Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00585

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1.

Abteilung

VB.2021.00585

Urteil

der 1. Kammer

vom 16. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Horgen, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

und

1.1 D,

1.2 E,

2. F,

alle vertreten durch RA G,

3. J, vertreten durch RA H,

Mitbeteiligte,

betreffend Beiladung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss des Gemeinderats Horgen vom 28. Mai

2018 wurden 34 Objekte zusätzlich in das Inventar der kunst- und

kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung aufgenommen. Zugleich

wurden 24 bislang inventarisierte Objekte, darunter das Gebäude I-Strasse 01/02,

Assek.-Nrn. 03 und 04, Kat.-Nrn. 05 und 06, aus dem Inventar

entlassen. Am 8. Mai 2020 wurde dieser Beschluss im kantonalen Amtsblatt

publiziert.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhoben D und E sowie F mit

gemeinsamer Eingabe vom 8. Juni 2020 Rekurs an das Baurekursgericht des

Kantons Zürich (G.-Nr. 07) und beantragten in der Hauptsache die Aufhebung

des angefochtenen Beschlusses, soweit die Gebäude I-Strasse 01 und 02

aus dem Inventar entlassen wurden.

Mit Eingabe vom 8. Juni 2020 erhob zudem J Rekurs an

das Baurekursgericht (G.-Nr. 08) und beantragte in der Hauptsache die

Aufhebung des angefochtenen Entscheids betreffend die Inventarentlassung des

Gebäudes I-Strasse 01. Zudem verlangte er, es sei das Inventar um den

Garten (östlich des Inventarobjekts) zu ergänzen; eventualiter sei die Sache diesbezüglich

zu weiteren Abklärungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

III.

Mit Eingabe vom 9. November 2020 verlangte A, er sei

in die Verfahren G.-Nrn. 07 und 08 beizuladen und es sei ihm Frist zur

Stellungnahme anzusetzen.

Mit Präsidialverfügung G.-Nr. 09 vom 18. August

2021.

im Verfahren G.-Nr. 07 sowie mit Präsidialverfügung G.-Nr. 010

vom 18. August 2021 im Verfahren G.-Nr. 08 wies das Baurekursgericht

die Beiladungsgesuche mit identischer Begründung ab.

IV.

Dagegen erhob A mit Eingabe vom 30. August 2021 Beschwerde

an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, die angefochtenen

Verfügungen seien aufzuheben und den Beiladungsgesuchen sei stattzugeben. Über

die Kosten und Parteientschädigungen sei in den Endentscheiden in den Verfahren

G.-Nrn. 07 und 08 zu befinden.

Am 7. September 2021 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort

vom 15. September 2021 verlangten D und E sowie F, die Beschwerde sei

abzuweisen und der Beschwerdeführer sei zur Übernahme der Kosten und zur

Zahlung einer Parteientschädigung zuzüglich Mehrwertsteuer zu verpflichten. Am

20.

September 2021 teilte der Gemeinderat Horgen mit, sich – genau wie vor

der Vorinstanz – an diesem Verfahren nicht beteiligen zu wollen und ersuchte

darum, ihm auf keinen Fall irgendwelche Kosten aufzuerlegen. J liess sich nicht

vernehmen. Mit Eingabe vom 11. Oktober 2021 hielt A an seinen Anträgen

fest. Am 25. Oktober 2021 teilte der Gemeinderat Horgen mit, es werde auf

Vernehmlassung verzichtet. D und E sowie F liessen sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Angefochten

sind selbständig eröffnete, prozessleitende Entscheide des Baurekursgerichts.

Dabei handelt es sich um Zwischenentscheide im Sinn von § 41 Abs. 3

in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG, deren Anfechtung sich sinngemäss nach

Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)

richtet. Gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen

selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen

würde (lit. b).

Da die bundesrechtlichen Bestimmungen im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit

§ 19a Abs. 2 VRG nur sinngemäss gelten, können sich im kantonalen

Verfahren unter Umständen auch Zwischenentscheide als anfechtbar erweisen, welche

vor Bundesgericht nicht angefochten werden könnten (VGr, 15. November

2018, VB.2018.00462, E. 2.1; VGr, 12. Mai 2016, VB.2015.00692, E. 1.3

mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 19a N. 8 ff.). Dabei spielen als

Eintretensgründe namentlich die Prozessökonomie oder die Verfahrensverkürzung

eine Rolle (vgl. Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 58 und N. 64).

Vorliegend ist von einem nicht wiedergutzumachenden

Nachteil für den Beschwerdeführer auszugehen. Ein solcher liegt – wenn wie hier

die Frage der Zulassung eines Beiladungsgesuchs strittig ist – bereits darin,

dass das ganze vorinstanzliche Verfahren allenfalls nachträglich aufgehoben

werden müsste, falls der Zwischenentscheid erst zusammen mit dem Endentscheid

anfechtbar wäre (BEZ 1984 Nr. 6).

1.3

Auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

2.1

Unter

Beiladung wird der Einbezug weiterer Personen in das Verfahren verstanden,

welche Parteistellung beanspruchen könnten, bisher jedoch nicht am Verfahren

beteiligt waren. Sie dient der Prozessbeteiligung von Personen, welche durch

den noch zu treffenden Entscheid in ihren schutzwürdigen Interessen berührt

werden könnten oder von der Vorinstanz zu Unrecht nicht als Partei zugelassen

wurden. Die Behörde muss eine Person – von Amtes wegen, auf Antrag einer Partei

oder auf Gesuch der betroffenen Person hin – einbeziehen, wenn diese bisher

noch nicht am Verfahren beteiligt war, jedoch ein schutzwürdiges Interesse am

Ausgang des Verfahrens hat und bisher keine Gelegenheit oder keinen Anlass

hatte, dieses geltend zu machen. Der Einzubeziehende muss auf die Wirkungen der

Beiladung hingewiesen werden, nämlich, dass er durch aktive Beteiligung am

Verfahren volle Parteistellung erhält, aber auch kostenpflichtig werden kann,

während er bei Verzicht auf aktive Beteiligung die Anfechtung des Entscheids

verwirkt und diesen gegen sich gelten lassen muss (VGr, 21. August 2008, VB.2008.00144,

E. 2.1). Das Beiladungsgesuch kann bis zum Zeitpunkt der Urteilsfällung

gestellt werden (VGr, 21. August 2008, VB.2008.00144, E. 2.4; Felix

Huber, Die Beiladung insbesondere im Zürcher Baubewilligungsverfahren, in ZBl

90/1989, 261 f.).

Das

Verwaltungsgericht hat sich in einem Entscheid vom 20. Februar 1997 (RB

1997.

Nr. 5) eingehend mit der Frage des Einbezugs des Nachbarn in ein Rekursverfahren,

in welchem eine Bauverweigerung angefochten wird, auseinandergesetzt. Es führte

aus, es sei gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung kaum zulässig, den

Gesuchsteller vom Rekursverfahren auszuschliessen, weil er den Bauverweigerungsbeschluss

mangels eigener Beschwer nicht habe anfechten können; der um Beiladung

Ersuchende erleide eine offenkundige Gehörsverweigerung, wenn ihm lediglich

freistehen solle, im Anschluss an einen gutheissenden Rückweisungsentscheid

gegen die nachträglich erteilte Baubewilligung vorzugehen, da in einem zweiten

Rechtsgang eine freie, allseitige und unvoreingenommene Überprüfung der schon

beurteilten Streitsache nicht gewährleistet und der Grundsatz der prozessualen

Dispositiv

Gleichbehandlung bzw. das Prinzip der Waffengleichheit zu beachten sei. Demnach

sei den potenziell Rechtsmittelbefugten die Möglichkeit zu geben, sich schon am

ersten, vom Bauherrn ausgelösten Rechtsgang zu beteiligen. Der Verzicht auf

Teilnahme ziehe diesfalls die Verwirkung des Rechts zur Anfechtung auf höherer

Stufe nach sich. Werde ihnen diese Möglichkeit indessen vorenthalten, so

bedeute dies eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Das Gericht

kam zusammenfassend zum Schluss, dass der Nachbar, der den baurechtlichen

Entscheid rechtzeitig verlangte, zwar nicht von Amtes wegen zur Teilnahme am

Schriftenwechsel eingeladen werden müsse, aber einen Anspruch auf Beiladung im

Rekursverfahren gegen die Bauverweigerung habe; da er diesen Anspruch nur

wahrnehmen könne, wenn er vom Rekursverfahren Kenntnis habe, sei ihm möglichst

früh von der Rechtsmittelerhebung Kenntnis zu geben, nämlich zweckmässigerweise

durch die Zustellung der Eingangsverfügung, wodurch die potenziell

Rechtsmittelbefugten die Möglichkeit erhielten, ein Beiladungsgesuch zu stellen.

Wenn er erst durch die Mitteilung des Rekursentscheids vom Rekursverfahren

Kenntnis erhalte, könne er seinen Anspruch nicht mehr wahrnehmen (RB 1997 Nr. 5

mit Hinweisen; vgl. VGr, 21. August 2008, VB.2008.00144, E. 2.1).

Die Beiladung dient abgesehen

vom soeben Ausgeführten nicht dazu, eine nicht vorhandene

Rechtsmittellegitimation zu ersetzen, um gleichwohl Zutritt zum

Rechtsmittelverfahren zu erlangen; es ist stets die selbständige Erfüllung

sämtlicher (übriger) Prozessvoraussetzungen zu verlangen (Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,

6. A., Wädenswil 2019, S. 581 mit Hinweis; vgl. BEZ 2016 Nr. 43,

E. 3.6).

2.2 Im

vorliegenden Fall ist beim Beschwerdeführer, der auf der Nachbarparzelle (Kat.-Nr. 011)

der streitbetroffenen Liegenschaften die Erstellung eines Mehrfamilienhauses

plant, die erforderliche, besondere räumliche Nähe zur Streitsache gegeben

(vgl. Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 55 f.). Eine

Inventarisierung oder formelle Unterschutzstellung der Bauten aufgrund von § 238

Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

schränkt die Freiheit des Nachbars, sein eigenes Grundstück mit Blick auf

ästhetische Gesichtspunkte nach eigenem Gutdünken zu überbauen bzw. zu

gestalten, stärker ein, als dies im Rahmen der allgemeinen Ästhetikvorschrift

nach § 238 Abs. 1 PBG der Fall ist. Damit hat der Beschwerdeführer

einen praktischen Nutzen an der Bestätigung der Inventarentlassung bzw. der

Abweisung der Rekurse (vgl. auch VGr, 25. Juni 2020, VB.2019.00606, E. 4.1,

wo es um die Legitimation einer Nachbarin ging, die sich gegen die

Unterschutzstellung wandte). Der Mitbeteiligte 3 – als Rekurrent im

Verfahren G.-Nr. 08 und Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. 06 –

sowie der Mitbeteiligte 2 – als Rekurrent 1 im Verfahren G.-Nr. 07

und Gesamteigentümer (Mitglied der Erbengemeinschaft) der Liegenschaft Kat.-Nr. 05

– begründen ihre Legitimation zur Anfechtung der Inventarentlassung vor der

Vorinstanz denn auch selbst unter anderem mit dem Argument, die Nachbarschaft

habe bei einer Inventarentlassung mit ihren Bauvorhaben keine qualifizierte

Rücksicht nach § 238 Abs. 2 PBG mehr zu nehmen. Hinzu kommt, dass im

Verfahren G.‑Nr. 08 ausdrücklich gefordert wird, dass das Inventar

um den – sich angeblich auf dem Baugrundstück des Beschwerdeführers befindenden

– Garten des Inventarobjekts ergänzt wird.

Entgegen den

Mitbeteiligten 1 und 2 – die aus dem angeblichen Fehlen eines der

Inventarentlassung vorangehenden materiellen Entscheids über die

Unterschutzstellung auf die fehlende Legitimation des Beschwerdeführers

schliessen möchten – ist eine Inventarentlassung auch bei einer behördlichen

Inventarbereinigung nur gestützt auf eine materielle Beurteilung zulässig bzw.

ist der Inventarentlassung im Rahmen der Inventarbereinigung ein materieller

Entscheid inhärent: Die Behörde muss gestützt auf eine hinreichende Abklärung

des massgeblichen Sachverhalts begründen können, dass den Objekten bereits die

Schutzfähigkeit fehlt. Blosse Zweifel an der Schutzwürdigkeit genügen nicht

(VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00032, E. 4 mit Hinweis = BEZ 2011 Nr. 21;

vgl. Fritzsche et al., S. 305 mit Hinweis; vgl. zur Inventarbereinigung

auch VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00342, E. 3.3).

Das Interesse des

Beschwerdeführers ist sodann zweifellos aktuell. Entgegen der Vorinstanz lässt

es nicht behaupten, es sei kein konkretes Bauvorhaben hängig: Die Aufhebung der

Baubewilligung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 011 durch die Vorinstanz ist nicht

in Rechtskraft erwachsen, sondern wurde mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht weitergezogen (Beschwerdeverfahren VB.2021.00578). Ob die

Hängigkeit eines konkreten Bauvorhabens für ein aktuelles Interesse tatsächlich

vorausgesetzt ist oder ob es ausreicht, dass ein Grundeigentümer bezüglich

allfälliger künftiger Bauvorhaben in seinen Möglichkeiten eingeschränkt wird,

kann im vorliegenden Verfahren somit offenbleiben.

Der Beschwerdeführer wäre nach dem Gesagten zur Anfechtung

einer Rekursgutheissung legitimiert.

2.3 Indes

stellt sich die Frage, ob sich der Beschwerdeführer bereits vor der Vorinstanz

beteiligen kann.

Die Erwägungen zum

Einbezug von Nachbarn im Zusammenhang mit der Bauverweigerung (E. 2.1)

lassen sich auf den vorliegenden Fall nicht ohne Weiteres übertragen. Zumal es

hier nicht um ein konkretes Bauvorhaben geht, wurde der Kreis der potenziell

zum Rekurs befugten Privaten nicht über das Erfordernis, innert 20 Tagen

seit der öffentlichen Bekanntmachung bei der örtlichen Baubehörde schriftlich die

Zustellung des oder der baurechtlichen Entscheide zu verlangen (§ 315 f.

PBG), eingeschränkt. Insofern kann vom Baurekursgericht nicht verlangt werden,

dass es von Amtes wegen private Dritte über die Rechtsmittelerhebung in

Kenntnis setzt; entsprechend kommt für jene Dritte, die an der

Inventarentlassung ein schutzwürdiges Interesse gemäss § 21 VRG haben,

auch keine Verwirkungsfolge bei Nichtbeteiligung vor Baurekursgericht zum

Tragen.

Stellt eine Person,

die zur Anfechtung einer Rekursgutheissung nach § 49 i.V.m. § 21 VRG

legitimiert wäre, ein Beiladungsgesuch vor Baurekursgericht, ist diesem indes

stattzugeben. Es muss dieser Person mit Blick auf den Anspruch auf rechtliches

Gehör und den Grundsatz der prozessualen Gleichbehandlung bzw. das Prinzip der

Waffengleichheit (vgl. E. 2.1) möglich sein, sich – mit dem

entsprechenden Kostenrisiko (§ 13 f. und § 17 VRG) – bereits vor

der ersten Rechtsmittelinstanz zu beteiligen.

Damit erweisen sich die vorinstanzlichen Entscheide, die

Beiladungsgesuche abzuweisen, als rechtsfehlerhaft.

2.4 Die

Beschwerde ist damit begründet. In Abänderung von Disp.-Ziff. 1 der

angefochtenen Entscheide sind die Beiladungsgesuche gutzuheissen und der

Beschwerdeführer ist in die Rekursverfahren beizuladen.

3.

3.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den – sich im vorliegenden Verfahren mit Anträgen

beteiligenden – Mitbeteiligten 1 und 2 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Kosten sind von

ihnen, unter solidarischer Haftung, je hälftig zu tragen. Eine

Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Beschwerdeführer beantragte

für das vorliegende Verfahren keine Parteientschädigung: Sein Antrag, dass über

die Kosten und Parteientschädigungen in den Endentscheiden in den Verfahren G.-Nrn. 07

und 08 zu befinden sei, kann sich nur auf die vorinstanzlichen Kosten- und

Entschädigungsfolgen beziehen.

3.2 Zur

Rechtmittelbelehrung des nachfolgenden Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu

erläutern: Da die hier angefochtenen Präsidialverfügungen des Baurekursgerichts

vom 18. August 2021 für die Mitbeteiligten Zwischenentscheide darstellen,

ist der vorliegende Entscheid für sie ebenfalls ein solcher (Bertschi,

Kommentar VRG, § 19a N. 32). Das Bundesgericht lässt sich daher

insoweit im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand

an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Disp.-Ziff. 1 der angefochtenen

Präsidialverfügungen vom 18. August 2021 in den Verfahren G.-Nrn. 08

und 07 sind folgendermassen abzuändern: "In Gutheissung des

Beiladungsgesuchs wird A in das Rekursverfahren beigeladen."

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 2'240.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Mitbeteiligten 1 und dem Mitbeteiligten 2 je hälftig und

unter solidarischer Haftung auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …