akten des ersten Rechtsgangs wurden beigezogen; es

wurde kein Schriftenwechsel durchgeführt.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen

zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom

1.

September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Wie sich

im Folgenden zeigen wird, ist der rechtserhebliche Sachverhalt hinlänglich

Dispositiv

erstellt. Demnach kann auf die Edition "allfällige[r] Amtsberichte und/oder

Analysen und/oder Gutachten über voraussichtliche Sicherheitsrisiken und

Einschränkungen der Bewegungsfreiheit von Personen (zu Fuss, per Velo, im

öffentlichen Verkehr und motorisierten Individualverkehr) im und um das

geplante Hardturm-Areal" verzichtet werden. Ohnehin führte die

Beschwerdegegnerin diesbezüglich aus, dass neben dem bereits in den Akten

vorhandenen "Sicherheitskonzept Aussenraum" keine weiteren Unterlagen

bestünden, welche die Sicherheit von Personen im und um das

Gestaltungsplangebiet betreffen. Das Verwaltungsgericht hat keinen Grund, an

diesen Ausführungen zu zweifeln. Sodann kann auch auf die Edition der "Unterlagen

über die Darlegungen des Kommandanten der Stadtpolizei vor jeglichen

gemeinderätlichen Spezialkommissionen, möglichst in Form des vollständigen

Vortragsmanuskripts bzw. Vortragsprotokolls samt Abbildung von allenfalls eingeblendeten

Graphiken" verzichtet werden.

2.2 Soweit der

Beschwerdeführer an seinem "Gesuch um

Informationszugang" festhält, ist er darauf hinzuweisen, dass ein solches

an die Beschwerdegegnerin und nicht an das Verwaltungsgericht zu richten ist (§ 20 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über die

Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 [IDG, LS 170.4]).

Wie aus den Akten hervorgeht, hat er denn auch bereits ein entsprechendes

Gesuch eingereicht.

3.

3.1 Die in der

Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34

Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte

Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen

Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der

Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden

kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der

Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie

Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).

Nach der Praxis des Bundesgerichts müssen Abstimmungs- und

Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung

des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird durch Art. 34

Abs. 2 BV namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der

Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder

in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Die Stimmberechtigten haben

Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren

freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Sie sollen ihre

politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen und möglichst

freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr, 7. März 2018, VB.2017.00547, E. 3.1.1).

Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und

die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der

Auseinandersetzung (zum Ganzen BGE 140 I 338 E. 5 Ingress mit

Hinweisen).

3.2 Aus

Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu

korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen

abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw.

Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei

solchen in einem anderen. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen

kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der

Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche

Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erörtert wird, unter dem

Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht

zur Neutralität verpflichtet – und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –,

wohl aber zur Sachlichkeit (zum Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit

Hinweisen). Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über

den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der

Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen

sind und beachtliche Gründe dafürsprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der

Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine

Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht

unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die

Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht

alle denkbaren Einwendungen erwähnen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden

können. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der

Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des

Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung

bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen

Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61

E. 6.2, 135 I 292 E. 4.2).

3.3 Gemäss § 64 Abs. 1 GPR wird zu jeder Abstimmungsvorlage ein

kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht (auch Abstimmungszeitung

oder Abstimmungsbüchlein) verfasst, wobei darin unter anderem die

Begründung der Mehrheit und von wesentlichen Minderheiten des Parlamentes

sowie, falls inhaltlich abweichend, jene des Exekutivorgans (lit. a), die

Erläuterung der Vorlage und des (allfälligen) Gegenvorschlags (lit. b)

sowie das Ergebnis der Schlussabstimmung des Parlaments, eine allfällige

Abstimmungsempfehlung des Parlaments und die Abstimmungsempfehlung des

Exekutivorgans (lit. d) aufzunehmen sind. Bei einem Referendum ist zudem

eine Stellungnahme des Referendumskomitees aufzunehmen (§ 64 Abs. 1 lit. c GPR). Die Abstimmungszeitung gestaltet sich demnach kontradiktorisch:

Der Abstimmungsempfehlung von Exekutive und Parlament steht die Meinung des

Referendumskomitees gegenüber. Entsprechend sind die Anforderungen an die

Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme herabzusetzen. Die Behörde

braucht die für das Referendum sprechenden Argumente nicht ebenfalls

aufzulisten; dies geschieht in der Stellungnahme des Referendumskomitees. Dies

ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende Bericht weder falsche

Informationen enthalten noch irreführend sein darf (VGr, 6. August 2010,

VB.2010.00205, E. 5.2 – 10. Februar 2010, VB.2009.00509, E. 3.2 f.;

vgl. VGr, 8. September 2010, VB.2010.00237, E. 5.3 Abs. 2).

4.

4.1 Am

25. November 2018 fand die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung

von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions, von gemeinnützigem

Wohnungsbau und zwei Hochhäusern auf dem Areal Hardturm, Übertragung von zwei

Grundstücken ins Verwaltungsvermögen, Objektkredit von 50,15823 Millionen

Franken und Einnahmeverzicht von jährlich 1,72666 Millionen Franken"

statt; diese wurde vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Ja-Stimmen-Anteil

von 53,8 % angenommen (vgl. VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771,

Sachverhalt I. und II.). Im Rahmen des damaligen Abstimmungskampfs wurde unter

anderem die Sicherheit bei der Durchführung von Fussballspielen

im neu zu erstellenden Stadion thematisiert; das Sicherheitskonzept des

Stadions wurde in der Abstimmungszeitung vom 26. September 2018

ausdrücklich erwähnt, und es wurde darauf hingewiesen, dass Letzteres den

Vorgaben der Swiss Football League entspreche (vgl. VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771,

E. 4.8.2). Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich konnten sich demnach

bereits vor rund zweieinhalb Jahren im Vorfeld der damaligen Abstimmung

kritisch mit den Sicherheitsaspekten des geplanten Fussballstadions

auseinandersetzen. Dass das Thema damals diskutiert wurde, unterstreichen auch

die vom Beschwerdeführer eingereichten Medienartikel.

Für die Umsetzung des Bauprojekts musste ein privater

Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung erarbeitet werden; diesem

stimmte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 2019 zu (Geschäft Nr. 2019/235). Dagegen wurde das Referendum

ergriffen, weshalb über das Projekt am 27. September 2020 abgestimmt

wurde. Das Referendumskomitee erwähnte in seiner Stellungnahme in der

Abstimmungszeitung auch das Thema Sicherheit; es führte aus, dass "[f]ür

vierzigmal zwei Stunden Fussballbetrieb im Jahr und den dafür nötigen

Sicherheitsvorkehrungen ein Grossteil der 55 000 Quadratmeter zubetoniert

[wird]". Ausserdem heisst es dort, die "Freiflächen sind asphaltierte

Plätze, die auf randalierende Fussballfans und Polizeieinsätze bei

Hochrisikospielen ausgerichtet sind".

4.2 Es ist

nicht ersichtlich, weshalb (zusätzliche) Ausführungen zu den

Sicherheitsvorkehrungen und insbesondere zum Anspruch des Menschen auf Schutz seiner

Unversehrtheit und Bewegungsfreiheit in die streitgegenständliche

Abstimmungszeitung hätten aufgenommen werden müssen bzw. inwiefern

entsprechende Hinweise in die Erläuterungen der Vorlage – verfasst durch die

Beschwerdegegnerin – hätten einfliessen sollen. Wie aufgezeigt, ist Letztere

nicht gehalten, von sich aus auf (alle) gegen die Vorlage sprechenden Argumente

einzugehen. Da sich das Referendumskomitee kritisch zu den notwendigen

Sicherheitsvorkehrungen äusserte und überdies ausdrücklich auch die Thematik

der "Hochrisikospiele" ansprach, wurde das Thema in der

Abstimmungszeitung hinlänglich thematisiert. Entgegen dem Beschwerdeführer kann

somit nicht gesagt werden, der Beleuchtende Bericht enthalte "absolut

keine" Hinweise auf (allfällige) Nachteile der Vorlage. Des Weiteren ist

nicht ersichtlich, weshalb die vom Beschwerdeführer hervorgehobene

"Problematik des Hooliganismus" in der Abstimmungszeitung stärker hätte

ins Zentrum gerückt werden müssen; eine "Irreführung" der

Stimmbevölkerung liegt nicht vor. Schliesslich kann der Beschwerdeführer

vorliegend auch aus seinem Verweis auf Art. 5 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) nichts zu seinen Gunsten

ableiten.

Die hier strittige Abstimmungszeitung vermittelt ein

umfassendes Bild der Vorlage, indem sie die planungsrechtlichen Grundlagen, den

Gestaltungsplan sowie die Umweltverträglichkeitsprüfung erläutert und auch auf

im Nachgang zu Einwänden gegen den Entwurf des Gestaltungsplans vorgenommene

Änderungen desselben eingeht. Es ist nicht ersichtlich, dass darin falsche oder

irreführende Informationen enthalten wären. Da sich die Beschwerdegegnerin

nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren

Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen muss,

kann ihr vorliegend kein Vorwurf gemacht werden, wenn sie nicht (erneut) auf

Sicherheitsbedenken mit Blick auf Fussballspiele hinwies. Wie die Vorinstanz zu

Recht erwog, stehen Sicherheitsüberlegungen bei Gestaltungsplanvorlagen nicht im

Vordergrund (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

Hinzu kommt, dass interessierte Stimmberechtigte im Vorfeld der Abstimmung

Einsicht in das "Sicherheitskonzept Aussenraum" nehmen konnten; auf

dieses Dokument wurde im Planungsbericht verwiesen, der auf der Webseite der

Beschwerdegegnerin verfügbar war bzw. noch immer ist. Dass dieses Dokument

damit "faktisch dem Zugriff durch die Stimmberechtigten entzogen und

dadurch ihnen vorenthalten" wurde, kann nicht gesagt werden. Weder aus der

Bundesverfassung noch aus dem kantonalen Recht ergibt sich eine Verpflichtung

der Beschwerdegegnerin, alle Dokumente im Zusammenhang mit einer

Abstimmungsvorlage online zur Verfügung zu stellen.

Soweit der Beschwerdeführer im Weiteren auf die Abstimmung

über die Vorlage "Gesetz über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen

gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen" und die zugehörige

(kantonale) Abstimmungszeitung verweist, gehen seine Vorbringen an der Sache

vorbei. Dass im Rahmen dieser politischen Vorlage über Hooliganismus diskutiert

wurde, ist selbstverständlich. Daraus ergibt sich jedoch nicht, dass die

Beschwerdegegnerin diese Thematik in die (kommunale) Abstimmungszeitung zum

hier interessierenden privaten Gestaltungsplan hätte aufnehmen müssen.

Nach dem Gesagten wurden entgegen den Ausführungen des

Beschwerdeführers in der Abstimmungszeitung zu den Abstimmungen vom 27. September

2020 keine wichtigen Elemente für die Meinungsbildung unterdrückt.

4.3 Schliesslich

ist mit Blick auf die vom Beschwerdeführer verlangte Aufhebung der Abstimmung

Folgendes festzuhalten: Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren

Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten

erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Dabei muss nicht

nachgewiesen werden, dass sich der Mangel entscheidend auf das Ergebnis der

Abstimmung ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt

eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt.

Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel

anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass

sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der

Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2 mit zahlreichen

Hinweisen).

Auch wenn hier davon auszugehen wäre, dass die vom

Beschwerdeführer vorgebrachten Elemente (Unversehrtheit, Bewegungsfreiheit des

Menschen etc.) in der Abstimmungszeitung ausdrücklich hätten erwähnt werden

müssen, läge darin – insbesondere in Anbetracht der Grösse des

Stimmenunterschieds – keine erhebliche Unregelmässigkeit, welche eine

entscheidende Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses als möglich erscheinen

liesse (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.7.2 mit Hinweisen). Auch aus diesem

Grund wäre die Abstimmung vom 27. September 2020 nicht aufzuheben.

4.4 Soweit der

Beschwerdeführer geltend macht, es hätte ein öffentlicher statt ein privater

Gestaltungsplan erlassen werden müssen (vgl. zu den beiden Arten

von Gestaltungsplänen §§ 83 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom

7. September 1975 [PBG, LS 700.1]), ist nicht ersichtlich,

inwiefern er dadurch in der Ausübung seines Stimmrechts eingeschränkt

worden sein soll. In beiden Fällen kann der Beschwerdeführer – als

Stimmberechtigter – den Gestaltungsplan in der Volksabstimmung lediglich

annehmen oder ablehnen. Dass der Gemeinderat am

öffentlichen Gestaltungsplan Änderungen hätte anbringen können, während er den

privaten Gestaltungsplan nur genehmigen konnte, hat keinen Einfluss auf das

Stimmrecht des Beschwerdeführers. Es kann damit offenbleiben, ob dieser

(behauptete) Mangel verspätet gerügt wurde (vgl. auch BGr, 26. März 2021,

1C_7/2021, E. 2).

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

6.1 In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das

Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Von einem solchen

Fall ist hier nicht auszugehen, weshalb die Verfahrenskosten auf die

Gerichtskasse zu nehmen sind.

6.2 Dem

unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …