Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00546

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00546

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. November 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

1.

A,

2. B,

beide vertreten

durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Primarschulpflege Bülach,

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 19. Mai 2021 teilte die

Primarschulpflege Bülach A mit, dass ihr 2015 geborener Sohn E für das

Schuljahr 2021/2022 einer 1. Primarklasse im Schulhaus F zugeteilt worden

sei. Mit Schreiben vom 20. Mai 2021 gelangte A an die Primarschulpflege

Bülach und ersuchte um die Zuteilung von E ins Schulhaus G. Dieses Gesuch wies

die Primarschulpflege Bülach am 10. Juni 2021 ab. Nachdem A nochmals an

die Primarschulpflege Bülach gelangt war, prüfte diese den Zuteilungsentscheid

erneut. Mit Beschluss vom 17. Juni 2021 hielt sie daran fest.

Erwägungen

II.

Dagegen liessen A und B, der Vater von E, beim Bezirksrat

Bülach rekurrieren und beantragen, der Beschluss der Primarschulpflege Bülach

sei aufzuheben und E ins Schulhaus G einzuteilen.

Mit Beschluss vom 21. Juli 2021 wies der Bezirksrat

Bülach den Rekurs ab und auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens von

Fr. 600.30 A und B je zur Hälfte unter solidarischer Haftung füreinander

(Dispositiv-Ziff. I f.). Einer Beschwerde gegen diesen Entscheid

entzog er die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. IV Abs. 2).

III.

Mit Eingabe vom 12. August 2021 liessen A und B

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und im Wesentlichen beantragen,

unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom

21.

Juli 2021 aufzuheben und E ins Schulhaus G einzuteilen. Des Weiteren

ersuchten sie unter dem Titel "Verfahrensanträge" um Erteilung der

aufschiebenden Wirkung sowie um (super)provisorische Einteilung ihres Sohns ins

Schulhaus G. Mit Präsidialverfügung vom 17. August 2021 wurden die Gesuche

um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und um (super)provisorische Einteilung von

E ins Schulhaus G abgewiesen.

Während der Bezirksrat Bülach am 1. September 2021

auf eine Vernehmlassung verzichtete, liess die Primarschulpflege Bülach am

14.

September 2021 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge

schliessen. Mit Replik vom 28. September 2021 und Triplik vom

27.

Oktober 2021 bzw. Duplik vom 14. Oktober 2021 und Quadruplik vom

8.

November 2021 hielten A und B bzw. die Primarschulpflege Bülach an ihren

Anträgen fest. Am 22. November 2012 liessen sich Erstere erneut vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach

§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG,

LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) zuständig. Da auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden reichten am 22. November 2021

eine weitere Stellungnahme ein. Da sich die Parteien im Verlauf des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bereits mehrfach äussern konnten, die Sache

spruchreif ist und sich bei Schulhauszuteilungen eine möglichst rasche

Entscheidung aufdrängt, wurde davon abgesehen, diese erneute Stellungnahme der

Beschwerdegegnerin zur Vernehmlassung zuzustellen, zumal sie keine

entscheidwesentlichen neuen Vorbringen enthält.

3.

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die

unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der

Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG).

In Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht deshalb nur eingreifen, wenn

ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere

von sachfremden Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.).

4.

4.1

Nach

Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen

ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Der

Unterricht muss entsprechend den individuellen Bedürfnissen des einzelnen Kinds

angemessen sowie geeignet sein und genügen, um die Schüler angemessen auf ein

selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 133 I 156 E. 3.1, 129 I 35 E. 7.3).

4.2

Aus der

Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem auch ein

verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; VGr, 1. September

2020, VB.2020.00134, E. 2.1 – 8. November 2017, VB.2017.00506,

E. 3.1 Abs. 2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet

sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im

Einzelfall. Massgeblich sind die Länge des Schulwegs und die zu überwindende

Höhendifferenz, die Beschaffenheit des Wegs und die damit verbundenen Gefahren

sowie das Alter und die Konstitution des betroffenen Kindes (BGE 140 I 153

E. 2.3.3; BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2; Herbert

Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003,

S. 266 ff.). In diesem Sinn ist bei der Zuteilung von Schülerinnen

und Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf die Länge und Gefährlichkeit

des Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 der

Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Bei der

Beurteilung der Gefährlichkeit des Schulwegs gilt es zu beachten, dass jegliche

Teilnahme am Verkehr mit Gefahren verbunden ist, weshalb ein Schulweg nie

vollkommen ungefährlich ist. Wesentlich ist daher, ob einem Schulkind die

bestehenden Gefahren zumutbar sind, mit anderen Worten, ob keine übermässige

Gefährlichkeit besteht (VGr, 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.1

Abs. 1 – 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 3.3.2

Abs. 1).

Als weiteres massgebliches Zuteilungskriterium nennt

§ 25 Abs. 1 VSV das Interesse an einer ausgewogenen Zusammensetzung

der Klassen (Satz 1); berücksichtigt werden namentlich die

Leistungsfähigkeit und die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen

und Schüler sowie die Verteilung der Geschlechter (Satz 2). Zudem sind die

zulässigen Klassengrössen zu beachten: Gemäss § 21 Abs. 1 lit. b VSV darf auf der Primarstufe in der Regel die Klassengrösse von 25 Schülerinnen

und Schülern in einklassigen Klassen bzw. 21 Schülerinnen und Schülern in

mehrklassigen Klassen nicht überschritten werden.

4.3

Für Entscheide

über die Zuteilung zu den Schulen innerhalb der Schulgemeinde bzw. des

Schulkreises ist die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6

VSG). Ihr kommt bei der Zuweisung der Schülerinnen und Schüler zu Schulen und

Klassen ein gewisser Ermessensspielraum zu, wobei das Ermessen pflichtgemäss

auszuüben ist und sich an den in § 25 Abs. 1 VSV statuierten

Kriterien zu orientieren hat (VGr, 21. November 2018, VB.2018.00430,

E. 3.2 – 29. April 2015, VB.2015.00103, E. 2 Abs. 2).

5.

5.1

Die

Beschwerdegegnerin begründete ihren Beschluss vom 17. Juni 2021 zunächst damit,

dass infolge hoher Bautätigkeit im Schulgebiet G die Zuteilungsgrenzen zwischen

den einzelnen Schulen verschoben worden seien. Die Beschwerdegegnerin achte

"neben verschiedenen Kriterien" auf ausgewogene Klassengrössen; die

ersten Klassen würden nach Möglichkeit so gebildet, dass einzelne Zuzüge in den

Quartieren aufgefangen werden könnten. Wenn in einem Schulhaus die ersten

Klassen sehr gross oder auch sehr klein starteten, könnte dies zur Folge haben,

dass während eines Schuljahres plötzlich eine Klasse halbiert und/oder neu

aufgeteilt werden müsse. Mit Rücksicht auf das Kindswohl sei dies "wenn

immer möglich [zu] verhindern". Im Fall einer Gutheissung "aller

vorliegenden Wiedererwägungsgesuche könnte diese Ausgewogenheit nicht mehr

gewährleistet und einzelne Neuzuzüge nicht mehr im Quartier aufgefangen werden.

Dies könnte zur Folge haben, dass ein einzelnes Kind in ein weiter entferntes

Schulhaus (…) eingeteilt werden müsste".

Im Beschluss vom 10. Juni 2021 hatte die

Beschwerdegegnerin überdies angegeben, dass die Kinder aus dem H-Quartier,

welche eine erste Regelklasse besuchen, alle dem Schulhaus F zugeteilt worden

seien.

5.2

Die

Beschwerdegegnerin hat die Schulhauszuteilung nach geografischen Kriterien

vorgenommen und dabei auch auf ausgewogene Klassenbestände in den

1.

Primarklassen über die verschiedenen städtischen Schulhäuser hinweg

geachtet. Dieses Vorgehen ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, zumal es

deutliche Abweichungen zwischen den einzelnen ersten Klassen sowohl aus

pädagogischen Gründen als auch im Hinblick auf eine optimale räumliche

Auslastung der Schulstandorte zu vermeiden gilt (VGr, 21. November 2018,

VB.2018.00430, E. 4.2 Abs. 2; vgl. BGr, 3. Juli 2020,

2C_982/2019, E. 5.2; VGr, 29. April 2015, VB.2015.00103,

E. 3.2.4 – 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 4.2.3; Herbert

Plotke, Schulort, Schulgeld, Schülertransport, in: Thomas Gächter/Tobias Jaag

[Hrsg.], Das neue Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007,

S. 99 ff., 103). Ausserdem ist das Freihalten von gewissen Plätzen in

einzelnen Schulhäusern bzw. Klassen, zum Beispiel mit Blick auf etwaige Zuzüge

oder eine notwendig werdende Repetition, gerechtfertigt (vgl. BGr,

27.

März 2008, 2C_495/2007, E. 2.8).

Das erwähnte Vorgehen der Beschwerdegegnerin bei der

Schulhauszuteilung verletzt die Rechtsgleichheit nicht; eine Bevorzugung von

"allfällige[n] Zuzügern", wie von den Beschwerdeführenden geltend

gemacht, ist nicht ersichtlich.

5.3

Die

Beschwerdegegnerin stellte in ihrem Beschluss vom 17. Juni 2021 unter

anderem darauf ab, dass (auch) die Wohnadresse der Grossmutter, von welcher E

an drei ganzen Tagen betreut werde, "ebenfalls im Raster der Zuteilung ins

Schulhaus F" sei. Dabei geht sie davon aus, dass die Grossmutter von E an

der I-Strasse 01 wohne; diese Adresse liege "nur wenige Meter von

[der] Wohnadresse [der Beschwerdeführerin] entfernt". Der Schulweg von und

an die Betreuungsadresse sei einem Erstklässler "klar zumutbar".

Zu diesem Schluss gelangte die Beschwerdegegnerin jedoch

aufgrund einer falschen Annahme: Nicht die Grossmutter von E, sondern der

Beschwerdeführer wohnt an der I-Strasse 01. Erstere wohnt an der J-Strasse 02.

Des Weiteren wird E (mindestens) an vier ganzen Tagen gemeinsam mit seinen

beiden Schwestern von seiner Grossmutter betreut. Diese Angaben gehen aus dem

"Beiblatt zum Gesuch betreffend Privater Tagesbetreuung" hervor,

welches der Beschwerdegegnerin vorlag. Dieser Umstand ist von Bedeutung, da die

Beschwerdegegnerin im Beschluss vom 17. Juni 2021 angab, die Zuteilung von

E "noch einmal eingehend geprüft und neu beurteilt" zu haben.

Offensichtlich hat sie dabei auf einen falschen Sachverhalt abgestellt. In

diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin die

Beschwerdegegnerin am 20. Mai und am 14. Juni 2021 jeweils darauf

hingewiesen hatte, dass ihre "einzige und tägliche Unterstützung […] die

Grossmutter" sei.

5.4

Die

Betreuungsadresse von E an der J-Strasse 02 liegt gemäss dem Plan

"Einzugsgebiete Schulhäuser" der Beschwerdegegnerin lediglich im

Einzugsgebiet der Schule G und nicht – wie die Wohnadressen der

Beschwerdeführerin und des Beschwerdeführers – in der Schnittmenge der

Einzugsgebiete beider hier interessierender Schulhäuser.

Die Zuteilung von E ins Schulhaus F führt sodann dazu,

dass sich sein Schulweg um über 1 km verlängert (ca. 150 m bis zum

Schulhaus G; ca. 1400 m bis zum Schulhaus F). Dieser Umstand greift –

unabhängig von der Frage der Zulässigkeit dieser Massnahme – in erheblicher

Weise in das Leben und in den Tagesablauf von E ein (vgl. BGr, 28. März

2002, 2P.324/2001, E. 3.4; ferner BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014,

E. 3.3.3). In diesem Kontext fällt zusätzlich ins Gewicht, dass E durch

die strittige Schulhauszuteilung – zumindest was das Mittagessen betrifft – aus

seinem gewohnten Betreuungsumfeld bei seiner Grossmutter entfernt wird. Die

Beschwerdegegnerin hat diese mit der Schulhauszuteilung verbundenen

persönlichen Nachteile für das noch junge Kind im Rahmen ihres Entscheids zu

wenig berücksichtigt (vgl. BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013,

E. 2.3.2).

5.5

Zwar hat

die Beschwerdegegnerin am 17. Juni 2021 einen Wiedererwägungsentscheid

gefällt, doch mögen sich frühere Verfahrensmängel auch auf diesen ausgewirkt

haben. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Beschwerdeführerin mit

E-Mail vom 4. Februar 2021 an die Schulverwaltung gelangt war und unter

anderem Folgendes angegeben hatte: "Ich bin alleinerziehend und die

Grossmutter übernimmt jeweils die Betreuung." Sie ersuchte somit unter

Bezugnahme auf die private Betreuungssituation von E um dessen Zuteilung ins

Schulhaus G.

In ihrer Rekursantwort führte die Beschwerdegegnerin

diesbezüglich lediglich aus, das Gesuch sei "zu spät und ohne das dafür

nötige Beiblatt 'Gesuch private Tagesbetreuung' eingereicht" worden.

"Aufgrund der nicht ausführlich dokumentierten Betreuungsangaben ging die

Primarschulpflege im Zuteilungsentscheid vom 19. Mai 2021 nicht auf das

Gesuch ein". Dieses Vorgehen war nicht haltbar. Vielmehr hätte die

Beschwerdegegnerin die Betreuungssituation von E durch die Grossmutter genauer

abklären bzw. die Beschwerdeführerin zumindest auf das fehlende Gesuchsformular

hinweisen müssen. Dies gilt umso mehr, als das Formular gemäss Angaben der

Beschwerdegegnerin bei der Primarschulverwaltung bezogen werden musste; an

diese hatte sich die Beschwerdeführerin mit ihrer E-Mail vom 4. Februar

2021.

auch gewandt. Dass das Gesuch (wenige Tage) nach Ablauf der Frist am

29.

Januar 2021 eingereicht wurde, durfte sodann nicht dazu führen, dass

es unberücksichtigt blieb, zumal die Zuteilungsentscheide nicht bereits im

Februar 2021 gefällt wurden.

5.6

Die

Vorinstanz anerkannte, dass E an vier Tagen von seiner Grossmutter betreut

wird. Sie erwog jedoch in diesem Zusammenhang, dass Wünsche der Eltern im

Hinblick auf die Zuteilung kein massgebliches Kriterium bzw. nicht

ausschlaggebend seien, und es "infolgedessen nicht zu beanstanden [ist],

dass die Schulpflege solche nur nach Möglichkeit berücksichtigt". Die

Fremdbetreuung von E spreche nicht gegen die Einteilung ins Schulhaus F, zumal

im Schulhaus F ein Mittagstisch angeboten werde.

Es trifft zwar zu, dass kein Anspruch auf (freie) Wahl des

Schulhauses bzw. der Klasse oder auf eine bestimmte oder wunschgemässe

Zuteilung besteht (VGr, 20. Oktober 2020, VB.2020.00551, E. 3

Abs. 2 und E. 4.2.1 Abs. 4 – 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.8 – 29. April 2015, VB.2015.00103,

E. 2 Abs. 2). Die Vorinstanz berücksichtigt in ihren Erwägungen

jedoch nicht, dass die Beschwerdegegnerin Kinder aus dem "H-Quartier"

ins Schulhaus F einteilen wollte und dass gemäss dem "Beiblatt zum Gesuch

betreffend Privater Tagesbetreuung" die Betreuungsadresse für die

Schulhauszuteilung zu berücksichtigen ist. Es geht somit nicht primär darum,

welchen Zuteilungswunsch die Beschwerdeführerin gegenüber der

Beschwerdegegnerin geäusserte hatte. Vielmehr geht es um die Frage, ob E bei

Berücksichtigung seines hauptsächlichen Betreuungsorts überhaupt ins Schulhaus F

hätte eingeteilt werden sollen. Aufgrund des Plans "Einzugsgebiete

Schulhäuser" und der Begründung der Beschwerdegegnerin zur Einteilung der

Kinder aus dem "H-Quartier" ist diese Frage zu verneinen.

Entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen

darf sodann die Zuteilung in ein weiter entferntes Schulhaus nicht dazu führen,

dass ein Kind die dortigen Tagesstrukturen nutzen muss, damit der

Schulweg zumutbar ist bzw. ihm oder ihr ausreichend Zeit für die

Mittagsverpflegung verbleibt. Die Schulhauszuteilung hat grundsätzlich so zu

erfolgen, dass die Kinder die Mittagspause zu Hause bzw. am Ort der privaten

(familiären) Betreuung verbringen können. Vorliegend ist es E nicht zumutbar,

anstatt der Betreuung durch seine Grossmutter den Hort und den Mittagstisch der

Schule F zu besuchen.

5.7

Insgesamt

Dispositiv

hat die Beschwerdegegnerin demnach ihr Ermessen rechtswidrig ausgeübt, indem

sie E ins Schulhaus F eingeteilt hat bzw. an dieser Einteilung auch festhielt,

nachdem die private Betreuungssituation an der J-Strasse 02 von der

Beschwerdeführerin dargelegt worden war. Gemäss den durch die

Beschwerdegegnerin publizierten Vorgaben und Kriterien ist E ins Schulhaus G

einzuteilen.

Einer Umteilung ins Schulhaus G steht auch die Vorgabe zur

(maximalen) Klassengrösse gemäss § 21 Abs. 1 lit. b VSV nicht entgegen.

Denn in ihrer Rekursantwort hatte die Beschwerdegegnerin diesbezüglich

angegeben, dass bei einer Umteilung von vier Schülern der ersten

Primarklasse vom Schulhaus F ins Schulhaus G die beiden dortigen

"einklassigen Klassen bereits komplett voll mit 25 Kindern

starten" würden. In letzterem Schulhaus sind demnach mindestens noch vier

Plätze frei.

5.8 Nach dem Gesagten

ist die Beschwerde gutzuheissen und E ins Schulhaus G umzuteilen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es

sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden (etwa betreffend

Ungleichbehandlung der Kinder aus dem H-Quartier) einzugehen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Desgleichen ist sie zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine

Parteienschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen. Der

Beschwerdegegnerin steht dagegen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

des Bezirksrats Bülach vom 21. Juli 2021 und der Beschluss der

Beschwerdegegnerin vom 17. Juni 2021 werden aufgehoben.

E wird

ins Schulhaus G umgeteilt.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Bülach

vom 21. Juli 2021 werden die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

2. Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 2'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)

erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lau­sanne 14.

6. Mitteilung an …