Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00552

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00552

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. Mai 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A AG

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich vertreten durch die Fachstelle Kultur,

Beschwerdegegner,

betreffend Ausfallentschädigung

für Kulturunternehmen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Kinobetreiberin A AG stellte am 29. Januar 2021

bei der Fachstelle Kultur des Kantons Zürich ein Gesuch um eine

Ausfallentschädigung für Kulturunternehmen in Höhe von Fr. 434'855.12

gemäss dem Covid-19-Gesetz vom 25. September 2020 (SR 818.102), den

Zeitraum vom 26. September bis zum 31. Dezember 2020 betreffend. Mit

Beschluss vom 12. Februar 2021 bzw. begründeter Verfügung vom 25. März

2021 wies die Fachstelle Kultur das Gesuch ab. Sie begründete dies damit, dass

die A AG keinen substanziellen Beitrag zur Angebots- und Programmvielfalt

leiste und daher die Voraussetzungen des kantonalen Rechts für Finanzhilfen

nicht erfülle.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die A AG Rekurs, welchen die Direktion der

Justiz und des Innern mit Verfügung vom 12. Juli 2021 abwies. Die

Verfahrenskosten wurden der A AG auferlegt und dieser eine Parteientschädigung

verweigert (Dispositiv-Ziff. II f.).

III.

Gegen diese Verfügung wandte sich die A AG am 16. August

2021.

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, es sei unter

Entschädigungsfolge die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihr die mit

Gesuch vom 29. Januar 2021 beantragte Ausfallentschädigung zuzusprechen,

eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Fachstelle Kultur

zurückzuweisen.

Namens des Kantons Zürich beantragte die Fachstelle Kultur

in der Beschwerdeantwort Abweisung der Beschwerde, eventualiter Zurückweisung

an sie zur Neubeurteilung. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte

in ihrer Vernehmlassung Abweisung der Beschwerde. In Replik und Duplik hielten

die Parteien sinngemäss an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der

Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Direktion zuständig (§ 19 Abs. 3

und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die obere

Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der

unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021,

VB.2021.00510, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 19–28a N. 57).

2.2

Die

Dispositiv

Direktion hat als Rekursinstanz entschieden, weil die Fachstelle Kultur den

erstinstanzlichen Entscheid in eigenem Namen gefällt hat (§ 19b Abs. 2

lit. b Ziff. 1 VRG). Die Fachstelle Kultur stützte sich dabei auf

Ziff. 3.1 des Regierungsratsbeschlusses 1230/2020 vom 9. Dezember

2020 betreffend Umsetzung der Massnahmen im Kulturbereich gemäss

Covid-19-Gesetz und Covid-19-Kulturverordnung (vom 14. Oktober 2020 [SR

442.15]) in Verbindung mit § 3 Abs. 2 lit. e der Kulturförderungsverordnung

vom 26. Mai 2010 (KFV, LS 440.11).

2.3 Gemäss § 38

Abs. 4 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats und der

kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 (LS 172.1) legt der Regierungsrat

fest, ob die nachgeordneten Verwaltungseinheiten im eigenen Namen oder im Namen

der Direktion entscheiden. Nach § 66 Abs. 1 der Verordnung über die

Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli

2007 (VOG RR, LS 172.11) entscheiden die Verwaltungseinheiten der Direktionen

erstinstanzlich in eigenem Namen in den in anderen Erlassen vorgesehenen Fällen

(lit. a) sowie in den Aufgabenbereichen gemäss Anhang 3 der Verordnung (lit. b).

2.4 In Anhang

3 VOG RR wird die Fachstelle Kultur nicht genannt (vgl. Ziff. 1).

Ziff. 3.1 RRB 1230/2020 verweist lediglich auf die geltenden

Rechtsgrundlagen. § 3 Abs. 2 KFV regelt die Aufgaben der Fachstelle,

ohne zu erwähnen, dass die darin genannten Entscheidkompetenzen im eigenen

Namen auszuüben sind. Ob das als Grundlage einer selbständigen Entscheidkompetenz

bereits ausreicht, kann hier offenbleiben, denn diese ist jedenfalls aufgrund

der Materialien zu bejahen: Einer der Gründe zur Totalrevision der

Kulturförderungsverordnung war gerade, die Leitlinie des Regierungsrats

umzusetzen, dass erstinstanzliche Anordnungen grundsätzlich auf Amtsstufe zu

ergehen haben (vgl. Antrag und Weisung vom 29. April 2009 zum Gesetz über

die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 801 ff.,

858). Die Fachstelle Kultur sollte als zentrales Organ der kantonalen

Kulturförderung eine normative Grundlage in der Kulturförderungsverordnung

erhalten, und ihre Entscheidungskompetenzen sollten gemäss dem Grundsatz, dass

erstinstanzliche Anordnungen durch Verwaltungseinheiten unterhalb der Stufe der

Direktion zu ergehen haben, geklärt werden (vgl. zum Ganzen Begründung des

Regierungsrats zur Reform des Verwaltungsverfahrensrechts [Anpassung von

Verordnungen aus dem Zuständigkeitsbereich der Direktion der Justiz und des

Innern] vom 26. Mai 2010, ABl 2010, 1187 ff., 1188 ff.). Demnach

ist die Kompetenz der Fachstelle Kultur zur Verfügung im eigenen Namen gestützt

auf § 3 Abs. 2 lit. e KFV und somit auch die Zuständigkeit der

Direktion als Rekursinstanz gegeben (vgl. auch VGr, 18. April 2011,

VB.2011.00221, E. 1; ferner VGr, 2. Oktober 2014, VB.2014.00147, E. 1).

3.

Die angefochtene Verfügung beruht auf folgenden

Rechtsgrundlagen:

3.1 Das

Covid-19-Gesetz regelt gemäss seinem Art. 1 Abs. 1 besondere

Befugnisse des Bundesrats zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und zur

Bewältigung der Auswirkungen der Bekämpfungsmassnahmen auf Gesellschaft,

Wirtschaft und Behörden. Art. 11 Covid-19-Gesetz sieht vor, dass der Bund

Kulturunternehmen, Kulturschaffende sowie Kulturvereine im Laienbereich mit

Finanzhilfen unterstützen kann (Abs. 1). Zur Unterstützung der

Kulturunternehmen und Kulturschaffenden kann das Bundesamt für Kultur (BAK) mit

einem oder mehreren Kantonen Leistungsvereinbarungen abschliessen (Abs. 2 Satz 1).

Die Beiträge werden auf Gesuch unter anderem den Kulturunternehmen als

Ausfallentschädigung ausgerichtet (Abs. 2 Satz 2). Der Bund beteiligt

sich im Rahmen der bewilligten Kredite zur Hälfte an der Finanzierung unter

anderem von Ausfallentschädigungen, welche die Kantone gestützt auf die

Leistungsvereinbarungen umsetzen (Abs. 3). Der Bundesrat bestimmt die

Kulturbereiche, die mit Finanzhilfen unterstützt werden, in einer Verordnung

und regelt darin die Anspruchsvoraussetzungen im Einzelnen. Er legt die

Beitragskriterien und die Bemessungsgrundlagen für die Finanzhilfen fest und

regelt, in wie vielen Tranchen die Auszahlung der Beiträge gemäss Abs. 2

erfolgt (Abs. 11 Satz 1 und 2).

3.2 Laut Art. 2

lit. a Covid-19-Kulturverordnung umfasst der Kulturbereich "die

Bereiche darstellende Künste, Design, Film, visuelle Kunst, Literatur, Musik

und Museen; die Kantone können den Begriff des Kulturbereichs enger definieren

oder ausweiten". Als Kulturunternehmen gilt eine juristische Person, die

ihren Geschäftsumsatz mehrheitlich im Kulturbereich erzielt (lit. c). Nach

Art. 3 Covid-19-Kulturverordnung können als Finanzhilfen unter anderem

Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen und Kulturschaffende zur

Entschädigung finanzieller Einbussen im Zusammenhang mit Veranstaltungen,

Projekten und Einschränkungen des Kulturbetriebs gewährt werden (Abs. 1 lit. a).

Es besteht kein Anspruch auf Finanzhilfen (Abs. 2 Satz 1). Die

Kantone können kulturpolitische Prioritäten setzen (Abs. 2 Satz 2). Art. 4–6

Covid-19-Kulturverordnung regeln die Anspruchsvoraussetzungen der Ausfallentschädigungen,

die Berechnung des Schadens und die Höhe der Entschädigung sowie das Verfahren.

3.3 In

Ziff. 3.1 RRB 1230/2020 sieht der Regierungsrat vor, dass der Kanton

Zürich die Ausfallentschädigungen auf der Grundlage von § 2 des

Kulturförderungsgesetzes vom 1. Februar 1970 (LS 440.1) ausrichtet (wonach

der Kanton an öffentliche und private Institutionen des kulturellen Lebens

Subventionen bis zur Hälfte der anrechenbaren Defizite gewährt). Ziff. 2.2

RRB 1230/2020 bezeichnet als wichtigstes Ziel die Erhaltung und langfristige

Sicherung der kulturellen Vielfalt im Kanton Zürich. Der Begriff des

Kulturbereichs soll gestützt auf Art. 2 lit. a

Covid-19-Kulturverordnung im Sinn einer Empfehlung der Konferenz der kantonalen

Kulturbeauftragten umschrieben werden. Unter anderem seien daher "nur

Kinos im Arthouse-Bereich zugelassen, die einen substanziellen Beitrag an die

Angebots- und Programmvielfalt leisten und somit entweder zu den Kategorien 1–3

der Liste 'Förderprogramm Angebotsvielfalt' des BAK vom 23. April 2020

gehören oder in den letzten Jahren von der öffentlichen Hand unterstützt

wurden" (vgl. auch BAK, Questions et réponses [FAQ] concernant les mesures

fédérales de soutien au domaine de la culture selon la loi Covid-19, Version

10.0, Stand 1. Mai 2022, A2/E3 und E12, https://www.bak.admin.ch >

Themen > COVID-19 > Kulturunternehmen).

3.4 In der

Liste "Angebotsvielfalt 2017–2019" des BAK wird die

Beschwerdeführerin in die Kategorie 4 ("Kleiner Beitrag zur

Angebotsvielfalt") eingeteilt. Die Kategorisierung beruht teilweise auf

der Berechnung für das Förderprogramm Angebotsvielfalt des BAK (vgl. die

"Praktischen Hinweise Förderung der Angebotsvielfalt", gültig ab 1. Juli

2019, bzw. nun die "Praktischen Hinweise Vielfaltsprämien Kino 2022",

gestützt jeweils auf die Verordnung des Eidgenössischen Departements des Innern

vom 21. April 2016 über die Filmförderung [SR 443.113];

https://www.bak.admin.ch > Themen > Film > Rechtsgrundlagen). Mit

Berufung auf diese Einteilung verweigerte die Fachstelle Kultur die von der Beschwerdeführerin

beantragte Ausfallentschädigung, was die Vorinstanz schützte.

4.

Zu prüfen sind zunächst die Rechtsgrundlagen, auf die sich

der angefochtene Entscheid stützt.

4.1 Vorweg

stellt sich die Frage, ob die Einräumung kantonaler Kompetenzen in Art. 2 lit. a

Halbsatz 2 und Art. 3 Abs. 2 Satz 2 Covid-2-Kulturverordnung

zulässig ist.

4.1.1

Art. 11 Abs. 11 Covid-19-Gesetz delegiert dem Bundesrat als dem

Verordnungsgeber die Bestimmung der Kulturbereiche, die mit Finanzhilfen

unterstützt werden, und die Regelung der Anspruchsvoraussetzungen im Einzelnen,

der Beitragskriterien und der Bemessungsgrundlagen. In Bezug auf die Definition

der Kulturbereiche weisen weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien

darauf hin, dass den Kantonen insoweit Befugnisse zukommen sollten (wobei den

parlamentarischen Beratungen zu den hier interessierenden Fragen keine Hinweise

zu entnehmen sind). Vielmehr hält die Botschaft vom 12. August 2020 zum

Covid-19-Gesetz (Botschaft Covid-19-Gesetz) fest: "Die nähere Definition

des Kultursektors erfolgt nach Anhörung der Kantone in einer Verordnung des

Bundesrates" (BBl 2020, 6563 ff., 6608, vgl. auch 6610). In der Folge

führt der Bundesrat allerdings aus: "Wie bisher werden die Kantone damit

ihre eigenen kulturpolitischen Prioritäten setzen können" (BBl 2020,

6608).

4.1.2

Bei den fraglichen Bestimmungen handelt es sich nicht um grundlegende

Verpflichtungen der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug von Bundesrecht,

die nach Art. 164 Abs. 1 lit. f der Bundesverfassung vom 18. April

1999 (BV, SR 101) auf Gesetzesstufe zu regeln wären. Sodann ist die

Kompetenzzuweisung an die Kantone nicht Gegenstand von Art. 164 Abs. 2

BV über die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen (Giovanni Biaggini,

BV-Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 164 N. 11; Judith

Wyttenbach/Karl-Marc Wyss, Basler Kommentar, 2015, Art. 164 BV N. 37).

Sie richtet sich auch nicht nach der Regelung der Rechtsetzungsdelegation an

untergeordnete Verwaltungseinheiten in Art. 48 des Regierungs- und

Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (SR 172.010; vgl.

Thomas Sägesser, Handkommentar Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesesetz

[RVOG], Bern 2007, Art. 48 N. 6). Inwieweit bzw. unter welchen

Voraussetzungen der Bundesrat als Verordnungsgeber den Kantonen

Rechtsetzungsbefugnisse einräumen kann, erscheint wenig geklärt (vgl. Ulrich

Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. A., Zürich etc.

2020, Rz. 1163; Vincent Martenet, Commentaire romand, Basel 2021, Art. 3

BV N. 72; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 5. A., Bern 2021, Rz. 804).

4.1.3

Was die Einräumung einer kantonalen Kompetenz zur Einengung und Ausweitung

des Begriffs des Kulturbereichs in Art. 2 lit. a Halbsatz 2 Covid-19-Kulturverordnung

betrifft, wird sie vom Gesetzeswortlaut und den Materialien nicht abgedeckt.

Wie sich aus den folgenden Erwägungen (E. 6) ergibt, kann allerdings

offenbleiben, ob die Bestimmung deswegen als gesetzwidrig zu qualifizieren ist.

Jedenfalls bleibt den Kantonen, die unter anderem für die Beurteilung der

Gesuche um Ausfallentschädigungen zuständig sind (Art. 6 Abs. 3

Covid-19-Kulturverordnung; vgl. auch Art. 11 Abs. 3 Covid-19-Gesetz),

insoweit ein Spielraum, als die unbestimmten Rechtsbegriffe in Art. 2 lit. a

Covid-19-Kulturverordnung auslegungsbedürftig sind.

4.1.4

Art. 3 Abs. 2 Satz 2 Covid-19-Kulturverordnung, wonach die

Kantone kulturpolitische Prioritäten setzen können, wird dagegen unter

Berücksichtigung der historischen Auslegungsmethode bzw. der bundesrätlichen

Botschaft von Art. 11 Abs. 11 Covid-19-Gesetz gedeckt. Wenn in der

Botschaft bemerkt wird, die Kantone könnten "wie bisher" ihre eigenen

kulturpolitischen Prioritäten setzen (BBl 2020, 6608), ist zwar festzuhalten,

dass die frühere COVID-Verordnung Kultur vom 20. März 2020 (SR 442.15, in

Kraft bis 20. September 2020 [AS 2020, 855, 1583]) bezüglich der

bundesrechtlichen Unterstützungsmassnahmen keine derartige Bestimmung enthielt.

Doch sah Ziff. 6.1 der Richtlinien des BAK zur COVID-Verordnung Kultur

vor, dass die Kantone nach freiem Ermessen über die Zusprache der Leistungen

entscheiden und dabei kulturpolitische Prioritäten setzen könnten,

beispielsweise Ausfallentschädigungen auf bestimmte Kategorien von

Anspruchsberechtigten (wie Veranstalter von regionaler Bedeutung) beschränken

oder die maximale Entschädigung herabsetzen (vgl. auch BAK, Erläuterungen zur

COVID-Verordnung Kultur, Fassung vom 2. April 2020, S. 3 [beide

Dokumente unter: https://www.bak.admin.ch > Themen > COVID-19 >

Medienmitteilungen > 06.04.2020]).

4.1.5

Auch Art. 13 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG, SR

616.1) steht der Zulässigkeit von Art. 3 Abs. 2 Satz 2

Covid-19-Kulturverordnung nicht entgegen. Nach Art. 2 SuG gilt dieses

Gesetz für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen und Abgeltungen (Abs. 1);

das dritte Kapitel – in dem sich Art. 13 SuG findet – ist anwendbar,

soweit andere Bundesgesetze nichts Abweichendes vorschreiben (Abs. 2). Art. 13

SuG gilt für jene Fälle, bei denen aufgrund der Spezialgesetzgebung

Finanzhilfen und Abgeltungen nur im Rahmen der bewilligten Kredite gewährt

werden oder kein Rechtsanspruch auf Finanzhilfen besteht (Abs. 1).

Übersteigen die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche die verfügbaren

Mittel, so erstellen die zuständigen Departemente eine Prioritätenordnung, nach

der die Gesuche beurteilt werden (Abs. 2 Satz 1). Die Kantone sind

vor der Festlegung der Prioritätenordnung anzuhören, wenn es um Finanzhilfen

und Abgeltungen geht, die ausschliesslich ihnen gewährt oder von ihnen ergänzt

werden (Abs. 3). Art. 13 SuG wäre vorliegend anwendbar. Weil jedoch

die Delegation der Prioritätenordnung an die Kantone – gemäss historischer

Auslegung bzw. bundesrätlicher Botschaft – im Covid-19-Gesetz vorgesehen ist

und das Subventionsgesetz als lex generalis der lex specialis nachgeht (BGE 144 V 224 E. 6.3.1), kommt Art. 13 SuG gemäss Art. 2 Abs. 2

SuG nicht zum Tragen.

4.2 Im Kanton

Zürich finden sich die Einengungen und Ausweitungen des Begriffs des

Kulturbereichs nach Art. 2 lit. a Halbsatz 2

Covid-19-Kulturverordnung sowie die Prioritätenordnung nach Art. 3 Abs. 2

Satz 2 Covid-19-Kulturverordnung in Ziff. 2.2 RRB 1230/2020

("Kulturpolitische Schwerpunkte"). Dieser Beschluss enthält im

Dispositiv die Ermächtigung an die Vorsteherin der Direktion der Justiz und des

Innern, die Leistungsvereinbarung zwischen der Schweizerischen

Eidgenossenschaft und dem Kanton Zürich zu unterzeichnen, sowie den Auftrag an

die Direktion der Justiz und des Innern zur Umsetzung der Massnahmen im

Kulturbereich gemäss Covid-19-Gesetz und Covid-19-Kulturverordnung

(Dispositiv-Ziff. I und II). Die vorangehenden Ausführungen des

Beschlusses geben namentlich Auskunft über die Rechtsgrundlagen in Bund und

Kanton, den Zeitplan, die vorgesehenen Zuständigkeiten, die personellen und

finanziellen Auswirkungen sowie die Auswirkungen auf die Gemeinden; teils

enthalten sie Begründungen. Es handelt sich um Erläuterungen ohne den Charakter

von Rechtsnormen. Auch Ziff. 2.2 über die "kulturpolitischen

Schwerpunkte" stellt keine Rechtsetzung dar, sondern nur einen Hinweis auf

die Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Kulturbeauftragten, die der

Kanton übernehme. Ob der Kanton damit eine genügende Rechtsgrundlage geschaffen

hat, um die (allfälligen) Zuständigkeiten nach Art. 2 lit. a Halbsatz

2 und Art. 3 Abs. 2 Satz 2 Covid-19-Kulturverordnung in Anspruch

zu nehmen, ist zweifelhaft. Auch diese Frage braucht jedoch nicht abschliessend

beantwortet zu werden, weil die angefochtene Verfügung jedenfalls inhaltlich

nicht haltbar ist, wie im Folgenden (E. 6) auszuführen ist.

5.

5.1 Gemäss

seinem Zweckartikel (Art. 1 Abs. 1) regelt das Covid-19-Gesetz

"besondere Befugnisse des Bundesrates zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

und zur Bewältigung der Auswirkungen der Bekämpfungsmassnahmen auf

Gesellschaft, Wirtschaft und Behörden". Die letzteren Massnahmen werden

auch als "Sekundärmassnahmen" bezeichnet (Botschaft Covid-19-Gesetz,

BBl 2020, 6571, 6589 f.). Stets muss es um Massnahmen gehen, "die in

einem unmittelbaren und ausschliesslichen Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie stehen"; für Regelungen "zu Fragen, die nur

mittelbar mit der Epidemie zu tun haben, bildet dieses Gesetz keine

Grundlage" (Botschaft Covid-19-Gesetz, BBl 2020, 6589).

5.2 Nach Art. 1

Covid-19-Kulturverordnung haben die Massnahmen nach Art. 11

Covid-19-Gesetz und dieser Verordnung zum Ziel, die wirtschaftlichen

Auswirkungen der Covid-19-Epidemie für Kulturunternehmen, Kulturschaffende und

Kulturvereine im Laienbereich abzumildern (lit. a), Kulturunternehmen bei

der Anpassung an die durch die Epidemie veränderten Verhältnisse zu

unterstützen (lit. b) sowie eine nachhaltige Schädigung der Schweizer

Kulturlandschaft zu verhindern und zum Erhalt der kulturellen Vielfalt

beizutragen (lit. c). Aus dem Zweck des Covid-19-Gesetzes ergibt sich,

dass die Finanzhilfen im Kulturbereich dazu dienen, die Auswirkungen der

Bekämpfungsmassnahmen abzufedern. Beiträge zum Erhalt der kulturellen Vielfalt

sind demnach nur insoweit zulässig, als die kulturelle Vielfalt durch die

Auswirkungen der Bekämpfungsmassnahmen direkt gefährdet ist. Somit stellt das

Covid-19-Gesetz keine Grundlage dafür dar, mittels Zuteilung und Verweigerung

der vorgesehenen Finanzhilfen eine vom genannten Zweck abgekoppelte

Kulturförderung zu betreiben, und auch der Verordnung lässt sich eine

entsprechende Ermächtigung nicht entnehmen. Auf allfällige Relativierungen

dieses Grundsatzes ist im Folgenden (E. 5.3 f.) einzugehen.

5.3 Zwar lässt

das Gesetz gemäss den Materialien eine Priorisierung zu, um spezifischen

Bedrohungen der kulturellen Vielfalt durch die Pandemiebekämpfungsmassnahmen

entgegenzuwirken. Der in Art. 3 Abs. 2 Satz 2

Covid-19-Kulturverordnung verwendete Begriff "Prioritäten" bezeichnet

allerdings die Aufstellung einer Rangfolge: Gemeint ist damit – zumindest

grundsätzlich – die Setzung von Regeln zur Klärung, welche Gesuche voran- bzw.

hintanzustellen sind, wenn aus äusseren – finanziellen – Gründen nicht allen

ganz entsprochen werden kann. Die Prioritätensetzung soll eine rechtsgleiche

und willkürfreie Rechtsanwendung sowie eine einheitliche Verwaltungspraxis zur

Verteilung der verfügbaren Mittel gewährleisten (vgl. BVGr, 7. Februar

2018, B-2184/2017, E. 4.4.2 mit Hinweis, zum hier allerdings nicht

anwendbaren Art. 13 Abs. 2 SuG). Folgt man dieser Definition, käme

die Priorisierung somit zum Zug, wenn der Knappheit der finanziellen Mittel

Rechnung zu tragen ist, und könnte sie unter diesen Umständen dazu führen, dass

bestimmten Gesuchen nicht entsprochen werden könnte. Sie würde demnach nicht

zur Aussonderung von Gesuchen aus ausschliesslich kulturpolitischen Gründen

berechtigen und böte keine Grundlage, um in den Anwendungsbereich des

Covid-19-Gesetzes fallende Kulturunternehmende und Kulturschaffende generell

von den Finanzhilfen auszuschliessen, weil sie nicht genügend zur kulturellen

Vielfalt beitrügen.

5.4 Dem Hinweis

in der Botschaft Covid-19-Gesetz (BBl 2020, 6608) auf die bisherige Rechtslage

und damit indirekt auf die Richtlinien COVID-Verordnung Kultur des BAK liesse

sich zwar entnehmen, dass der Begriff der Prioritätensetzung weiter zu

verstehen sein soll und dass die Kantone berechtigt sein sollten, mittels

Priorisierung bestimmten Kategorien von Anspruchsberechtigten die

Ausfallentschädigungen ganz vorzuenthalten (BAK, Richtlinien COVID-Verordnung

Kultur, Ziff. 6.1). Damit käme die Priorisierung im Ergebnis der

Definition des Anwendungsbereichs gleich. Allerdings widerspräche eine solche

Auslegung dem Gesetzeswortlaut, dem zufolge der Bundesrat die zu

unterstützenden Kulturbereiche bestimmt (Art. 11 Abs. 11

Covid-19-Gesetz), und dem Gesetzeszweck (vorn E. 5.2). Zudem würde den

nicht bindenden Richtlinien des Bundesamts zur vorangegangenen, notrechtlich

begründeten und inhaltlich nicht deckungsgleichen Verordnung auf diese Weise

ein übermässiges Gewicht eingeräumt. Um zu klären, wie weit die Kompetenz der Kantone

zur Prioritätensetzung reicht, ist jedoch auf die verfassungsmässige Auslegung

zurückzugreifen.

6.

Im Folgenden ist daher die angefochtene Verfügung auf ihre

Verfassungsmässigkeit zu prüfen.

6.1 Nach Art. 190

BV sind Bundesgesetze von den rechtsanwendenden Behörden ungeachtet ihrer

allfälligen Verfassungswidrigkeit anzuwenden. Die verfassungskonforme Auslegung

ist hingegen zulässig und geboten, wenn die anderen Auslegungsmethoden einen

Zweifel am Sinn des Gesetzes belassen; sie findet ihre Grenze nur, wenn

Wortlaut und Sinn des Gesetzes völlig klar sind (BGE 137 I 128 E. 4.3.1;

vgl. Häfelin u.a., Rz. 154 f., 161). Im vorliegenden Fall sprechen

Wortlaut und Zweck des Gesetzes gegen jene Möglichkeit der Auslegung, deren

Verfassungsmässigkeit zu überprüfen ist – gemeint ist die Auslegung, wonach die

Kompetenz der Kantone zur Prioritätensetzung so weit geht, dass bestimmten

Kategorien von Bezugsberechtigten die Leistungen generell verweigert werden

könnten (vorn E. 5). Eine Abweichung vom klaren Wortlaut und Sinn des

Gesetzes steht nicht in Frage. Art. 190 BV ist daher nicht betroffen.

6.2 Die

Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung

der Konkurrenten. Dieser Grundrechtsanspruch wird auf Art. 27 (in

Verbindung mit Art. 94 Abs. 1) BV gestützt. Er dient der

Verwirklichung des Grundsatzes der Wirtschaftsfreiheit bzw. der staatlichen

Wettbewerbsneutralität (Biaggini, Art. 27 N. 23). Er verbietet

Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren und

dadurch nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 147 V 423 E. 5.1.3).

Der Grundsatz geht über das allgemeine Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1

BV) hinaus. Er gilt jedoch nicht absolut; gewichtige öffentliche Interessen

können Abweichungen rechtfertigen (Biaggini, Art. 27 N. 26). Dazu

können kulturpolitische Gründe zählen (BGE 147 V 423 E. 5.1.3;

Marc M. Winistörfer, Gleichbehandlung von Konkurrenten in der Corona-Pandemie,

recht 2022, S. 32 ff., 36).

6.3 Gemäss der

Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt direkte Konkurrenz vor, wenn sich

Angehörige der gleichen Branche mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum

richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 142 I 162 E. 3.7.2).

In Anwendung dieses Grundsatzes liess das Bundesgericht etwa offen, ob Hotels

innerhalb und ausserhalb des Luxussegments dasselbe Publikum ansprechen und

damit als direkte Konkurrenten gelten können (BGE 142 I 162 E. 3.7.3)

oder ob Pizzalieferdienste und Pizzerien mit Blick auf das Take-away-Geschäft

in direkter Konkurrenz stehen (BGr, 18. April 2006, 2P.90/2005, E. 4.3.4).

Direkte Konkurrenz bejahte es im Verhältnis zwischen den Betreibern

unterschiedlich grosser Riesenräder (BGE 128 I 136 E. 3),

zwischen Zirkusunternehmen ungeachtet (allfälliger) Unterschiede in der Grösse,

der Programmgestaltung und der Qualität der Darbietungen (BGE 121 I 279 E. 6a, 119 Ia 445 E. 1a/cc) sowie

partiell zwischen Limousinendiensten und Taxiunternehmen (BGr, 10. März

2017, 1C_329/2016, E. 5.6.2). Verneint wurde sie im Verhältnis zwischen

einem Zirkus und einem nicht gewinnorientierten Jugendzirkus (BGE 121 I 279 E. 5a) sowie zwischen einer Peepshow einerseits,

Kiosken, Kinos, Nightclubs und Striptease-Darbietungen anderseits (BGE

106 Ia 267 E. 5). Die Lehre fordert, es sei weniger auf die

Branchenzugehörigkeit als auf den relevanten Markt abzustellen (je mit weiteren

Hinweisen: Biaggini, Art. 27 N. 25; Klaus A. Vallender in: Bernhard

Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler

Kommentar, 3. A., Zürich 2014, Art. 27

N. 32).

6.4 Der Staat

ist auch im Bereich der Subventionen an die Verfassungsgrundsätze und

Grundrechte gebunden (vgl. Etienne Poltier, Les subventions, in: Andreas

Lienhard [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band X: Finanzrecht,

Basel 2011, S. 343 ff., Rz. 21 ff.; BGr, 24. Februar

2017, 2C_684/2015, E. 1.2.3 – 17. August 2012, 2C_360/2012, E. 1.2 f.

– 2. Juni 2006, 2P.291/2005, E. 4.2). Insbesondere sind Subventionen

am Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten zu messen, da sie geeignet

sind, den Wettbewerb zu verzerren (Livio Bundi, System und

wirtschaftsverfassungsrechtliche Zulässigkeit von Subventionen in der Schweiz

und von Beihilfen in der EU, Zürich etc. 2016, S. 114 ff.; Poltier, Rz. 36 f.;

vgl. BGE 120 Ib 142 E. 3b).

6.5

6.5.1

Gemäss der Vorinstanz kann von einem direkten Konkurrenzverhältnis zwischen

der Beschwerdeführerin und den für Ausfallentschädigungen zugelassenen Kinos

keine Rede sein, weil es sich bei Letzteren um Kinos im Arthouse-Bereich

handle, deren Publikum sich von demjenigen des Mainstream-Bereichs aufgrund des

inhaltlich klar abgrenzbaren Angebots durchaus unterscheide und die auch nicht

die gleichen Bedürfnisse ansprächen. Wie das jeweilige Publikum zusammengesetzt

ist und welches seine Bedürfnisse sind, führen weder die Vorinstanz noch die

Fachstelle Kultur näher aus.

6.5.2

Arthouse-Filme werden künstlerisch anspruchsvolle Autorenfilme genannt, die

sich meist an ein urbanes Publikum richten. Es handelt sich um die Produkte

kleinerer, häufig mit geringeren Etats wirtschaftender Hersteller und Verleihe.

Der Begriff des Mainstreams bezeichnet dagegen den sogenannten Massengeschmack;

Mainstream-Filme werden demnach die Produktionen grosser Filmstudios genannt,

die auf das Unterhaltungsbedürfnis eines breiten Publikums abzielen. Die

Berechtigung der Unterscheidung wird allerdings in Frage gestellt (Institut für

Neuere Deutsche Literatur und Medien, Das Lexikon der Filmbegriffe, Seiten

"Arthouse", "Art-house Film", "Mainstream" [https://filmlexikon.uni-kiel.de]).

6.5.3

Laut sozialwissenschaftlicher Forschung unterscheidet sich das Publikum von

Arthouse-Kinos von den Besuchenden von Mainstream-Kinos durch das

durchschnittlich höhere Alter und die durchschnittlich höhere Bildung

(Elizabeth Prommer, Das Kinopublikum im Wandel, in: Patrick

Glogner-Pilz/Patrick S. Föhl [Hrsg.], Handbuch Kulturpublikum, Wiesbaden

2016, S. 329 ff., 354 f.; vgl. auch Filmförderungsanstalt [FFA],

Programmkinos in der Bundesrepublik Deutschland und das Publikum von

Arthouse-Filmen im Jahr 2020, Berlin, September 2021, S. 42

[https://www.ffa.de/studien-und-publikationen.html]). Auch in Bezug auf die

Motive für den Kinobesuch, die Gründe für die Filmauswahl, die

Informationsquellen und das bevorzugte Genre unterscheiden sich die Besuchenden

von Arthouse- und von Mainstream-Kinos: Erstere gehen häufiger wegen eines

bestimmten Films und weniger aus sozialen Motiven ins Kino; sie gehen generell

öfters ins Kino; sie werden häufiger durch Berichte und Kritiken in der Presse

oder im Radio auf die Filme aufmerksam, und ihnen gefallen "tragische

Liebesfilme sowie Filme mit politischen oder ernsten Themen", während das

Publikum von Mainstream-Kinos lustige Liebesfilme, Komödien, Filme mit

Kampfszenen oder Spezialeffekten, Horrorfilme sowie in der Zukunft spielende

oder Endzeitszenarien behandelnde Filme mag (Prommer, S. 355 ff.).

6.5.4

Insgesamt bestehen also deutliche Unterschiede zwischen den Besuchenden von

Arthouse- und von Mainstream-Filmen. Es handelt sich aber um statistische

Werte, die wenig darüber aussagen, inwieweit die individuellen Kinobesuchenden

sich Filme beider Sparten ansehen. Es ist anzunehmen, dass sich die meisten mit

ihren individuellen Geschmäckern auf einer Achse zwischen den Prototypen der

typischen Arthouse-Kino- und der typischen Mainstream-Kino-Besuchenden

einreihen. Von zwei klar abgegrenzten Gruppen ist unter diesem Blickwinkel

nicht auszugehen, vielmehr ist mit Überlappungen zu rechnen. Dies gilt umso

mehr, als sämtliche Kinobesuchende – jene von Arthouse-Filmen allerdings

seltener – auch aus sozialen Motiven das Kino aufsuchen, nämlich um im Freundeskreis

oder mit der Familie etwas zu unternehmen (FFA, S. 50; Prommer, S. 355 f.).

Der Auswahl des Films und des Kinos liegen folglich auch Kompromisse zugrunde

(vgl. FFA, S. 50, wonach der "Wunsch der Begleitperson[en]" in

beiden Gruppen eine Rolle spielt). Somit richten sich Arthouse- und

Mainstream-Kinos zumindest partiell an das gleiche Publikum, um dasselbe

Bedürfnis zu befriedigen.

6.5.5

Hierfür spricht auch, dass sich das Programm der Beschwerdeführerin

partiell mit demjenigen von Arthouse-Kinos überschneidet, wie die

Beschwerdeführerin anhand von Programmvergleichen darlegt und die Vorinstanz

grundsätzlich einräumt. Bereits aufgrund dieser Tatsache ist also zumindest

teilweise von direkter Konkurrenz auszugehen.

6.6 Demnach

ist im Folgenden zu prüfen, ob die geltend gemachten kulturpolitischen Gründe

die Ungleichbehandlung der Konkurrenten zu rechtfertigen vermögen.

6.6.1

Streitig sind Ausfallentschädigungen für Kulturunternehmen zur

Entschädigung finanzieller Einbussen im Zusammenhang mit Veranstaltungen, Projekten

und Einschränkungen des Kulturbetriebs (Art. 3 Abs. 1 lit. a

Covid-19-Kulturverordnung); es geht um eine Minderung des finanziellen

Schadens, der aus der Absage, Verschiebung oder eingeschränkten Durchführung

von Veranstaltungen und Projekten oder aufgrund betrieblicher Einschränkung

infolge der Umsetzung staatlicher Massnahmen entstand (Art. 4 Abs. 1

Covid-19-Kulturverordnung). Mit den staatlichen Massnahmen sind die

behördlichen Anordnungen zur Bekämpfung von SARS-CoV-2 bzw. der

Covid-19-Pandemie gemeint (Art. 2 lit. g Covid-19-Kulturverordnung).

6.6.2

Nach Art. 2 lit. a Covid-19-Kulturverordnung gehört der Film zum

Kulturbereich. Gemäss den Erläuterungen des BAK zur Covid-19-Kulturverordnung

werden die Herstellung und Vermittlung von Filmen inklusive Filmfestivals,

Filmtechnik, Filmverleih und ‑vertrieb sowie der Betrieb von Kinos

umfasst, nicht aber der Handel mit bespielten Ton- und Bildträgern sowie

Videotheken (S. 1 f. in der ursprünglichen Fassung vom 18. Dezember

2020 bzw. S. 1 in der neuesten Fassung vom 13. April 2022

[https://www.bak.admin.ch > Themen > COVID-19]). Dass der Kinobetrieb in den Anwendungsbereich von

Art. 11 Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Kulturverordnung fällt, ist

unbestritten.

6.6.3

Innerhalb des Rahmens des vom Bundesrat definierten Kulturbereichs (Art. 2

lit. a Covid-19-Kulturverordnung) ist die Anwendung von Kriterien der

Kulturförderung (im vorliegenden Fall der Filmförderung) grundsätzlich

sachfremd: Wie sehr ein Kulturunternehmen von den Pandemiebekämpfungsmassnahmen

getroffen wurde, kann nicht anhand von Eigenschaften wie dem künstlerischen

Anspruch, der Qualität, der Originalität, dem Genre oder der Herkunft der

dargebotenen Produktionen bestimmt werden. Die Berücksichtigung solcher

Kriterien unterliefe die Absicht des Gesetzgebers, die Auswirkungen der

Pandemiebekämpfungsmassnahmen für Kulturunternehmen zu mildern und nicht etwa

selektive Kulturförderung zu betreiben bzw. zu ermöglichen.

6.6.4

Zwar ist es zulässig, bei den Unterstützungsmassnahmen das Ziel der

Verhinderung einer nachhaltigen Schädigung der Schweizer Kulturlandschaft und

des Erhalts der kulturellen Vielfalt mitzuverfolgen (Art. 1 lit. c

Covid-19-Kulturverordnung; vgl. vorn E. 5.2). Auch daraus lässt sich

jedoch keine Beschränkung der Ausfallentschädigungen auf die Arthouse-Kinos

ableiten: Die kulturelle Vielfalt kann dadurch bedroht sein, dass für sie

relevante Erzeugnisse mangels Wirtschaftlichkeit bzw. genügender Nachfrage

nicht produziert oder eingeführt werden; im Rahmen der Kulturförderung kann

diesem Gesichtspunkt Rechnung getragen werden (vgl. Art. 4 des

Filmgesetzes vom 14. Dezember 2001 [SR 443.1]). Die Massnahmen der

Pandemiebekämpfung betrafen jedoch die Kulturunternehmen grundsätzlich

unabhängig davon, ob deren Angebot sich üblicherweise auf dem Markt durchzusetzen

vermag oder staatlicher Förderung bedarf. Somit besteht kein sachlicher Grund,

die Unterstützung auf Arthouse-Kinos zu beschränken, tragen doch auch die

Mainstream-Kinos zur Breite des Gesamtangebots bei und ist die Gefährdung

dieses Beitrags durch die Pandemiebekämpfungsmassnahmen nicht von vornherein

weniger bedeutsam.

6.6.5

Im Licht der verfassungskonformen Auslegung geht auch die kantonale

Kompetenz zur Setzung kulturpolitischer Prioritäten (Art. 3 Abs. 2 Satz 2

Covid-19-Kulturverordnung) nicht so weit, dass die Kantone – in den Worten von

Ziff. 6.1 der Richtlinien COVID-Verordnung Kultur des BAK – "nach

freiem Ermessen [...] Ausfallentschädigungen auf gewisse Kategorien von

Anspruchsberechtigten beschränken" könnten. Dasselbe gälte von einer

allfälligen Kompetenz der Kantone, den Begriff des Kulturbereichs nach Art. 2

lit. a Covid-19-Kulturverordnung einzuschränken. Angesichts des Zwecks der

Finanzhilfen könnte eine Prioritätenordnung allenfalls aufgrund des Fehlens

genügender finanzieller Mittel eine generelle Verweigerung von

Ausfallentschädigungen an eine bestimmte Kategorie von Kulturunternehmen, die

grundsätzlich zum Bezug berechtigt wären, rechtfertigen. Auf den Mangel an

finanziellen Mitteln beruft sich der Beschwerdegegner jedoch nicht; er weist im

Gegenteil den Vorwurf finanzpolitischer Motivation zurück (so die Rekursantwort).

Anzumerken ist auch, dass der Regierungsrat einzig beim Film und nicht bei den

übrigen Kulturbereichen nach Art. 2 lit. a Covid-19-Kulturverordnung

einen Ausschluss grundsätzlich Bezugsberechtigter vorsieht (unter Vorbehalt

allenfalls der Nichtberücksichtigung von "DJ ohne künstlerische

Invention"), ohne diese Differenzierung zu begründen (vgl. Ziff. 2.2

RRB 1230/2020).

6.6.6

Der generelle Ausschluss von Mainstream-Kinos von den

Ausfallentschädigungen lässt sich somit angesichts des Gesetzeszwecks nicht mit

kulturpolitischer Prioritätensetzung begründen. Die Prüfung der

Verhältnismässigkeit des Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit (vgl. BGr, 10. März

2017, 1C_329/2016, E. 5.6.3 a.E.; BGE 121 I 279 E. 6d/aa)

erübrigt sich.

6.6.7

An diesem Ergebnis ändert nichts, dass Unternehmen um Härtefallmassnahmen

ersuchen können, wenn sie keinen Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des

Bundes haben (Art. 12 Covid-19-Gesetz, besonders Abs. 1 und 2bis).

Zwar bringt die Differenzierung zwischen verschiedenen Arten von Finanzhilfen

für unterschiedliche Bereiche (Art. 11, 11a, 11b, 12b und 13

Covid-19-Gesetz sowie der am 31. Dezember 2021 ausser Kraft getretene Art. 14

Covid-19-Gesetz [AS 2020, 3835; 2021, 878]) unweigerlich Abgrenzungen mit sich,

und insoweit müssen grundsätzlich die allgemeinen subsidiären

Härtefallmassnahmen (Art. 12 Covid-19-Gesetz) für die Wahrung der

Rechtsgleichheit genügen. Die Ungleichbehandlung direkter Konkurrenten bzw. die

generelle Verweigerung der Finanzhilfen im Kulturbereich an eine bestimmte

Gruppe von Kulturunternehmen nach Gesichtspunkten der Kulturförderung lässt

sich damit aber nicht rechtfertigen. Dies gilt umso mehr, als Art. 12

Covid-19-Gesetz die Härtefallmassnahmen von zahlreichen Voraussetzungen

abhängig macht.

6.6.8

Ob der Ausschluss der Beschwerdeführerin von den Ausfallentschädigungen für

Kulturunternehmen bereits vor der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV)

nicht standhält oder ob diese aufgrund der subsidiären Möglichkeit einer

Unterstützung durch Härtefallmassnahmen gewahrt ist, braucht nicht geprüft zu

werden.

7.

7.1 Die

angefochtene Verfügung ist somit wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz der

Gleichbehandlung der Konkurrenten (Art. 27 in Verbindung mit Art. 94 Abs. 1

BV) bzw. mit den verfassungskonform ausgelegten bundesrechtlichen Grundlagen

aufzuheben. Die weiteren vorgebrachten Rügen – namentlich: Ungleichbehandlung

mit anderen Kinos der Kategorie 4 gemäss der Liste "Angebotsvielfalt

2017–2019" des BAK und vor allem im Zusammenhang damit Verletzung des

Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV),

rechtsverletzende Anwendung von Ziff. 2.2 RRB 1230/2020 sowie mangelnde

Koordination mit dem Entscheid über das Gesuch um Härtefallmassnahmen für

Unternehmen nach Art. 12 Covid-19-Gesetz – brauchen nicht geprüft zu

werden.

7.2 Hebt das

Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG), oder es kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die

Vor­instanz zurückweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Auch die Rückweisung an

eine untere Instanz, die sogenannte Sprungrückweisung, ist zulässig (Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4).

7.3 Beide

Parteien ersuchen eventualiter um Rückweisung der Sache an die Fachstelle

Kultur zur Neubeurteilung, sofern der Beschwerdeführerin eine

Ausfallentschädigung zugesprochen werde. Die Fachstelle Kultur begründet dies

wie folgt: Weil sie die Beschwerdeführerin nicht als Kulturunternehmen

zugelassen habe, habe sie den behaupteten Schaden nicht geprüft, was aber zur

Berechnung der Ausfallentschädigung unabdingbar sei. Insofern erweist sich der

Sachverhalt als nicht geklärt, weshalb die Angelegenheit zur Prüfung des

Schadens und zur Berechnung der Ausfallentschädigung sowie zum Neuentscheid an

die Fachstelle Kultur zurückzuweisen ist.

8.

Praxisgemäss entspricht eine Rückweisung bei offenem

Ausgang des Verfahrens einem vollen Obsiegen der beschwerdeführenden Partei

(VGr, 14. Januar 2021, VB.2019.00208, E. 9.2 mit Hinweisen). Die

Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind somit dem unterliegenden

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise

in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Die Bemessung der Gerichtsgebühr

richtet sich nach § 2 und § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252). Sodann hat der

Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 10'000.- zu

entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG).

9.

9.1 Gegen

Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention

besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.

9.2 Letztinstanzliche kantonale

Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG

zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die

vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn

sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der

Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 12. Juli 2021 sowie

die Verfügung der Fachstelle Kultur vom 12. März 2021 bzw. vom 25. März

2021 werden aufgehoben. Die Sache wird zur weiteren Sachverhaltsabklärung und

zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Fachstelle Kultur

zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 12. Juli 2021 werden die Kosten des Rekursverfahrens

von insgesamt Fr. 1'140.- dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 12'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 10'000.-

auszurichten.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Diese ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …