Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00542

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00542

Urteil

der 4. Kammer

vom 11. November 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Einbürgerung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 9. Oktober 2020 reichte A beim Gemeindeamt des

Kantons Zürich ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Mit Verfügung vom

20. April 2021 wies das Gemeindeamt das Einbürgerungsgesuch ab, da aus dem

Strafregisterauszug von A eine widerrufene bedingte Geldstrafe von 10

Tagessätzen hervorgehe, und erhob eine Bearbeitungsgebühr von Fr. 200.-.

Erwägungen

II.

Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen

erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 22. Juli 2021 ab

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Kosten von Fr. 710.- A

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihm keine Parteientschädigung zu

(Dispositiv-Ziff. II.2).

III.

Mit Beschwerde vom 11. August 2021 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, unter Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung

aufzuheben und das Gemeindeamt anzuweisen, das Einbürgerungsgesuch an die Hand

zu nehmen und zwecks Erteilung des kommunalen Bürgerrechts der Wohngemeinde

weiterzuleiten.

Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des

Innern beantragten mit Beschwerdeantwort vom 18. August 2021 bzw.

Vernehmlassung vom 26. August 2021 die Abweisung der Beschwerde.

Die

Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines

Amtes etwa betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

Für den Erwerb des

Schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des eidgenössischen

Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0) und der

eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV,

SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang

mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden

Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101), das kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom

6.

Juni 1926 (KBüG, LS 141.1) und die kantonale

Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 (KBüV, LS 141.11) zu

beachten.

3.

3.1

Vorliegend

ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 4. Mai 2016 und am

11.

Oktober 2017 wegen einer groben Verletzung der Verkehrsregeln im Sinn

von Art. 90 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember

1958.

(SR 741.01) jeweils mit einer bedingten Geldstrafe von 10 Tagessätzen

bestraft wurde. Umstritten und zu prüfen ist, ob der Beschwerdegegner das

Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers aufgrund der Strafregistereinträge zu

Recht abwies.

3.2

Der Beschwerdegegner

begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs damit, dass die Einbürgerungsvoraussetzung

von Art. 11 lit. a BüG in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1

lit. a BüG und Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV nicht erfüllt sei, weil

sich der Beschwerdeführer während der am 4. Mai 2016 festgesetzten

Probezeit von zwei Jahren nicht bewährt habe, da er am 7. April 2017

erneut die Verkehrsregeln grob verletzt habe, weshalb die bedingte Geldstrafe

vom 4. Mai 2016 widerrufen worden sei.

3.3

Nach

§ 11 Abs. 1 KBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das

Schweizerische Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Nach der

Einreichung des Gesuchs prüft das Gemeindeamt, ob die Bewerberin oder der

Bewerber die Niederlassungsbewilligung besitzt (§ 14 Abs. 1 lit. a KBüV), die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den

Aufenthalt erfüllt (lit. b), gesetzliche Vorschriften oder behördliche

Verfügungen nicht erheblich oder wiederholt missachtet (lit. c), die

Strafrechtsordnung beachtet (lit. d) und die Unterlagen vollständig

eingereicht hat (lit. e). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, überweist

das Gemeindeamt das Einbürgerungsgesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 14 Abs. 3 KBüV).

3.4

Die

Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die bewerbende

Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG). Eine

erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere im Beachten der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die

Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der

einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene

Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen

Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen

und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in

der Schweiz auseinandersetzen (BGE 146 I 49 E. 2.5; VGr,

24.

Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die kantonalen und

kommunalen Behörden dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes zwar

den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt

muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis

der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49

E. 2.5, E. 4.4, auch zum Folgenden). Die Fokussierung auf ein

einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine

erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht.

Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall

(BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr, 22. März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1

– 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.4 – 30. August 2010,

1D_5/2010, E. 3.3.1; VGr, 24. Juni

2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt

kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken

bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Laura Campisi, Die rechtliche

Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen

2014, S. 275).

Den Gesetzgebungsmaterialien zum neuen Bürgerrechtsgesetz

sind keine Hinweise zu entnehmen, dass diese für Einbürgerungen nach dem

Bürgerrechtsgesetz vom 29. September 1952 (AS 1991 1034 ff.) entwickelte Rechtsprechung

nicht auf die Beurteilung der erfolgreichen Integration im Sinn von Art. 12

BüG bzw. Art. 2 ff. BüV übernommen werden kann (BBl 2011 2825 ff.,

2831.

ff., 2850 f., AB 2013 N 225 ff., insb. 245 ff.,

AB 2013 S 733 ff., insb. 750 ff.; so bereits implizit VGr, 12. April

2021, VB.2020.00781, E. 3.4; vgl. Campisi, S. 275; Peter Uebersax et

al., Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2021, S. 353).

3.5

Das

Beachten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 12

Abs. 1 lit. a BüG wird in Art. 4 BüV konkretisiert. Unter

anderem gilt eine Person nach Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV nicht als

erfolgreich integriert, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA für die

Einbürgerungsbehörden eine bedingte Geldstrafe von höchstens 90 Tagessätzen

als Hauptsanktion ersichtlich ist, sofern sich die betroffene Person in der

Probezeit nicht bewährt hat.

Der Bundesrat erlässt rechtsetzende Bestimmungen in der

Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt ist

(Art. 182 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]). Nach Art. 182 Abs. 2 BV ist der Bundesrat befugt, die

für den Vollzug des Bürgerrechtsgesetzes erforderlichen (Detail-)Vorschriften

zu erlassen (vgl. Art. 48 BüG). Das Bürgerrechtsgesetz überträgt dem

Bundesrat jedoch zumindest in materieller Hinsicht keine

Rechtsetzungsbefugnisse. Damit stellt die Bürgerrechtsverordnung, jedenfalls

soweit sie hier relevant ist, eine reine Vollziehungsverordnung dar, die sich

an den gesetzlichen Rahmen halten muss und deren Funktion darauf beschränkt

ist, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und gegebenenfalls

untergeordnete Lücken zu füllen, soweit es für den Vollzug des Gesetzes

erforderlich ist (BGE 126 II 283 E. 3.b, auch zum Folgenden). Ob der

Bundesrat beim Erlass der Bürgerrechtsverordnung den gesetzlichen Rahmen respektierte,

kann das Verwaltungsgericht vorfrageweise überprüfen (zum Ganzen BGE 139 II 460 E. 2.1 ff., 136 II 337 E. 5.1).

Die Beurteilung, ob eine sich um das Bürgerrecht

bewerbende Person im Sinn von Art. 11 lit. a BüG erfolgreich

integriert ist, hat, wie dargelegt, unter Würdigung aller massgeblichen

Gesichtspunkte zu erfolgen, wobei nur dann auf ein einziges Kriterium abgestellt

werden darf, wenn es – wie eine erhebliche Straffälligkeit – bereits für sich

allein entscheidend ins Gewicht fällt. Wenn in Art. 4 Abs. 2

lit. e BüV apodiktisch festgelegt wird, dass Personen, die – wie der

Beschwerdeführer – nur in geringem Mass straffällig geworden sind, während zehn

Jahren als nicht erfolgreich integriert gelten (vgl. Art. 369 Abs. 3

in Verbindung mit Abs. 6 lit. a des Strafgesetzbuchs vom

21.

Dezember 1937 [SR 311.0]), wird bei diesen Personen die

gesetzlich vorgeschriebene, umfassende Prüfung der Integration verhindert.

Damit verletzt Art. 4 Abs. 2 lit. e BüV den von Art. 11

lit. a und Art. 12 BüG vorgegebenen Rahmen und ist daher

gesetzeswidrig.

3.6

Nach dem

Gesagten schliesst der Umstand, dass aus dem Strafregisterauszug des Beschwerdeführers

eine widerrufene bedingte Geldstrafe von 10 Tagessätzen hervorgeht, eine

erfolgreiche Integration des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 11

lit. a und Art. 12 Abs. 1 BüG nicht grundsätzlich aus. Da der

Beschwerdeführer die restlichen Voraussetzungen von § 14 Abs. 1 KBüV

erfüllt, wäre der Beschwerdegegner gehalten gewesen, das Einbürgerungsgesuch

des Beschwerdeführers an dessen Wohnsitzgemeinde zu überweisen und die

Straffälligkeit des Beschwerdeführers im Erhebungsbericht festzuhalten (vgl. Art. 34

Abs. 1 BüG in Verbindung mit Art. 17 BüV), damit diese bei der

umfassenden Integrationsprüfung durch die Wohnsitzgemeinde berücksichtigt

werden kann.

4.

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I

der vorinstanzlichen Verfügung vom 22. Juli 2021 und die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 20. April 2021 sind aufzuheben. Der Beschwerdegegner

ist einzuladen, das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers an dessen

Wohnsitzgemeinde zu überweisen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 teilweise in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen hat dieser

dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren antragsgemäss

eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

5.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung

ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale

Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler

Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 48). Es steht somit bloss die

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der vorinstanzlichen

Verfügung vom 22. Juli 2021 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom

20.

April 2021 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen,

das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers an dessen Wohnsitzgemeinde zu

überweisen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der vorinstanzlichen Verfügung vom

22.

Juli 2021 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.-

zu bezahlen.

5.

Gegen dieses Urteil kann im Sinn der

Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …