Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00529

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00529

Urteil

der Einzelrichterin

vom 3. Februar 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde B,

vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wird

seit Mai 2014 von der Gemeinde B mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt.

Am 23. Januar 2020 fasste die Sozialbehörde der Gemeinde B einen

Beschluss über das Unterstützungsbudget für A (Dispositiv-Ziffer 1) und

forderte sie auf, bis zum 20. des Monats zehn überprüfbare Arbeitssuchbemühungen,

rote Karten der Institution C, eine unterschriftliche Bestätigung des

Inhabers der D GmbH hinsichtlich Einkünfte/Spesen für ihre Tätigkeit als

Geschäftsführerin, eine Mietzinsquittung sowie detaillierte Kontoauszüge des

Vormonats aller vorhandenen Konten einzureichen (Dispositiv-Ziffer 2).

Sodann wurde sie angewiesen, ab sofort in der Institution C und/oder einem

alternativen Arbeitsprogramm einen Arbeitseinsatz von 80–100 % zu leisten.

Dies gelte bis zur Ablösung von der Sozialhilfe bzw. so lange, bis sie einen

Anstellungsvertrag im ersten Arbeitsmarkt vorlegen könne (Dispositiv-Ziffer 3).

Zur Förderung der Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt werde sie zur

Tätigkeit im Rahmen eines Arbeitsprogramms angewiesen. Bis ein Einsatzplatz

gefunden werde, habe A den Arbeitseinsatz in der Institution C zu leisten.

Unentschuldigte Fehltage würden mit dem maximal erzielbaren Einkommen von Fr. 78.-

pro Tag verrechnet (Dispositiv-Ziffer 4). Schliesslich wurde A

verpflichtet, ab sofort die Stellensuche in Zusammenarbeit mit der Fachstelle

Arbeitsintegration zu intensivieren, um eine Wiedereingliederung in den ersten

Arbeitsmarkt zu erreichen. Zu diesem Zweck werde A angewiesen, zusammen mit

ihren gelisteten Arbeitssuchbemühungen ab sofort die Inserate, ihre Bewerbungsbriefe

und die entsprechenden Absagen einzureichen (Dispositiv-Ziffer 5). Für den

Fall des Nichtbefolgens von Anordnungen, Auflagen und/oder Weisungen wurde ihr

eine Leistungskürzung um bis zu 30 % angedroht (Dispositiv-Ziffer 6).

B. Dagegen

erhob A am 27. Februar 2020 Rekurs beim Bezirksrat F, den dieser mit

Beschluss vom 15. Juli 2020 abwies, soweit er darauf eintrat. Eine dagegen

erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht hiess der Einzelrichter mit

Urteil VB.2020.00541 vom 20. Januar 2021 teilweise gut. Zum Entscheid über

das im Rekursverfahren gestellte Akteneinsichtsgesuch in das Protokoll einer

Sitzung der Beschwerdegegnerin zum Thema "Klienten über

55 Jahre" sowie über die Auflagen zur Einreichung der Unterlagen

gemäss Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung vom 23. Januar 2020 und zur

Teilnahme an einem Arbeitsprogramm wies er die Sache zum materiellen Entscheid an

die Vorinstanz zurück.

Erwägungen

II.

Mit Beschluss vom 29. Juni 2021 wies der Bezirksrat F

den Rekurs sowie das Akteneinsichtsgesuch ab. Verfahrenskosten wurden keine

erhoben.

III.

Gegen diesen Beschluss gelangte A am 29. Juli 2021

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte dessen Aufhebung, die

Gutheissung ihres Akteneinsichtsgesuchs und den Verzicht auf die Weisung zur

Einreichung einer Bestätigung des Inhabers der D GmbH und jene zur

Arbeitsintegration. Der Bezirksrat F verzichtete am 3. August 2021

auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde B beantragte mit Eingabe vom 30. August

2021.

die Abweisung der Beschwerde unter Hinweis auf die bislang ergangenen

Entscheide. A liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde gegen den bezirksrätlichen

Beschluss gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführerin wendet sich unter anderem gegen die Weisungen zur Einreichung

von Unterlagen und zur Teilnahme an einem Arbeitsprogramm. Bei diesen

Anordnungen handelt es sich um Zwischenentscheide, die gemäss § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) nur

unter bestimmten Voraussetzungen angefochten werden können (BGr, 13. Juni

2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4 und 4.4). Die Weisungen der Beschwerdegegnerin

beeinflussen die rechtliche Situation der Beschwerdeführerin und können in ihre

Grundrechte wie beispielsweise die persönliche Freiheit eingreifen. Somit ist

nach bisheriger Praxis des Verwaltungsgerichts von einem nicht

wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG

auszugehen, wenn die Beschwerdeführerin mit der Anfechtung der Weisungen bis zu

einem allfälligen Kürzungsentscheid warten würde (in Bezug auf die konkret infrage

stehenden Weisungen VGr, 20. Januar 2021, VB.2020.00541, E. 5.3; vgl.

ferner VGr, 12. Mai 2020, VB.2019.00785, E. 1.2). Gemäss dem seit 1. April

2020.

in Kraft stehenden neuen § 21 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes vom

14.

Juni 1981 (SHG; LS 851.1) sind Auflagen und Weisungen zwar nicht

(mehr) selbständig anfechtbar. Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis bleiben

allerdings Auflagen und Weisungen, die vor dem 1. April 2020

von der Gemeinde verfügt wurden, integral noch nach altem Verfahrensrecht und

der dazu ergangenen Praxis mit Rekurs und Beschwerde nach kantonalem Recht

anfechtbar (VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00229, E. 1.3). Nachdem

die Vorinstanz nach altem Recht und der dazu ergangenen Praxis auf den Rekurs

der Beschwerdeführerin eintreten musste (VGr, 20. Januar 2021, VB.2020.00541,

E. 5.3), bilden die umstrittenen Weisungen ein zulässiges

Anfechtungsobjekt und sind auch im Beschwerdeverfahren überprüfbar.

1.3

Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich

der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen

Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17;

VGr, 15. September 2017, VB.2017.00282, E. 1.2). Sind im Bereich der

Sozialhilfe Weisungen oder Auflagen angefochten, bemisst sich der Streitwert in

der Regel nach dem Umfang der bei Nichtbefolgen der Weisungen und Auflagen

angedrohten Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe (VGr, 16. August 2018,

VB.2018.00005, E. 1.2). Angesichts der angedrohten Kürzung um 30 %

des Grundbedarfs von monatlich Fr. 997.-, welche in Anwendung des

genannten Grundsatzes zur Streitwertbestimmung auf die Dauer eines Jahres

Dispositiv

hochzurechnen ist, liegt der Streitwert demnach bei Fr. 3'589.20. Aufgrund

des weniger als Fr. 20'000.- betragenden Streitwerts und weil dem Fall

keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist er von der Einzelrichterin zu

entscheiden (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).

2.

2.1 Wer für

seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen

Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 SHG Anspruch auf wirtschaftliche

Hilfe. Die Sozialhilfe hat nur ergänzenden Charakter und verlangt, dass

zunächst alle anderen Möglichkeiten der Hilfe ausgeschöpft werden, bevor

staatliche Hilfeleistungen erbracht werden. Der Grundsatz der Selbsthilfe als

Teil des Subsidiaritätsprinzips verpflichtet die hilfesuchende Person, alles

Zumutbare zu unternehmen, um eine Notlage aus eigenen Kräften abzuwenden oder

zu beheben. Es müssen namentlich das vorhandene Einkommen und Vermögen und die

eigene Arbeitskraft eingesetzt werden (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00216,

E. 2.1). Wem es faktisch und rechtlich möglich ist, die erforderlichen

Mittel für ein menschenwürdiges Dasein selbst zu beschaffen, ist nicht

bedürftig und damit nicht auf Unterstützung angewiesen (BGE 142 I 1 E. 7.2.2).

2.2 Gemäss § 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden,

die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind,

die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Insbesondere

kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Aufnahme einer zumutbaren Arbeit oder

ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden, die nach den Umständen

angebracht erscheinen (§ 23 lit. d der Verordnung zum

Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV; LS 851.11]). Der zumutbaren

Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den

Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten

Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden

kann. Die Verpflichtung von Sozialhilfeleistungsbezügern zur Teilnahme an Integrations-

und Beschäftigungsprogrammen wird von der Rechtsprechung grundsätzlich als

zumutbare Massnahme betrachtet, die geeignet ist, die Lage der gesuchstellenden

Person zu verbessern (VGr, 18. November 2014, VB.2014.00423, E. 3.5

mit Hinweisen).

2.3 Die

Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im zweiten

Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet werden, wenn es sich

dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür entschädigt

wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch den Erwerb

neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; VGr, 12. Mai 2020, VB.2019.00785, E. 4.1.2;

29. Mai 2013, VB.2013.00120, E. 5.3). Grundsätzlich können nur

gesundheitliche Gründe, die Unvereinbarkeit einer Arbeit mit der Menschenwürde,

die Überforderung einer Person am angebotenen Arbeitsplatz oder

Betreuungsaufgaben eine Verpflichtung zur Teilnahme an einem

Arbeitsintegrationsprogramm als (teilweise) unzumutbar erscheinen lassen

(Melanie Studer, Sozialhilferechtliche Beschäftigungsverhältnisse, Zürich/St. Gallen

2021, Rz. 394 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

2.4 Wenn der

Hilfesuchende gegen solche Anordnungen, Auflagen und Weisungen der

Fürsorgebehörde betreffend Arbeit oder Beschäftigungsprogramme verstösst,

können die Sozialhilfeleistungen nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1,

4 und 6 SHG angemessen gekürzt werden. Die Kürzung kann in dem Mass erfolgen,

als dadurch der Lebensunterhalt des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen

nicht gefährdet wird (§ 24 SHV). Der Hilfeempfänger muss zuvor schriftlich

auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. b SHG), wobei ein solcher Hinweis schon mit der Anordnung der Auflage

oder Weisung verbunden werden kann.

2.5 Das

Verwaltungsgericht ist als Beschwerdeinstanz nach § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch,

Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung beschränkt. Die

Angemessenheit der angefochtenen Anordnung kann es ausserhalb dieses Rahmens

grundsätzlich nicht überprüfen.

3.

3.1 Die

Beschwerdegegnerin verpflichtete die Beschwerdeführerin, ab sofort in der Institution C

(und später in einem alternativen Arbeitsprogramm) einen Arbeitseinsatz mit

einem Pensum von 80 - 100 % zu leisten, bis sie von der Sozialhilfe

abgelöst werde oder einen Arbeitsvertrag im ersten Arbeitsmarkt erhalte (Dispositiv-Ziffern

3 und 4). Die Vorinstanz erwog, die Institution C biete ein breites

Spektrum von kurzzeitigen bis unbefristeten Arbeitseinsätzen. Das Angebot

umfasse die Herstellung eigener Produkte aus wiederverwertbaren Materialien

(Holz, Metall, Garten, Recycling oder Upcycling) sowie die Ausführung von

Aufträgen für Kundinnen und Kunden in den Bereichen Garten, Natur, Reinigungs-

und Forstarbeiten, Räumung, Umzug und Recycling. Insbesondere im Bereich der

Gartenpflege könnten den Teilnehmenden Indoor-Tätigkeiten angeboten werden, die

sich auch für ältere Arbeitnehmende mit einem administrativen Berufshintergrund

eignen würden (z. B.

Herstellung von Kräutersalzen). Zudem gebe es in der Institution C ein

Atelier, wo ebenfalls weniger körperbetonte Arbeiten verrichtet würden. Im

Beschäftigungsprogramm der Institution C werde jeweils täglich geprüft, ob

man der betreffenden Teilnehmerin bzw. dem betreffenden Teilnehmer eine

passende und angemessene Arbeitstätigkeit anbieten könne. An Tagen, an denen

dies nicht möglich sei, seien die jeweiligen Sozialhilfebezüger berechtigt,

eine rote Karte zu beziehen, mit der sie sich bei der Sozialbehörde folgenlos

für den betreffenden Tag von der Teilnahme am Arbeitsintegrationsprogramm

entschuldigen könnten. Der Einsatz in der Institution C sei befristet und

die Beschwerdeführerin müsse nur so lange am Beschäftigungsprogramm teilnehmen,

bis die für sie zuständige Sozialberaterin mit der Fachstelle

Arbeitsintegration einen anderweitigen Einsatzplan festlegen könne. Dafür sei

die Kooperation der Beschwerdeführerin notwendig, welche sie allerdings bislang

verweigere. Bei der Beschwerdeführerin lägen zudem soweit ersichtlich keine

gesundheitlichen Einschränkungen vor. Insgesamt erachtete die Vorinstanz die

angefochtene Weisung für die 1964 geborene Beschwerdeführerin angesichts der

breiten Palette an Tätigkeitsangeboten, der befristeten Dauer und der

Möglichkeit, sich bei unzumutbaren Arbeitsangeboten von der Teilnahme befreien

zu lassen, als zumutbar und verhältnismässig.

3.2 Die

Ausführungen der Beschwerdeführerin hierzu, dass die Entschädigung bei der Institution C

nur Fr. 78.- pro Tag betrage, diese Institution Gewinn mache und sie schon

für die D GmbH arbeite, vermögen diesen Schluss nicht umzustossen.

Vorrangiges Ziel der Sozialhilfe ist die Eingliederung in den Arbeitsmarkt (berufliche

Integration) und die Erlangung wirtschaftlicher Selbständigkeit. Dabei kann von

Bezügern von Sozialhilfe auch verlangt werden, dass sie eine Arbeit annehmen,

welche nicht ihren Wünschen entspricht und ihr Fähigkeits- und

Fertigkeitsniveau unterschreitet (VGr, 6. August 2021, VB.2021.00351,

E. 4.2.2; 11. Mai 2020, VB.2020.00103, E. 3.2). Es ist nicht

davon auszugehen, dass die Tätigkeit der Beschwerdeführerin für die D GmbH,

welche seit Februar 2015 keinen Gewinn mehr abwarf, eine (baldige) Ablösung von

der Sozialhilfe verspricht. Die Weisung mit dem Ziel der Wiedereingliederung

der Beschwerdeführerin in den Arbeitsmarkt ist vor diesem Hintergrund nicht zu

beanstanden.

4.

Im Rekursverfahren ersuchte die Beschwerdeführerin um

Befreiung von der Weisung, monatlich eine unterschriftliche Bestätigung des

Inhabers der D GmbH hinsichtlich ihrer Einkünfte und Spesen als

Geschäftsführerin der D GmbH einreichen zu müssen. Die Vorinstanz

erachtete diese Auflage angesichts der Mitwirkungspflicht der Beschwerdeführerin

bei der Feststellung ihrer finanziellen Verhältnisse als rechtmässig, weil die

Beschwerdegegnerin in regelmässigen Abständen die Einkommenssituation der Beschwerdeführerin

überprüfen müsse. In der Beschwerdeschrift gibt die Beschwerdeführerin an, dieser

Auflage nachgekommen zu sein, und beanstandet sinngemäss, dass sie die

Erklärung hinsichtlich Einkünfte und Spesen für ihre Tätigkeit als

Geschäftsführerin der D GmbH nicht selbst unterzeichnen könne, sondern von

deren Inhaber unterschreiben lassen müsse. Weshalb ihr nicht zumutbar sein

soll, zur Erfüllung ihrer Auskunfts- und Meldepflicht gemäss § 18 SHG von

ihrem Arbeitgeber eine monatliche Abrechnung über ihre Entschädigung erhältlich

zu machen, ist indessen weder ersichtlich noch nachvollziehbar dargetan.

5.

5.1 Die

Vorinstanz verneinte einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Herausgabe des

Protokolls einer Sitzung der Beschwerdegegnerin zum Thema "Klienten über 55 Jahre",

nachdem ihr das Verwaltungsgericht im Rückweisungsentscheid vom 20. Januar

2021 eine entsprechende Prüfung aufgetragen hatte. Die Beschwerdeführerin will

demgegenüber aus ihrem Akteneinsichtsrecht einen Anspruch auf Einsicht in

dieses nicht bei den Akten liegende Dokument im Rahmen des vorliegenden

Verfahrens ableiten.

5.2 Gemäss § 8 Abs. 1 VRG sind Personen, die durch eine Anordnung berührt sind und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, berechtigt, in

die Akten Einsicht zu nehmen. Einen Anspruch auf Akteneinsicht in einem

hängigen Verfahren räumt auch Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 (BV; SR 101) ein. Dieses grundsätzlich umfassende

Akteneinsichtsrecht erstreckt sich auf alle schriftlichen oder elektronischen

Unterlagen wie Eingaben, Protokolle, Korrespondenzen, E-Mails, Pläne,

Fotografien, Tonaufnahmen usw., die objektiv geeignet sind, eine Grundlage der

Verfügung bzw. des Entscheids zu bilden (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8

N. 12). Die Vorinstanz erwog, die fragliche Besprechung habe der

Praxisfindung und mithin der Meinungsbildung im Umgang mit einer ganzen

Anspruchsgruppe gedient; das verlangte Protokoll sei demnach nicht

Entscheidungsgrundlage im Fall der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeführerin

geht davon aus, die Beschwerdegegnerin habe entschieden, dass über 55 Jahre

alte Sozialhilfebezügerinnen und -be­züger nicht mehr an arbeitsintegrierenden

Massnahmen teilnehmen müssten. Eine pauschale Befreiung über 55 Jahre alter

Sozialhilfebezügerinnen und -bezüger von arbeitsintegrierenden Massnahmen

ungeachtet der Umstände des Einzelfalls widerspräche allerdings der

grundlegenden Zielsetzung der Sozialhilfe, den Hilfesuchenden ungeachtet ihres

Alters die (Wieder-)Erlangung wirtschaftlicher Selbständigkeit zu ermöglichen

(oben E. 3.2). Dass sich die Beschlussfassung betreffend die

Beschwerdeführerin auf andere als bei den Akten liegende Dokumente, wie

namentlich das erwähnte Protokoll, gestützt hätte oder hätte stützen müssen,

ist nicht erkennbar. Entsprechend ist im angefochtenen Beschluss auch insoweit

keine Rechtsverletzung zu erblicken.

6.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der

unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung an …