Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00547

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00547

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. November 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten

durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Primarschulpflege Bülach, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Schulhauszuteilung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 19. Mai 2021 teilte die

Primarschulpflege Bülach A und B mit, dass deren am 18. Dezember 2014

geborene Tochter E für das Schuljahr 2021/2022 einer 1. Primarklasse im

Schulhaus F zugeteilt worden sei. Mit E-Mail vom 20. Mai 2021 gelangte A

gemeinsam mit einer weiteren Mutter, deren Tochter im Schuljahr 2021/2022

eingeschult wurde, an die Primarschulpflege Bülach; sie ersuchten um Zuteilung

der beiden Kinder in dieselbe Klasse bzw. um Umteilung von E ins Schulhaus G.

Dieses Gesuch wies die Primarschulpflege Bülach am 10. Juni 2021 ab.

Nachdem sich A und B telefonisch bei der Primarschulpflege Bülach gemeldet

hatten, prüfte diese den Zuteilungsentscheid erneut. Mit Beschluss vom 17. Juni

2021 hielt sie daran fest.

Erwägungen

II.

A und B liessen dagegen beim Bezirksrat Bülach rekurrieren

und beantragen, der Beschluss der Primarschulpflege Bülach sei aufzuheben und E

ins Schulhaus G einzuteilen.

Mit Beschluss vom 21. Juli 2021 wies der Bezirksrat

Bülach den Rekurs ab und auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens von

Fr. 600.30 A und B je zur Hälfte unter solidarischer Haftung füreinander

(Dispositiv-Ziff. I f.). Einer Beschwerde gegen diesen Entscheid

entzog er die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff. IV Abs. 2).

III.

Mit Eingabe vom 12. August 2021 liessen A und B

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und im Wesentlichen beantragen,

unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom

21.

Juli 2021 aufzuheben und E ins Schulhaus G einzuteilen. Des Weiteren

ersuchten sie unter dem Titel "Verfahrensanträge" um Erteilung der

aufschiebenden Wirkung sowie um (super)provisorische Einteilung ihrer Tochter

ins Schulhaus G. Mit Präsidialverfügung vom 17. August 2021 wurden die

Gesuche um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und um (super)provisorische

Einteilung von E ins Schulhaus G abgewiesen.

Während der Bezirksrat Bülach am 1. September 2021

auf eine Vernehmlassung verzichtete, liess die Primarschulpflege Bülach am

14.

September 2021 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge

schliessen. Mit Replik vom 28. September 2021 und Triplik vom

27.

Oktober 2021 bzw. Duplik vom 14. Oktober 2021 und Quadruplik vom

8.

November 2021 hielten A und B bzw. die Primarschulpflege Bülach an

ihren Anträgen fest. Am 22. November 2012 liessen sich

Erstere erneut vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach

§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG,

LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) zuständig. Da auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden reichten am 22. November 2021

eine weitere Stellungnahme ein. Da sich die Parteien im Verlauf des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bereits mehrfach äussern konnten, die Sache

spruchreif ist und sich bei Schulhauszuteilungen eine möglichst rasche

Entscheidung aufdrängt, wurde davon abgesehen, diese erneute Stellungnahme der

Beschwerdegegnerin zur Vernehmlassung zuzustellen, zumal sie keine

entscheidwesentlichen neuen Vorbringen enthält.

3.

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in

Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die

unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der

Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG).

In Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht deshalb nur eingreifen, wenn

ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere

von sachfremden Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.).

4.

4.1

Nach

Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen

ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Aus der

Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem auch ein

verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; VGr, 1. September

2020, VB.2020.00134, E. 2.1 – 8. November 2017, VB.2017.00506,

E. 3.1 Abs. 2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet

sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im

Einzelfall. Massgeblich sind die Länge des Schulwegs und die zu überwindende

Höhendifferenz, die Beschaffenheit des Wegs und die damit verbundenen Gefahren

sowie das Alter und die Konstitution des betroffenen Kindes (BGE 140 I 153

E. 2.3.3; BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2; Herbert

Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003,

S. 266 ff.).

In diesem Sinn ist bei der Zuteilung von Schülerinnen und

Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf die Länge und Gefährlichkeit des

Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 der Volksschulverordnung

vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Bei der Beurteilung der

Gefährlichkeit des Schulwegs gilt es zu beachten, dass jegliche Teilnahme am

Verkehr mit Gefahren verbunden ist, weshalb ein Schulweg nie vollkommen

ungefährlich ist. Wesentlich ist daher, ob einem Schulkind die bestehenden

Gefahren zumutbar sind, mit anderen Worten, ob keine übermässige Gefährlichkeit

besteht (VGr, 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.1

Abs. 1 – 21. Dezember 2011, VB.2011.00395, E. 3.3.2

Abs. 1).

Als weiteres massgebliches Zuteilungskriterium nennt

§ 25 Abs. 1 VSV das Interesse an einer ausgewogenen Zusammensetzung

der Klassen (Satz 1); berücksichtigt werden namentlich die

Leistungsfähigkeit und die soziale und sprachliche Herkunft der Schülerinnen

und Schüler sowie die Verteilung der Geschlechter (Satz 2). Zudem sind die

zulässigen Klassengrössen zu beachten: Gemäss § 21 Abs. 1 lit. b VSV darf auf der Primarstufe in der Regel die Klassengrösse von 25 Schülerinnen

und Schülern in einklassigen Klassen bzw. 21 Schülerinnen und Schülern in

mehrklassigen Klassen nicht überschritten werden.

4.2

Für Entscheide

über die Zuteilung zu den Schulen innerhalb der Schulgemeinde bzw. des

Schulkreises ist die Schulpflege zuständig (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6

VSG). Ihr kommt bei der Zuweisung der Schülerinnen und Schüler zu Schulen und

Klassen ein gewisser Ermessensspielraum zu, wobei das Ermessen pflichtgemäss

auszuüben ist und sich an den in § 25 Abs. 1 VSV statuierten

Kriterien zu orientieren hat (VGr, 21. November 2018, VB.2018.00430,

E. 3.2 – 29. April 2015, VB.2015.00103, E. 2 Abs. 2).

5.

5.1

Die

Beschwerdegegnerin begründete ihren Beschluss vom 17. Juni 2021 unter

anderem damit, dass infolge hoher Bautätigkeit im Schulgebiet G die Zuteilungsgrenzen

zwischen den einzelnen Schulen verschoben worden seien. Die Beschwerdegegnerin

achte "neben verschiedenen Kriterien" auf ausgewogene Klassengrössen;

die ersten Klassen würden nach Möglichkeit so gebildet, dass einzelne Zuzüge in

den Quartieren aufgefangen werden könnten. Wenn in einem Schulhaus die 1. Klassen

sehr gross oder auch sehr klein starteten, könnte dies zur Folge haben, dass

während eines Schuljahres plötzlich eine Klasse halbiert und/oder neu

aufgeteilt werden müsse. Mit Rücksicht auf das Kindswohl sei dies "wenn

immer möglich [zu] verhindern". Im Fall einer Gutheissung "aller

vorliegenden Wiedererwägungsgesuche könnte diese Ausgewogenheit nicht mehr

gewährleistet und einzelne Neuzuzüge nicht mehr im Quartier aufgefangen werden.

Dies könnte zur Folge haben, dass ein einzelnes Kind in ein weiter entferntes

Schulhaus (…) eingeteilt werden müsste".

Im Beschluss vom 10. Juni 2021 hatte die

Beschwerdegegnerin überdies angegeben, dass die Kinder aus dem H-Quartier,

welche eine 1. Regelklasse besuchen, alle dem Schulhaus F zugeteilt worden

seien.

5.2

Die

Dispositiv

Beschwerdegegnerin hat demnach die Schulhauszuteilung nach geografischen

Kriterien vorgenommen und dabei auch auf ausgewogene Klassenbestände in den

1. Primarklassen über die verschiedenen städtischen Schulhäuser hinweg

geachtet. Dieses Vorgehen ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, zumal es

deutliche Abweichungen zwischen den einzelnen 1. Klassen sowohl aus

pädagogischen Gründen als auch im Hinblick auf eine optimale räumliche

Auslastung der Schulstandorte zu vermeiden gilt (VGr, 21. November 2018,

VB.2018.00430, E. 4.2 Abs. 2; vgl. BGr, 3. Juli 2020, 2C_982/2019,

E. 5.2; VGr, 29. April 2015, VB.2015.00103, E. 3.2.4 –

21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 4.2.3; Herbert Plotke, Schulort,

Schulgeld, Schülertransport, in: Thomas Gächter/Tobias Jaag [Hrsg.], Das neue

Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007, S. 99 ff., 103).

Ausserdem ist das Freihalten von gewissen Plätzen in einzelnen Schulhäusern

bzw. Klassen, zum Beispiel mit Blick auf etwaige Zuzüge oder eine notwendig

werdende Repetition, gerechtfertigt (vgl. BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007,

E. 2.8).

Das erwähnte Vorgehen der Beschwerdegegnerin bei der

Schulhauszuteilung verletzt die Rechtsgleichheit nicht; eine Bevorzugung von

"allfällige[n] Zuzügern", wie von den Beschwerdeführenden geltend

gemacht, ist nicht ersichtlich.

5.3 Vorliegend

ist jedoch zu beachten, dass die Beschwerdeführerin und I am 9. März 2021

an die Schulverwaltung gelangt waren und unter anderem Folgendes angegeben

hatten: "Wir betreuen unsere Kinder gegenseitig und würden es sehr

begrüssen, falls beide in der gleichen Klasse sein könnten". Die Tochter

von I, J, ist ungefähr gleich alt wie Sophie und besucht ebenfalls seit dem

Schuljahr 2021/2022 eine 1. Klasse.

In ihrer Rekursantwort führte die

Beschwerdegegnerin diesbezüglich lediglich aus, das Gesuch sei "zu spät

und ohne das dafür nötige Beiblatt 'Gesuch private Tagesbetreuung'

eingereicht" worden. "Aufgrund der nicht ausführlich dokumentierten

Betreuungsangaben ging die Primarschulpflege im Zuteilungsentscheid vom

19. Mai 2021 nicht auf das Gesuch ein". Dieses Vorgehen war nicht

haltbar. Vielmehr hätte die Beschwerdegegnerin die Betreuungssituation von E

durch I genauer abklären bzw. die Beschwerdeführenden zumindest auf das

fehlende Gesuchsformular hinweisen müssen. Dies gilt umso mehr, als das

Formular gemäss Angaben der Beschwerdegegnerin bei der Primarschulverwaltung

bezogen werden musste; an diese hatten sich die Beschwerdeführerin und I am

9. März 2021 auch gewandt. Dass das Gesuch nach Ablauf der Frist am

29. Januar 2021 eingereicht wurde, durfte sodann nicht dazu führen, dass

es unberücksichtigt blieb, zumal die Zuteilungsentscheide am 9. März 2021 noch

nicht gefällt waren. Zwar fällte die Beschwerdegegnerin am 17. Juni 2021

einen Wiedererwägungsentscheid, doch mögen sich diese früheren Verfahrensmängel

auch auf diesen ausgewirkt haben.

5.4 Die

Adresse, an welcher E an drei Tagen pro Woche privat betreut wird, ist die K-Strasse 01.

Wie aus den Eingaben der Beschwerdeführenden hervorgeht, handelt es sich bei

der dortigen Betreuung durch I um eine seit geraumer Zeit bestehende und damit

gefestigte private Betreuungslösung. Die Betreuungsadresse liegt gemäss dem

Plan "Einzugsgebiete Schulhäuser" der Beschwerdegegnerin lediglich im

Einzugsgebiet der Schule G und nicht – wie die Wohnadressen der

Beschwerdeführenden – im Einzugsgebiet beider hier interessierender Schulhäuser. J wurde denn auch ins Schulhaus G eingeteilt.

Die Beschwerdegegnerin gab in

ihrer Rekursantwort an, dass das Gesuch der Beschwerdeführenden um

Berücksichtigung der privaten Betreuungsadresse "[i]m Sinne einer

Gleichbehandlung ähnlich lautender Gesuche aus dem H-Quartier, die aufgrund der

vollen Klassen im Schulhaus G nicht bewilligt werden konnten", abgewiesen

wurde. Diese Argumentation verfängt jedoch aus zwei Gründen nicht: Zunächst

wären die 1. Klassen im Schulhaus G selbst dann nicht ausgelastet (im Sinn

von § 21 Abs. 1 lit. b VSV), wenn neben E auch drei weitere Schülerinnen

und Schüler dorthin umgeteilt worden wären. Ausserdem stellt sich die Frage, ob

E überhaupt als Kind aus dem "H-Quartier" betrachtet werden kann,

zumal sie unbestrittenermassen an drei von fünf Schultagen an der K-Strasse 01

betreut wird. Hätte die Beschwerdegegnerin auf die Betreuungsadresse

abgestellt, so wäre E – wie J – in eine 1. Klasse im Schulhaus G

eingeteilt worden.

5.5 Die

Zuteilung von E ins Schulhaus F führt sodann dazu, dass sich ihr Schulweg um

über 1 km verlängert (ca. 200 m bis zum Schulhaus G; ca. 1500 m

bis zum Schulhaus F). Dieser Umstand greift – unabhängig von der Frage der

Zulässigkeit dieser Massnahme – in erheblicher Weise in das Leben und in den

Tagesablauf von E ein (vgl. BGr, 28. März 2002, 2P.324/2001, E. 3.4;

ferner BGr, 29. Juli 2014, 2C_274/2014, E. 3.3.3). In diesem Kontext ist

vorliegend von entscheidender Bedeutung, dass E durch die strittige

Schulhauszuteilung an mindestens drei Tagen pro Woche aus ihrem gewohnten und

gefestigten Betreuungsumfeld bei einer befreundeten Familie entfernt wird. Denn

aufgrund des (viel) längeren Schulwegs wären die Beschwerdeführenden faktisch

gezwungen, E für den Mittagstisch im Schulhaus F anzumelden. Die

Beschwerdegegnerin hat diese mit der Schulhauszuteilung verbundenen

persönlichen Nachteile für das noch junge Kind im Rahmen ihres Entscheids zu

wenig berücksichtigt (vgl. BGr, 19. Juni 2014, 2C_1123/2013,

E. 2.3.2).

5.6 Insgesamt hat die Beschwerdegegnerin demnach ihr Ermessen rechtswidrig

ausgeübt, indem sie E ins Schulhaus F eingeteilt hat bzw. an dieser Einteilung

auch festhielt, nachdem die private Betreuungssituation an der K-Strasse 01

von den Beschwerdeführenden klar dargelegt worden war. Gemäss den durch die

Beschwerdegegnerin publizierten Vorgaben und Kriterien ist E ins Schulhaus G

einzuteilen.

Wie bereits erwähnt, steht einer Umteilung ins Schulhaus G

auch die Vorgabe zur (maximalen) Klassengrösse gemäss § 21 Abs. 1 lit. b VSV nicht entgegen. Denn in ihrer Rekursantwort hatte die

Beschwerdegegnerin diesbezüglich angegeben, dass bei einer Umteilung von vier

Schülern der 1. Primarklasse vom Schulhaus F ins Schulhaus G die beiden

dortigen "einklassigen Klassen bereits komplett voll mit 25 Kindern

starten" würden. In letzterem Schulhaus sind demnach mindestens noch vier

Plätze frei.

5.7 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und E ins Schulhaus G umzuteilen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es

sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden einzugehen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Desgleichen ist sie zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine

Parteienschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen. Der

Beschwerdegegnerin steht dagegen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

des Bezirksrats Bülach vom 21. Juli 2021 und der Beschluss der

Beschwerdegegnerin vom 17. Juni 2021 werden aufgehoben.

E wird ins Schulhaus G umgeteilt.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Bülach

vom 21. Juli 2021 werden die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 2'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt

Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.

6. Mitteilung an …