Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00553

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00553

Urteil

der 4. Kammer

vom 17. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch den Verband der Staatsangestellten des Kantons

Zürich (VStA),

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Abfindung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A, geboren am 12. Dezember 1954, war seit dem

Herbstsemester 1978 an den Kantonsschulen C und D als Lehrerin tätig. Mit

Verfügung vom 17. August 2000 wurde die Anstellung an der Kantonsschule C

per 1. September 2000 in ein unbefristetes Anstellungsverhältnis überführt

und A fortan als Mittelschullehrperson mbA mit einem Pensum von 60 %

beschäftigt. Mit Verfügung vom 4. Februar 2019 wurde das Arbeitsverhältnis

As per 31. August 2019 im Umfang von 12,38 % altershalber

teilgekündigt. Am 21. Februar 2019 erklärte sie auf denselben Zeitpunkt im

Umfang des restlichen Pensums den (vorzeitigen) Altersrückritt (Personaldossier).

B.

Mit Verfügung vom 19. Juni 2019 setzte das

Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) die Höhe der Abfindung für A auf sechs

Monatslöhne auf der Basis des gekündigten Teils des Arbeitspensums von

12,38 % fest. Nachdem A am 17. Juli 2019 eine begründete Verfügung

verlangt hatte, erliess das MBA am 8. Oktober 2020 eine solche.

Erwägungen

II.

Mit Verfügung vom 15. Juni 2021 wies die

Bildungsdirektion einen dagegen erhobenen Rekurs ab.

III.

A liess am 16. August 2021

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid

sei aufzuheben und ihr eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen. Die

Bildungsdirektion verzichtete am 26. August 2021 auf eine Vernehmlassung;

das MBA schloss mit Beschwerdeantwort vom 15. September 2021 auf Abweisung

der Beschwerde. Mit Replik vom 24. September 2021 hielt A an ihren

Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der

Bildungsdirektion über Anordnungen des MBA betreffend die Festsetzung einer

Abfindung nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Im Streit

liegen vier Monatslöhne. Gemäss übereinstimmender Darstellung des MBA und der

Beschwerdeführerin beträgt das abfindungsrelevante Bruttomonatsgehalt (inklusive

Dispositiv

anteiligem 13. Monatslohn) Fr. 1'872.39. Demnach beträgt der

Streitwert Fr. 7'489.56. Da die Frage, ob ein Abfindungsanspruch mit

Erreichen der Altersgrenze gemäss § 24c Abs. 1 des Personalgesetzes

vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) endet, aber eine über den

Einzelfall hinausreichende Bedeutung hat, ist die Kammer zum Entscheid berufen

(§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG; vgl. VGr, 11. Februar

2021, VB.2020.00028, E. 1.2).

2.

Gemäss § 1 Abs. 2 PG gilt das Gesetz für die

Lehrpersonen an Mittelschulen und Berufsfachschulen, soweit nicht besondere

Bestimmungen bestehen. Für die hier interessierende Frage der Abfindung

enthalten jedoch weder die Mittelschul- und

Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (MBVO, LS 413.111) noch

die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO,

LS 413.112) eine Regelung. Somit kommen vorliegend die Bestimmungen

des Personalgesetzes und der zugehörigen Verordnungen zu Anwendung.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin war bei Beendigung des Anstellungsverhältnisses

64 Jahre alt und hatte 40 (volle) Dienstjahre. Nach § 16g Abs. 2

der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO,

LS 177.111) ist die Höhe der Abfindung deshalb anhand der persönlichen

Verhältnisse der Beschwerdeführerin zwischen zehn und fünfzehn Monatslöhnen

festzulegen. Im Rahmen der persönlichen Verhältnisse sind insbesondere die

Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre

finanziellen Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlusts zu

berücksichtigen (§ 16g Abs. 3 VVO; vgl. auch § 26 Abs. 5 PG).

3.2

3.2.1

Der Beschwerdegegner hielt fest, gestützt auf § 24c Abs. 1 PG

ende das Arbeitsverhältnis von Lehrpersonen der Mittelschulen am Ende des

Semesters, in welchem sie das 65. Altersjahr vollenden. Die Beschwerdeführerin

habe das 65. Altersjahr am 12. Dezember 2019 vollendet, weshalb ihr

Anstellungsverhältnis am Ende des Herbstsemesters 2019/2020, das heisst am

29. Februar 2020, ohne Kündigung geendet hätte. Praxisgemäss ende zu

diesem Zeitpunkt auch der Anspruch auf Abfindung, weshalb der

Beschwerdeführerin eine solche in Höhe von sechs Monatslöhnen zugesprochen

werde.

3.2.2 Die Vorinstanz erwog, dass die Abfindung neben

ihrer Funktion als Anerkennung für geleistete Dienstjahre insbesondere als

Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust diene. Werde – wie

vorliegend – die Abfindung festgelegt, noch bevor die Altersgrenze erreicht werde,

so lasse es sich mit Blick auf die Funktion der Abfindung durchaus

rechtfertigen, dass abfindungsberechtigten Angestellten bei Erreichen der

Altersgrenze keine Abfindung ab diesem Zeitpunkt mehr gewährt und folglich von den

in § 16g Abs. 2 VVO festgelegten "Mindestmonaten"

abgewichen werde. In diesem Sinn sei mit dem Beschwerdegegner und dem

Personalamt (als Mitbeteiligtem im vorinstanzlichen Verfahren) festzuhalten,

dass auch bei einer "Kürzung" der Abfindungsdauer von zehn auf sechs

Monatslöhne der Zweck der Überbrückungshilfe gegeben sei. So erhalte die

Beschwerdeführerin bei Erreichen der Altersgrenze die Rentenleistungen der BVK

Pensionskasse (und der Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHV]), müsse

sich nicht mehr auf Stellensuche begeben und sei folglich nicht mehr auf die

Abfindung angewiesen.

Sodann erwog die Vorinstanz

unter Hinweis auf den Mitbericht des Personalamts, dass es mit dem

Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar wäre, der Beschwerdeführerin, die seit

dem 1. März 2020 Altersleistungen der BVK erhalte, zusätzliche Leistungen

zuzusprechen, während denjenigen Mitarbeitenden, deren Arbeitsverhältnis

infolge Erreichens der Altersgrenze von Gesetzes wegen endet, überhaupt keine

Abfindung zustehe (vgl. § 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16 lit. h PG). Die Zusprechung einer Abfindung über die Altersgrenze hinaus würde

folglich zu einer finanziellen Besserstellung der Beschwerdeführerin gegenüber

diesen Mitarbeitenden führen, was nicht Sinn und Zweck der Abfindung sei.

Vielmehr müsse, um eine finanzielle Besserstellung der Beschwerdeführerin zu

verhindern, der Abfindungsanspruch mit dem Erreichen der Altersgrenze verfallen.

3.3 Die

Beschwerdeführerin stellt sich ihrerseits auf den Standpunkt, dass für das

Vorgehen des MBA eine gesetzliche Grundlage fehle; § 16g Abs. 2 VVO

beschränke den Ermessensspielraum der Behörden, und eine Über- oder

Unterschreitung des vorgesehenen Rahmens sei folglich rechtswidrig. Des

Weiteren macht sie geltend, eine Auszahlung von zehn Monatslöhnen würde der

Rechtsgleichheit nicht zuwiderlaufen, da die Modalitäten von § 24b PG

(Entlassung altershalber) und § 24c PG (Erreichen der Altersgrenze)

gesetzlich anders geregelt seien und somit zwei anders zu behandelnde Situationen

vorlägen.

4.

4.1 Im

Folgenden ist demnach zu prüfen, ob im Zeitpunkt des Eintritts der Altersgrenze

gemäss § 24c Abs. 1 PG auch der Anspruch auf Abfindung endet und

dadurch eine Unterschreitung des in § 16g Abs. 2 VVO vorgesehenen

Abfindungsrahmens gerechtfertigt ist bzw. ob eine gesetzliche Grundlage für ein

solches Vorgehen besteht.

4.2 Ausgangspunkt

jeder Auslegung bildet der Wortlaut des Gesetzes. Vom klaren, eindeutigen und

unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa

dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren

Sinn der Norm wiedergibt. Anlass für eine solche Annahme können die

Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), deren Zweck (teleologisch)

oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so

namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das

der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann oder das den Gerechtigkeitssinn oder

das Gleichbehandlungsgebot verletzt (vgl. zum Ganzen BGE 145 II 270

E. 4.1, 145 I 108 [= Pra. 108/2019 Nr. 84] E. 4.4.2, 143 II

102 E. 3.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Verordnungsrecht ist

gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen,

Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit

seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 147 II 25 E. 3.3).

4.3 Nach § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte mit

wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des

Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung,

sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch auf Abfindung besteht unter

anderem bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Erreichen der

Altersgrenze gemäss § 24c PG (vgl. § 26 Abs. 3 PG). Der

Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem

Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie. Die Abfindung beträgt höchstens

fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG).

Gemäss § 16g Abs. 2 VVO wird die Abfindung

innerhalb des Rahmens gemäss der dort abgebildeten Tabelle anhand der

persönlichen Verhältnisse festgesetzt. Eine Unterschreitung dieses Rahmens

sieht der Wortlaut der Bestimmung nicht vor. In dieser Hinsicht hat das

Verwaltungsgericht das untere Ende dieses Rahmens bereits einmal als

"Mindestabfindung" bezeichnet (so VGr, 12. Juni 2013,

VB.2013.00095, E. 3.6). Regelmässig spricht es bei der Festsetzung der

Abfindung auch vom "Mindestbetrag", der gegebenenfalls anhand der

persönlichen Verhältnisse erhöht werde (vgl. VGr, 11. November 2021,

VB.2020.00762, E. 9 Abs. 2 – 15. April 2021, VB.2020.00375,

E. 7.4 Abs. 2 – 7. Januar 2021, VB.2020.00886, E. 4.3 – 17. November

2020, VB.2020.00652, E. 3.2; vgl. auch VGr, 8. Dezember 2010,

PB.2010.00030, E. 3.1 Abs. 1 [nicht publiziert]; so ausdrücklich auch

PaRat Nr. 104/1057 [Dezember 2011]).

Nach § 24c Abs. 1 PG endet das Arbeitsverhältnis am

Ende des Monats, in welchem Angestellte das 65. Altersjahr vollenden. Unter

anderem bei Lehrpersonen der Mittelschulen endet das Arbeitsverhältnis am Ende

des Semesters. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen lässt sich für die hier

interessierende Frage nichts ableiten.

4.4 Aus

der Weisung des Regierungsrates an den Kantonsrat zum Erlass

eines Personalgesetzes vom 22. Mai 1996 geht hervor, dass die Abfindung vorab

auf Billigkeitserwägungen beruhe. Sie wolle Angestellten mit einer bestimmten

Anzahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber

ohne persönliches Verschulden entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe

und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten

einer Kündigung mildern helfen. Zudem solle sie präventiv gegen Kündigungen

ohne substanzielle Begründung wirken und verhindern, dass leichtfertig triftige

Gründe für eine Entlassung konstruiert werden. Des Weiteren wies der

Regierungsrat darauf hin, dass die Entlassung in der Regel mit einer

Schmälerung der Anwartschaften auf Vorsorgeleistungen einhergehe; die Abfindung

werde daher sinnvollerweise abgestuft nach dem Alter, zumal mit zunehmendem

Alter die Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt wüchsen (vgl. ABl 1996,

1105 ff., 1151 f.; vgl. dazu auch VGr, 11. Februar 2021,

VB.2020.00028, E. 3.3.1 – VGr, 10. März 2010, PB.2009.00031,

E. 3.4.3.2).

Im Rahmen der kantonsrätlichen Beratungen des

Personalgesetzes wurde die Bestimmung zur Abfindung ohne Diskussion genehmigt

(vgl. Prot. KR 1995–99, S. 11533 ff., insbesondere S. 11585 f.).

Diese Einigkeit im Kantonsrat ist vornehmlich darauf zurückzuführen, dass die

Regelung der Abfindung in der vorberatenden Kommission am meisten zu

diskutieren gab und dem Plenum schliesslich ein Kompromiss unterbreitet wurde (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in:

Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes,

Bern 1999, S. 49 ff., 69).

§ 26 Abs. 3 PG wurde per 1. Mai

2015 dahingehend revidiert, dass die im Rahmen der Verselbständigung der Versicherungskasse

für das Staatspersonal (BVK) vorgenommene Überführung personalrechtlicher

Bestimmungen aus den Statuten der BVK in das Personalrecht des Kantons Zürich

nachvollzogen wurde (Antrag und Weisung des Regierungsrats

vom 11. Dezember 2013 zum Gesetz über die Nachführung des Personalrechts

im Hinblick auf die Verselbstständigung der Versicherungskasse für das

Staatspersonal [ABl 2013-12-27], S. 5, 10 ff.

und 17, auch zum Folgenden). So wurde unter anderem das "Erreichen

der Altersgrenze gemäss § 24c" in § 16 lit. h PG als

eigenständiger Beendigungsgrund aufgeführt und ein Verweis darauf in § 26 Abs. 3 PG ergänzt. Damit sollte ausdrücklich (und entsprechend der bisherigen

Rechtslage) festgehalten werden, dass beim Erreichen der Altersgrenze keine

Abfindung ausgerichtet wird.

§ 16g VVO wurde durch Beschluss des Regierungsrats vom

4. Juni 2008 (OS 63, 341) in die Vollzugsverordnung zum

Personalgesetz eingefügt und ersetzte die bis dahin in diesem Zusammenhang heranzuziehenden

Richtlinien gemäss RRB Nr. 599/2001 (vgl. dazu VGr, VGr, 16. Mai 2007,

PB.2006.00041, E. 4.3 Abs. 3 [nicht publiziert] – 22. Juni 2005, PB.2005.00012, E. 3.4). Letztere

hatten in Ziff. 4.1.3 festgehalten, dass für die Festsetzung der Abfindung

a) das Lebensalter, b) das Dienstalter und der Kündigungsgrund und c) die

persönlichen Verhältnisse grundsätzlich je zu gleichen Teilen berücksichtigt

werden. In der Weisung des Regierungsrats zur Änderung der Vollzugsverordnung

des Personalgesetzes vom 4. Juni 2008 wird insbesondere festgehalten, dass

für die Festlegung der Abfindung innerhalb des Rahmens nach wie vor die

persönlichen Verhältnisse massgebend seien (vgl. ABl 2008, 905 ff.,

911 f.).

Den Materialien zu § 24c PG lässt sich für die hier

interessierende Frage nichts entnehmen (vgl. ABl 2013-12-27, S. 16).

4.5 Aus einer

systematischen Betrachtungsweise ist nicht ersichtlich, inwiefern § 24c PG, welcher unter der Marginalie "Erreichen der Altersgrenze" steht,

herangezogen werden könnte, um die Abfindung gemäss § 26 PG in Verbindung

mit § 16g VVO zu "kürzen". Es trifft zwar zu, dass gemäss

§ 26 Abs. 3 PG kein Anspruch auf Abfindung besteht, wenn das

Arbeitsverhältnis nach § 16 lit. h PG durch Erreichen der

Altersgrenze gemäss § 24c PG endet. Dieser Ausschluss des

Abfindungsanspruchs in bestimmten Konstellationen ist aber zu unterscheiden von

der Kürzung der Abfindung (vgl. § 26 Abs. 5 Satz 3 f. PG

und § 17 Abs. 3 ff. VVO; vgl. dazu auch hinten, E. 4.9)

bzw. der Unterschreitung des abgestuften (Abfindungs-)Rahmens gemäss § 16g Abs. 2 VVO, wie sie hier vorgenommen wurde.

4.6 Eine

Unterschreitung des in § 16g Abs. 2 VVO definierten Rahmens liesse

sich nach dem Gesagten lediglich mit dem Sinn und Zweck der Abfindung

begründen. Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts dient die Abfindung als Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust. Ebenso bezweckt

sie eine Anerkennung für die geleisteten Dienstjahre und soll sie präventiv

gegen Kündigungen ohne substanzielle Begründung wirken. Überdies soll die

Abfindung auch eine allfällige Schmälerung der Anwartschaften auf

Vorsorgeleistungen ausgleichen (vgl. zur ratio legis VGr,

11. Februar 2021, VB.2020.00028, E. 3.5 – 17. November 2020,

VB.2020.00652, E. 3.4 – 12. März 2020, VB.2019.00629, E. 3.4 – 10.

März 2010, PB.2009.00031, E. 3.4.3.2 – 23. Januar 2004,

PB.2003.00035, E. 4.2 [nicht publiziert] – 14. März 2001,

PB.2000.00029, E. 9b, wobei jeweils andere Zwecke betont bzw.

hervorgehoben werden).

Wie aufgezeigt, verwies die

Vorinstanz in dieser Hinsicht insbesondere auf den Aspekt der Abfindung als

Überbrückungshilfe (vorn, E. 3.2.2). Dieser sei auch bei einer Reduktion

des in § 16g Abs. 2 VVO vorgesehenen Rahmens gewahrt, da bei

Erreichen der Altersgrenze gemäss § 24c Abs. 1 PG Rentenleistungen

der BVK Pensionskasse ausgerichtet werden. Dies trifft grundsätzlich zu; die

Beschwerdeführerin musste sich nicht mehr auf dem Arbeitsmarkt integrieren und

folglich waren bei ihr die verminderten Chancen auf dem Arbeitsmarkt – die

aufgrund langer Dienstdauer resultieren können – nicht mehr von zentraler

Bedeutung.

Das Personalamt hielt in seinem Mitbericht im

Rekursverfahren dafür, dass die Anerkennung der Diensttreue der Mitarbeitenden vorliegend

in den Hintergrund rücke, da Mitarbeitende, deren Arbeitsverhältnis infolge

Erreichens der Altersgrenze gemäss § 16 lit. h in Verbindung mit

§ 24c Abs. 1 PG ende, gemäss § 26 Abs. 3 PG keine Abfindung

und damit auch keine finanzielle Anerkennung für ihre Diensttreue erhalten

würden. Mit der zugesprochenen Abfindung von sechs Monatslöhnen werde die Diensttreue

der Beschwerdeführerin ausreichend gewürdigt. Diesem Schluss kann so nicht

gefolgt werden, ist doch der Sachverhalt einer Kündigung von demjenigen des

Erreichens der Altersgrenze zu unterscheiden und müssen diese Sachverhalte (auch

in finanzieller Hinsicht) demnach nicht die gleichen rechtlichen Folgen nach

sich ziehen (vgl. dazu auch hinten, E. 4.8). Überdies war die

Beschwerdeführerin vorliegend während 40 Jahren für den

Beschwerdegegner tätig und hätte sie bereits nach 29 Dienstjahren Anspruch

auf eine Abfindung gemäss § 16 Abs. 2 VVO von zwischen 10 und 15

Monatslöhnen gehabt.

Der präventive Zweck der Abfindung lässt

sich grundsätzlich mit einer "Kürzung" der Abfindung vereinbaren, zumal

der Beschwerdegegner vorliegend eine Abfindung zu bezahlen hat, jedoch keine

Arbeitsleistung mehr erhielt. Dadurch wird er finanziell schlechter gestellt,

als wenn er das Ende des Arbeitsverhältnisses gemäss § 16 lit. h in

Verbindung mit § 24c Abs. 1 PG abgewartet hätte. Die präventive

Wirkung ist jedoch umso ausgeprägter, je höher die im Fall einer Kündigung

geschuldete Abfindung ausfällt bzw. ausfallen kann. Die Höhe der Abfindung ist

gerade bei langjährigen Arbeitnehmenden Ausdruck von der im Staatsdienst bestehenden

erhöhten Sicherheit der Anstellung und soll "dazu anspornen, zunächst

andere, adäquate Massnahmen zu prüfen" (ABl 1996, 1152).

Was den Zweck der Abfindung betrifft, eine

allfällige Schmälerung der Anwartschaften auf Vorsorgeleistungen auszugleichen,

so lässt sich hier nicht abschliessend beurteilen, ob eine solche hier tatsächlich

eingetreten ist.

Insgesamt lässt sich somit aus den Zwecken der Abfindung kein

eindeutiger Schluss ziehen und kann eine Unterschreitung des in § 16g Abs. 2 VVO definierten Rahmens nicht (allein) damit begründet werden.

4.7 Von

zentraler Bedeutung ist demnach die Frage, auf welcher gesetzlichen Grundlage

die Unterschreitung des Rahmens gemäss § 16g VVO beruht. Die Vorinstanz

nennt keine bzw. nimmt sinngemäss an, dass § 26 PG in Verbindung mit

§ 16g VVO lückenhaft sei.

Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht

eine Lücke im Gesetz, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil

sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine

Antwort gibt, die aber als sachlich unhaltbar angesehen

werden muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern

stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (sogenanntes qualifiziertes

Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung. Eine echte

Gesetzeslücke liegt vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat,

was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem

Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift

entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist

demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine

befriedigende, zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht

aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm grundsätzlich verwehrt (zum Ganzen

BGE 144 II 281 E. 4.5.1, 138 II 1 E. 4.2, jeweils mit weiteren Hinweisen).

Wie aufgezeigt, regelt § 26 Abs. 3 PG diejenigen

Fälle, in welchen kein Anspruch auf eine Abfindung besteht. Sodann ist gemäss

§ 26 Abs. 5 Satz 3 PG eine Kürzung der Abfindung vorgesehen für

Angestellte, welche während der Abfindungsdauer neues Einkommen erzielen. Aus

der Tabelle in § 16 Abs. 2 VVO geht hervor, dass eine Abstufung nach

dem Alter vorgenommen wurde, wobei die letzte Stufe für das Alter "ab

60" vorgesehen ist. Hätte ein Verfall des Abfindungsanspruchs im Zeitpunkt

des Erreichens der Altersgrenze geregelt werden sollen, so hätte dies seinen

Niederschlag in der erwähnten Tabelle finden können und müssen. Dies gilt umso

mehr, da der Gesetzgeber in § 26 Abs. 3 PG ausdrücklich verankerte,

dass bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei Erreichen der Altersgrenze

kein Anspruch auf Abfindung besteht. An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand

nichts, dass der Regierungsrat gemäss § 26 Abs. 4 PG einen nach dem

Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie für die Festsetzung der

Abfindung bestimmt. Zwar sollte nach den Materialien (ABl 1996, 1154 f.,

auch zum Folgenden) auf "mechanistische Lösungen" wie eine verbindliche

Skala verzichtet werden; dabei schliesse § 26 PG jedoch nicht aus, dass

die Praxis eine Skala als ergänzende Richtlinie entwickle. Der Regierungsrat betont

indes mehrmals, dass es darum gehe, "dem Einzelfall möglichst gerecht zu

werden". Vor diesem Hintergrund ist nicht ausgeschlossen, dass § 16g VVO (in besonderen Fällen) Abweichungen über den Rahmen hinaus zuliesse. Im

hier interessierenden Zusammenhang ist dies aber nicht von Bedeutung, da es vorliegend

um eine generelle Plafonierung geht und gerade nicht um die Berücksichtigung

der Umstände des Einzelfalls. Erstere Konstellation fällt unter § 26

Abs. 5 Satz 3 PG und wird dort e contrario ausgeschlossen.

Vor diesem Hintergrund bleibt kein Raum für eine

gerichtliche Ergänzung von § 16 Abs. 2 VVO in dem Sinn, dass eine

Unterschreitung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Rahmens bei Erreichen der

Altersgrenze gemäss § 24c PG möglich wäre (vgl. in diesem Zusammenhang auch

VGr, 4. April 2012, VB.2012.00046,

E. 7.2 [nicht publiziert], wo das Verwaltungsgericht erwog, dass es

Sache des Gesetzgebers sei, Ansprüche aus Billigkeitsüberlegungen

– wie die Abfindung – zu regeln, und deshalb beim Fehlen eines

Abfindungsanspruchs im massgebenden [kommunalen] Personalrechtsstatut eine

Anwendung der Bestimmungen des Obligationenrechts nicht angezeigt erscheine).

4.8 Die Vorinstanz hielt ergänzend fest, dass eine

finanzielle Besserstellung von Personen, denen vor dem Erreichen der

Altersgrenze eine Abfindung zugesprochen wird, und solchen, deren

Arbeitsverhältnis infolge Erreichens der Altersgrenze von Gesetzes wegen endet

(womit ein Abfindungsanspruch entfällt [vgl. § 26 Abs. 3 PG]), zu

verhindern sei. Dieses Argument ist jedoch bei genauerer Betrachtung wenig

stichhaltig: Denn die Situation der Beschwerdeführerin, welcher

(teil-)gekündigt wurde, ist nicht vergleichbar mit derjenigen einer

(Lehr-)Person, deren Anstellungsverhältnis durch Erreichen der Altersgrenze und

damit von Gesetzes wegen endet. Ebenso geht der vom Beschwerdegegner

angestellte Vergleich der Situation der Beschwerdeführerin, die sich für eine

Abfindung als Einmalzahlung entschied, mit derjenigen von Lehrpersonen, welche

die Abfindung in Form der Verlängerung des Anstellungsverhältnisses beziehen,

fehl, zumal eine Verlängerung des Anstellungsverhältnisses für die

Abfindungsdauer gemäss § 26 Abs. 6 Satz 1 PG ausdrücklich nur in

Betracht kommt, wenn die gekündigte Person dies verlangt. Überdies käme in einer

solchen Konstellation eine sinngemässe Anwendung von § 26

Abs. 6 Satz 3 PG in Betracht, und zwar in dem Sinn, dass der

Restbetrag der Abfindung bei Erreichen der Altersgrenze ausbezahlt würde.

4.9

Der Vollständigkeit halber ist sodann anzufügen, dass die Rentenleistungen

der BVK Pensionskasse und der AHV nicht als "neues Einkommen" bzw.

"Erwerbseinkommen" im Sinn von § 26 Abs. 5 Satz 2 PG

bzw. § 17 Abs. 3 f. VVO qualifiziert und als Grund für eine

Kürzung der Abfindung herangezogen werden können. Denn bereits aus dem Wortlaut

dieser Bestimmungen ergibt sich eindeutig, dass nur Einkommen aus einem Erwerb

bzw. einer Erwerbstätigkeit darunterfallen (vgl. VGr, 11. Februar

2021, VB.2020.00028, E. 3.2 ff. – 17. November

2020, VB.2020.00652, E. 3.4 Abs. 1).

4.10 Nach dem

Gesagten sind keine triftigen Gründe dafür ersichtlich, um vom klaren Wortlaut von

§ 16 Abs. 2 VVO abzuweichen, und es liegt keine Gesetzeslücke vor,

welche durch das Gericht zu füllen wäre. Demnach ist die Beschwerde

gutzuheissen und die Abfindung der Beschwerdeführerin antragsgemäss auf zehn

Monatslöhne festzusetzen (vgl. vorn, E. 3.1).

5.

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-,

weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a

Abs. 3 Satz 1 VRG).

6.

Weil der Streitwert weniger als

Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage

von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in

Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

[BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen

werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119

Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 15. Juni 2021 und Dispositiv-Ziff. I der

Verfügung des Mittelschul- und Berufsbildungsamts vom 8. Oktober 2020

werden aufgehoben. Der Beschwerdeführerin wird im Sinn der Erwägungen eine Abfindung

von 10 Monatslöhnen zugesprochen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung

an …

Abweichende

Meinung einer Kammerminderheit:

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)

Nach Auffassung einer Kammerminderheit ist die Beschwerde

abzuweisen:

Eine Auslegung unter Berücksichtigung der

Entstehungsgeschichte, des Zwecks der anwendbaren Normen, der ihr

zugrundeliegenden Wertungen und des Normkontextes ergibt hier, dass der

Wortlaut von § 16g Abs. 2 VVO zu weit gefasst ist und der

Beschwerdeführerin nur eine Abfindung bis zum Erreichen der gesetzlichen

Altersgrenze zusteht (sogenannte teleologische Reduktion, vgl. BGE 143 II 268

E. 4.3.1 mit Hinweisen).

Die Abfindung soll Angestellten, die ohne persönliches

Verschulden entlassen wurden, in erster Linie eine Überbrückungshilfe gewähren

und die sozialen Härten einer Kündigung mildern, denn zahlreiche beim Staat

vorkommende Beschäftigungsbereiche erschweren einen späteren Wechsel in die

Privatwirtschaft (ABl. 1996, 1105 ff., 1151; Lang, S. 69). Eine Genugtuung

für den Verlust der Stelle zu verschaffen, ist hingegen nicht Zweck der Abfindung.

Dementsprechend schliessen mehrere Bestimmungen einen Abfindungsanspruch aus, wenn

der mit dem Stellenverlust verbundene Einkommensverlust anderweitig

(nachhaltig) ausgeglichen wird: So lässt § 26 Abs. 5 PG in Verbindung

mit § 17 Abs. 3 VVO den Abfindungsanspruch im Ergebnis vollständig

dahinfallen, wenn der oder die Angestellte beim bisherigen Arbeitgeber nahtlos

eine neue Stelle mit mindestens gleicher Entlöhnung antreten kann (dass bei

Antritt einer neuen Stelle bei einem anderen Arbeitgeber nach § 17 Abs. 4 VVO nur eine teilweise Kürzung erfolgt, soll die dafür notwenige Anstrengung

der Angestellten belohnen und nicht etwa als Genugtuung dienen, weshalb dies

den Charakter der Abfindung nicht ändert; vgl. zur Entstehungsgeschichte und

zum Zweck dieser Bestimmung VGr, 11. Februar 2021, VB.2020.00028, E. 3.3.2

mit Hinweisen). Sodann besteht trotz Kündigung vor dem gesetzlichen

Beendigungsalter kein Anspruch auf Abfindung bei einer Entlassung

invaliditätshalber (§ 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 lit. e PG),

was sich damit erklärt, dass in solchen Fällen die Vorsorgeeinrichtung eine

Invalidenrente ausrichtet. Schliesslich ist eine Abfindung bei Kündigungen nach

Vollendung des 65. Altersjahrs gemäss § 26 Abs. 3 PG ausgeschlossen, denn in

diesem Alter besteht Anspruch auf Rentenleistungen.

Hier hätte das Anstellungsverhältnis der

Beschwerdeführerin sechs Monate nach der Teilkündigung von Gesetzes wegen

geendet (§ 24c Abs. 1 PG). Der mit der vorzeitigen Kündigung

verbundene Einkommensverlust entspricht damit maximal diesen sechs Monaten,

weshalb eine höhere Abfindung zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten

Überentschädigung und Besserstellung gegenüber Angestellten führt, deren

Anstellungsverhältnis bei Erreichend der Altersgrenze von Gesetzes wegen

endete. Die Abfindung kann in der vorliegenden Konstellation deshalb maximal

sechs Monatslöhne betragen.

Für richtiges Protokoll,

der

Gerichtsschreiber: