Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00594

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00594

Urteil

der 3. Kammer

vom 11. Juli 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,

Ersatzrichter Moritz Seiler, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA Dr. B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Stadtpolizei

Zürich,

Spezialabteilung,

Büro für Veranstaltungen

Mitbeteiligte,

betreffend Bewilligung

für Veranstaltung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Eingabe vom

30. Juni 2021 ersuchte die A AG die Direktion der Justiz und des

Innern um Bewilligung für die Durchführung des Alba Festivals 2021 auf dem

Hardturm-Areal in Zürich am Wochenende des 4. und 5. September 2021. Diese

Veranstaltung war nach damaliger Rechtslage im Besonderen bewilligungspflichtig,

weil mehr als 1'000 Besucherinnen und Besucher erwartet wurden, es sich

also um eine Grossveranstaltung im Sinn von Art. 16 Abs. 1 der

Verordnung vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in der besonderen Lage zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage;

SR 818.101.26 und AS 2021 379; aufgehoben am 17. Februar 2022)

handelte. Zusammen mit dem Gesuch reichte die A AG ein Schutzkonzept ein,

das sie am 21. Juli 2021 ergänzte bzw. nachbesserte. Mit Verfügung vom

27. Juli 2021 erteilte die Direktion der Justiz und des Innern (im

Folgenden: Justizdirektion) der A AG die Bewilligung, die

Grossveranstaltung durchzuführen. Zugleich wurde die A AG verpflichtet,

das Schutzkonzept umzusetzen und den zuständigen Behörden jederzeit Zutritt zur

Grossveranstaltung zu gewähren (Dispositivziffern II und III). Weiter

hielt die Verfügung fest, dass der Kanton die Bewilligung ohne

Entschädigungsfolgen widerrufen oder zusätzliche Einschränkungen verfügen

könne.

Erwägungen

II.

Mit Präsidialverfügung vom 2. September 2021

widerrief die Präsidentin des Regierungsrats die Bewilligung der

Grossveranstaltung vom 4. und 5. September 2021. Zur Begründung führte sie

im Wesentlichen an, dass die Zahl der aufgrund von Covid-19 hospitalisierten

Personen im Kanton Zürich in den vorangegangenen Wochen und Tagen

kontinuierlich angestiegen sei. Es seien im Kanton Zürich derzeit (d.h. per 2. September

2021) 192 Personen hospitalisiert, wovon sich 67 Personen in Intensivpflege

befänden, darunter 57 Personen, die beatmet werden müssten. Von 15 Spitälern

mit zertifizierten IPS-Betten im Kanton verfügten nur deren vier über (wenige)

freie Plätze für Covid-19-Patientinnen und Patienten. Aufgrund der hohen

Auslastung der Intensivpflege hätten in den vorangegangenen Tagen medizinisch

nicht dringende Eingriffe aufgeschoben werden müssen (vgl. Präsidialverfügung

vom 2. September 2021 Ziff. 5). Mehr als ein Drittel der

gesamtschweizerisch Hospitalisierten habe Südosteuropa als möglichen

Ansteckungsort angegeben. 80 % der vermuteten Ansteckungsorte lägen im

Kosovo und in Nordmazedonien. Diese Länder hätten hohe Inzidenzen von 990 pro

Mio. und 463 pro Mio. bei gleichzeitig sehr tiefer Durchimpfungsquote (a.a.O.,

Ziff. 6). Erkenntnisse aus dem Contact Tracing im Kanton Zürich und den

aktuellen Hospitalisierungen zeigten, dass Ferienrückkehrerinnen und

-rückkehrer aus diesen Ländern sich überdurchschnittlich oft mit Covid-19

infiziert hätten. Dabei sei auch ersichtlich, dass die Impfquote unter diesen

Personen verglichen mit der Gesamtbevölkerung wesentlich tiefer sei (a.a.O., Ziff. 7).

Aus der tiefen Impfquote schloss die Präsidentin des Regierungsrats, dass

zahlreiche der erwarteten insgesamt 20'000 Besucherinnen und Besucher (das

heisst: 10'000 pro Tag) der Grossveranstaltung zur Erlangung des Zertifikats

für den Zutritt einen PCR- oder Antigen-Schnelltest durchführen lassen würden.

Es sei bekannt, dass dabei, insbesondere bei den Antigen-Schnelltests, auch

falsch-negative Ergebnisse resultieren könnten. Zudem bestehe das Risiko, dass

zum Zeitpunkt der Entnahme der Probe bei einer infizierten Person noch wenig

Virenlast vorhanden und das Resultat deshalb negativ sei, die Person dann aber

zum Zeitpunkt der Grossveranstaltung andere Personen anstecke. Aufgrund der

geschilderten Ausgangslage bestehe mithin ein hohes Risiko, dass es anlässlich

der Grossveranstaltung aufgrund des Besucherkreises zur Verbreitung von

Covid-19 und Infizierung zahlreicher Besucherinnen und Besucher sowie ihrem

weiteren sozialen Umfeld (Schule usw.) komme. Mit der bekannten Verzögerung

würde es mit der Delta-Variante des Virus wohl auch zu zahlreichen weiteren

Hospitalisationen kommen (a.a.O., Ziff. 8). An einem Musikfestival sei mit

viel Bewegung und einer intensiven Zirkulation auf dem Festivalgelände zu

rechnen. Damit steige die Gefahr, dass Basisvorsichtsmassnahmen wie

Abstandhalten und die Vermeidung lauter Gespräche nicht eingehalten werden könnten.

Menschen mit hoher Virenlast könnten dadurch auf kleinem Raum sehr viele

weitere Personen anstecken (a.a.O., Ziff. 9).

III.

Mit Gesuch um superprovisorische Aufhebung des Widerrufs

der Bewilligung des Alba Festivals 2021 und Beschwerde gegen die

Präsidialverfügung vom 2. September 2021 gelangte die A AG

gleichentags an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Präsidialverfügung

vom 2. September 2021 aufzuheben und die Durchführung des Anlasses gemäss

der Bewilligung vom 27. Juli 2021 zu bewilligen. Aufgrund der

Dringlichkeit seien die erforderlichen Anordnungen (Aufhebung der

Präsidialverfügung vom 2. September 2021 und Bestätigung der Bewilligung

vom 27. Juli 2021) superprovisorisch, d.h. ohne Anhörung sämtlicher

Parteien, vorzunehmen. Ferner sei aufgrund der Dringlichkeit die in der

Präsidialverfügung angeordnete Ausserkraftsetzung der aufschiebenden Wirkung

der Beschwerde aufzuheben. Schliesslich beantragte die A AG, den

Regierungsrat zur Bezahlung der Gerichtskosten und einer Parteientschädigung zu

verpflichten.

Mit Verfügung vom 3. September 2021 wies der

Präsident der 3. Abteilung des Verwaltungsgerichts die Anträge auf

superprovisorische Aufhebung der Präsidialverfügung, auf superprovisorische

Bestätigung der Bewilligung vom 27. Juli 2021 und auf superprovisorische

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab.

Mit ergänzender Eingabe vom 4. Oktober 2021 erklärte

die A AG auf entsprechende Aufforderung mit Präsidialverfügung vom

6.

September 2021 hin sinngemäss, an der Beschwerde festzuhalten. Sie

stellte weiterhin bzw. erneut Antrag auf Aufhebung der Präsidialverfügung vom

2.

September 2021. Weil das anvisierte Veranstaltungswochenende bereits

verstrichen war, ersetzte sie den Antrag auf Bestätigung der Bewilligung durch

einen Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Präsidialverfügung.

Mit Eingabe vom 8. Oktober 2021 ersuchte die A AG

das Verwaltungsgericht um Sistierung des Verfahrens. Sie und der Kanton Zürich

befänden sich in Verfahren betreffend die Deckung des Schadens, welcher der A AG

aus dem Bewilligungsentzug entstanden sei. Der Abteilungspräsident gab diesem

Sistierungsgesuch mit Verfügung vom 9. November 2021 statt und sistierte

das Verfahren einstweilen bis am 31. Januar 2022. Aufgrund mehrerer

Gesuche um Verlängerung der Sistierung blieb das Verfahren in der Folge bis zum

28.

April 2023 sistiert. Am 8. Juli 2022 – also während der

Sistierung des Verfahrens – reichte die A AG eine Noveneingabe ein. Am

14.

Juni 2023 teilte die A AG dem Verwaltungsgericht telefonisch mit,

die Vergleichsgespräche zwischen den Parteien seien gescheitert. Daraufhin

verfügte der Abteilungspräsident mit Präsidialverfügung vom 16. Juni 2023

die Wiederaufnahme des Verfahrens, eröffnete den Schriftenwechsel und holte die

Akten ein. Mit Beschwerdeantwort vom 17. August 2023 beantragte die

Justizdirektion (namens des Regierungsrats) dem Verwaltungsgericht, die

Beschwerde als gegenstandslos abzuschreiben, soweit darauf einzutreten sei.

Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. Die A AG nahm dazu ihrerseits

mit Eingabe vom 4. Oktober 2023 Stellung. Es folgten zwei weitere Eingaben

der Justizdirektion (vom 16. Oktober 2023 und vom 24. November 2023)

und eine weitere Eingabe der A AG (vom 30. Oktober 2023). Die als

Mitbeteiligte rubrizierte Stadtpolizei Zürich liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

unter anderem zuständig für die letztinstanzliche Beurteilung von Beschwerden

gegen Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG.

Anordnungen des Regierungsrats wie die hier streitbetroffene Präsidialverfügung

können bei keiner anderen Verwaltungs- oder Gerichtsinstanz angefochten werden

(§ 19b Abs. 2 VRG e contrario). Folglich steht dagegen

grundsätzlich die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (vgl. VGr, 11. Januar

2024, VB.2023.00238, E. 1).

1.2

Die

Beschwerdeführung vor Verwaltungsgericht setzt voraus, dass der

Beschwerdeführer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an der Aufhebung oder Abänderung hat (§ 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 1 VRG). Der Beschwerdegegner macht geltend, dass das

schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufhebung der

Präsidialverfügung mit Ablauf des vorgesehenen Veranstaltungswochenendes

entfallen sei.

1.3

Das

schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung muss grundsätzlich aktuell

sein, d.h. es muss nicht nur im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung, sondern auch

noch im Zeitpunkt des Entscheids bestehen (vgl. VGr, 31. Januar 2024,

VB.2023.00716, E. 3.1.3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 24). Wenn der

Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung kein

schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen

Anordnung hat, tritt das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein. Wenn

das schutzwürdige Interesse erst nach Erhebung der Beschwerde entfällt und das

Verwaltungsgericht also bereits mit der Sache befasst ist, schreibt es das

Verfahren grundsätzlich als gegenstandslos geworden ab (vgl. Bertschi,

§ 21 N. 26; vgl. auch BGE 142 I 135 E. 1.3.1; vgl. zu den

Ausnahmen sogleich E. 1.4).

1.4

Die

Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht infrage, dass sie an der Aufhebung der

Präsidialverfügung und der Wiederherstellung der damit widerrufenen Bewilligung

zur Durchführung des Alba Festivals 2021 kein aktuelles Interesse mehr hat.

Gleich wie das Bundesgericht (vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335

E. 1.3; vgl. auch Art. 111 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 [BGG; SR 173.110]) tritt das Verwaltungsgericht auf

Begehren aber auch ohne aktuelles Interesse ausnahmsweise ein, wenn sich die

aufgeworfene Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder

stellen könnte, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich

wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen

Interesse liegt (vgl. VGr, 31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.3

m.w.H.). Diese kumulativen Voraussetzungen sind hier indessen jedenfalls nicht

vollständig erfüllt. Das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht haben sich

bereits verschiedentlich mit der Frage befasst, inwiefern Einschränkungen und

Verbote von Versammlungen im Kontext der Covid-19-Pandemie zulässig waren (vgl.

BGE 148 I 33; 148 I 19 E. 19; 147 I 450; VGr, 29. April 2021,

AN.2021.00003). Ob der Bewilligungsentzug und damit im Ergebnis das

Veranstaltungsverbot im vorliegenden Fall verhältnismässig war, erreicht

jedenfalls vor dem Hintergrund dieser bereits ergangenen Urteile nicht mehr die

Qualität einer Grundsatzfrage. Im Unterschied zum Zeitpunkt der

Beschwerdeerhebung im September 2021 lässt sich seit der Wiederaufnahme des

Verfahrens im Sommer 2023 und erst recht zum heutigen Zeitpunkt auch nicht mehr

sagen, dass sich diese Frage unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit

wieder stellen könnte. Seit der schweizweiten Aufhebung der Pandemie-Massnahmen

im Frühjahr 2022 ist es zu keinen weiteren pandemiebedingten Einschränkungen

oder Verboten von Grossveranstaltungen mehr gekommen. Auch wenn nicht

ausgeschlossen ist, dass sich die Verhältnisse wieder ändern könnten,

namentlich wenn neue Varianten des Virus auftreten, fehlen konkrete

Dispositiv

Anhaltspunkte dafür, dass die Behörden demnächst erneut geneigt sein könnten,

Massnahmen zur Pandemiebekämpfung zu ergreifen und Veranstaltungen wie das

streitbetroffene Festival zu verbieten (vgl. auch VGr, 1. März 2022,

AN.2021.00030, E. 1.4).

1.5 In Bezug

auf die ursprünglich gestellten Anträge müsste das Verfahren also nach dem

Gesagten mangels eines hinreichenden Rechtsschutzinteresses abgeschrieben

werden. Die Beschwerdeführerin hat indessen mit Eingabe vom 4. Oktober

2021 neue Anträge gestellt und dabei insbesondere ihren Antrag auf

Wiederherstellung der Bewilligung durch einen Antrag auf Feststellung der

Rechtswidrigkeit des Widerrufs der Bewilligung ersetzt. Diese Änderung der

Beschwerdeanträge erfolgte vor Ablauf der Beschwerdefrist und ist als solche an

sich zulässig (vgl. zur analogen Rechtslage beim Rekurs VGr, 5. Februar

2014, VB.2013.00476, E. 6.3.2; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23

N. 16).

1.5.1

Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges

(Feststellungs-)Interesse voraus. Der Gesuchsteller muss einen eigenen,

persönlichen praktischen Nutzen an der Feststellung dartun können (VGr,

7. Dezember 2023, VB.2023.00532, E. 1.2.2). Dieser Nutzen kann

rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.2).

Der Feststellungsantrag kann keine abstrakten, theoretischen Rechtsfragen,

sondern nur konkrete Rechte oder Pflichten zum Gegenstand haben (VGr,

31. Januar 2024, VB.2023.00716, E. 3.1.4; vgl. auch BGE 135 II 60

E. 3.3.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 25; Art. 25 N. 23 f.; Beatrice Weber-Dürler/Pandora

Kunz-Notter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],

Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. A., Zürich/St.

Gallen 2019 [DIKE-Komm. VwVG], Art. 25 N. 23 ff., je auch zur

Zulässigkeit von Feststellungsbegehren betreffend künftige Sachverhalte).

Feststellungsbegehren sind insoweit subsidiär zu Leistungs- und

Gestaltungsbegehren, als in der Regel kein schutzwürdiges

Feststellungsinteresse besteht, wenn das mit dem Feststellungsbegehren

angestrebte Ziel ebenso gut mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren

erreicht werden kann (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532,

E. 1.2.2).

1.5.2 Auch das

Interesse an einem Feststellungsbegehren muss grundsätzlich aktuell sein, wobei

die Praxis auch hier eine Ausnahme macht für Grundsatzfragen, die sonst nie

geklärt werden könnten (VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532,

E. 1.2.2). Aktuell ist das Feststellungsinteresse etwa, wenn die

rechtsuchende Person Dispositionen ins Auge gefasst hat, die von der

Feststellung abhängen (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00532,

E. 1.2.2). Ein aktuelles, schutzwürdiges Feststellungsinteresse kann aber

auch vorliegen, wenn die Feststellung der Wiedergutmachung einer bereits

erfolgten Rechtsverletzung dient. Ein solches Feststellungsinteresse anerkennt

die Rechtsprechung etwa, wenn an der Aufhebung eines angefochtenen Entscheids

zwar kein aktuelles Interesse mehr besteht, die beschwerdeführende Person aber

eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101)

vertretbar geltend macht (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1 und 3.4; 141 IV 349

E. 2.1; 139 I 206 E. 1.2.1; 137 I 296 E. 4.3.1; 136 I 274

E. 1.3; 127 I 115 E. 7c; vgl. auch VGr, 10. November 2022,

VB.2022.00243, E. 3.1). Das Feststellungsinteresse folgt insoweit schon

aus der Konvention selbst. Denn in diesen Fällen ist das Verwaltungsgericht

aufgrund von Art. 13 EMRK oder – in Bezug auf zivilrechtliche

Streitigkeiten und strafrechtliche Anklagen – Art. 6 Ziff. 1 EMRK

gehalten, auf die Beschwerde einzutreten und die geltend gemachte

Konventionsverletzung umfassend materiell zu prüfen, sofern die Sache im

örtlichen, sachlichen und funktionellen Zuständigkeitsbereich des

Verwaltungsgerichts liegt und die rechtsuchende Person noch keinen anderen

konventionskonformen Rechtsbehelf erheben konnte (vgl. BGE 137 I 296

E. 4.3.1; 136 I 274 E. 1.3; vgl. auch Europäischer Gerichtshof für

Menschenrechte [EGMR], 20. Februar 2024, Wa Baile gegen Schweiz,

§§ 145 ff.). Auch für die Verletzung verfassungsmässiger Rechte hat

das Bundesgericht zuweilen ein Feststellungsinteresse in Betracht gezogen,

wobei sich die gerügten Verfassungsverletzungen in der Regel mit Konventionsverletzungen

überschnitten (vgl. BGE 141 IV 349 E. 2.1; 140 I 246 E. 2.5.1; 138 IV

81 E. 2.4; 138 II 513 E. 6.3; 130 I 312 E. 3; 129 V 411

E. 1.3).

1.6 Die Beschwerdeführerin rügt in

ihren diversen Rechtschriften, dass die angefochtene Präsidialverfügung das

verfassungsmässige Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101; BV]) und die

verfassungs- und konventionsmässigen Diskriminierungsverbote (Art. 8

Abs. 2 BV und Art. 14 EMRK) verletze.

1.6.1 Nach der

Rechtsprechung des Bundesgerichts können sich grundsätzlich nur natürliche

Personen auf das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV berufen.

Eine Ausnahme zieht das Bundesgericht für juristische Personen in Betracht, die

einen ideellen Zweck verfolgen, namentlich Organisationen mit religiöser

Zwecksetzung (BGr, 23. Februar 2024, 2C_87/2023, E. 4.1, zur

Publikation vorgesehen; BGE 139 I 242 E. 5.3). Diese Voraussetzung erfüllt

die Beschwerdeführerin nicht.

1.6.2

Keine solche Beschränkung kennt die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 14

EMRK: Dieses Gericht hört auch Beschwerden von juristischen Personen und

anderen Gruppierungen wegen Verletzung von Art. 14 EMRK, sobald sie von

einer Massnahme, die den Schutzbereich einer anderen Konventionsgarantie

berührt, direkt betroffen sind und sich selbst auf die andere

Konventionsgarantie berufen bzw. berufen können (vgl. EGMR, 13. Februar

2024, Executief van de Moslims van België und andere gegen Belgien,

§ 51; EGMR, 16. Januar 2014, Tierbefreier E.V. gegen Deutschland,

§ 63; vgl. auch EMRK, 20. September 2011, OAO Neftyanaya Kompaniya

Yukos gegen Russland, § 613). Diese Verbindung mit einer anderen

Konventionsgarantie folgt daraus, dass das konventionsrechtliche

Diskriminierungsverbot als akzessorisches Recht ausgestaltet ist (vgl. BGE 149 I 248 E. 7.3 mit Hinweisen). Wenn der EGMR bereits eine Verletzung der

anderen Konventionsgarantie erkannt hat, lässt er zuweilen offen, ob auch

Art. 14 EMRK verletzt ist (EGMR, 25. Juli 2002, Sovtransavto

Holding gegen Ukraine, § 101; EGMR, 11. Januar 2000, News Verlags

GmbH & Co. KG gegen Österreich, § 62).

1.6.3

Die Beschwerdeführerin kann sich als Organisatorin des Alba Festivals 2021

auf die Versammlungsfreiheit (Art. 11 Ziff. 1 EMRK) berufen (vgl. EKMR,

15. März 1984, A. Association und H. gegen Österreich,

§ 2; EKMR, 16. Juli 1980, Christians against racism and fascism

gegen Vereinigtes Königreich, § 4; vgl. auch EGMR, 15. November

2018, Nawalny gegen Russland, § 98; EGMR, 31. März 2009, Hyde

Park und andere gegen Moldau, § 19; Felix Arndt/Anja Engels/Anna von

Oettingen, in: EMRK Konvention zum Schutz der Menschenrechte und

Grundfreiheiten, 3. A., München 2021, Art. 11 N. 5). Dieses

Recht garantiert seinen Trägern, dass sie sich frei und friedlich versammeln

dürfen, wobei gewisse Einschränkungen nach Art. 11 Ziff. 2 EMRK

zulässig sind. Der EGMR verfolgt ein weites Verständnis der Versammlung, lehnt

es aber ab, den Begriff anhand abschliessender Kriterien zu definieren.

Immerhin hat er festgehalten, dass sowohl private als auch Zusammenkünfte

mehrerer Menschen auf öffentlichem Boden darunterfallen, unabhängig davon, ob

sie statisch sind oder sich bewegen (EGMR, 15. November 2018, Nawalny

gegen Russland, § 98 mit Hinweisen). Das Alba Festival 2021, das sich

der Musik aus dem Balkan gewidmet hätte und bei dem mehrere Tausend Menschen

mit albanischen Wurzeln hätten zusammenkommen sollen, ist als friedliche

Versammlung im Sinn von Art. 11 EMRK zu charakterisieren. Das Verbot der

Durchführung tangiert also den Schutzbereich der Konventionsgarantie. Die

Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dass vergleichbare Veranstaltungen

nicht abgesagt worden seien. Sie und die potenziellen Teilnehmer seien Opfer

einer Diskriminierung wegen der nationalen Herkunft der Teilnehmer geworden.

Entgegen dem Beschwerdegegner ist damit eine Verletzung von Art. 14 EMRK

vertretbar geltend gemacht (vgl. dazu auch unten E. 4.4).

1.6.4 Die

Verletzung anderer Konventionsgarantien macht die Beschwerdeführerin nicht

geltend. Die konventionsrechtliche Versammlungsfreiheit (Art. 11 EMRK)

thematisiert sie nur wegen der Akzessorietät des Diskriminierungsverbots. Dass

diese Konventionsgarantie effektiv verletzt worden wäre, behauptet die

Beschwerdeführerin nicht. Auf andere Konventionsgarantien oder

verfassungsmässige Rechte beruft sich die Beschwerdeführerin nicht. Das von der

Beschwerdeführerin angerufene Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2

BV) ist nur ein verfassungsrechtliches Prinzip bzw. ein Verfassungsgrundsatz

und kein verfassungsmässiges Recht (vgl. BGE 149 I 305 E. 3.4; 148 II 475

E. 5; 135 V 172 E. 7.3.2). Daraus allein lässt sich kein aktuelles

Feststellungsinteresse ableiten. Dass der vorliegende Fall keine Grundsatzfrage

aufwirft, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 1.4).

1.6.5

Unter diesen Umständen kommt ein Eintreten auf den Feststellungsantrag nur

insoweit infrage, als die Verletzung von Art. 14 EMRK und allenfalls von

Art. 8 Abs. 1 BV betroffen ist. Dafür kann die Beschwerdeführerin

entgegen dem Beschwerdegegner nicht auf das Staatshaftungsverfahren verwiesen

werden. Es ist zwar nicht generell ausgeschlossen, dass ein

Staatshaftungsverfahren einen wirksamen Rechtsbehelf darstellen und

Art. 13 EMRK genügen kann (vgl. EGMR, 4. Juni 2020, Association

Innocence en Danger und Association Enfance et Partage gegen Frankreich,

§§ 193 f.; EGMR, 31. Januar 2017, Kalneniene gegen Belgien,

§§ 62 f.). Das setzt aber voraus, dass das mit der

Konventionsverletzung verbundene Unrecht finanziell effektiv und vollständig

ausgeglichen werden kann. Selbst wenn der Beschwerdeführerin der Schaden aus

dem kurzfristigen Bewilligungsentzug – bzw. dem Verbot der Durchführung der

Veranstaltung – ersetzt würde, wäre jedenfalls noch nicht garantiert, dass

damit Art. 13 EMRK bzw. den von der Rechtsprechung daraus abgeleiteten

Anforderungen Genüge getan und der Opfer-Status für eine Individualbeschwerde

nach Art. 34 EMRK ausgeschlossen wäre (vgl. zu einer analogen Situation

EGMR, 20. Februar 2024, Wa Baile gegen Schweiz, §§ 64 f.;

vgl. auch EGMR, 20. September 2011, Shesti Mai Engineering OOD und

andere gegen Bulgarien, § 67). Umgekehrt würde aus der Feststellung

der Verletzung von Art. 14 EMRK aber auch noch nicht folgen, dass die

Beschwerdeführerin Anspruch auf Ersatz der erlittenen Vermögenseinbusse hat.

Denn dafür müssten die Voraussetzungen des kantonalen Staatshaftungsrechts

erfüllt sein (§ 6 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September

1969 [HaftG]). Namentlich müsste gerade die konventionswidrige Diskriminierung

die Vermögenseinbusse kausal verursacht haben. Unter dem Gesichtswinkel der

Einmaligkeit des Rechtsschutzes (§ 21 Abs. 1 HaftG) wird das

zuständige Gericht ferner zu berücksichtigen haben, dass die streitige

Widerrufsverfügung mangels aktuellen Interesses nur hinsichtlich einer

Diskriminierung einer (beschränkten) Rechtmässigkeitskontrolle unterzogen

werden konnte. Sodann stellt sich insbesondere die Frage nach der Tragweite der

Freizeichnungsklausel in der widerrufenen Bewilligungsverfügung der

Justizdirektion vom 27. Juli 2021.

1.7 Nach dem

Gesagten ist auf das Feststellungsbegehren einzutreten, soweit die

Beschwerdeführerin geltend macht, diskriminiert worden zu sein. Im Übrigen ist

auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

Art. 14 EMRK garantiert den Genuss der in der EMRK

anerkannten Rechte und Freiheiten ohne Diskriminierung insbesondere wegen des

Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der Sprache, der Religion, der

politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft,

der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt

oder eines sonstigen Status (vgl. BGE 149 I 248 E. 7.3; 143 I 1 E. 5.5;

EGMR, 5. September 2017, Fábián gegen Ungarn, § 112). Nicht

jede Ungleichbehandlung ist unzulässig; von einer konventionswidrigen

Diskriminierung ist vielmehr nur auszugehen, wenn andere Personen oder

Personengruppen, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, besser

behandelt werden, die Unterscheidung auf einem verpönten Merkmal beruht und sie

nicht durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist, das heisst,

sie kein legitimes Ziel verfolgt oder kein vernünftiges Verhältnis zwischen dem

eingesetzten Mittel und dem angestrebten Ziel besteht (BGE 149 I 248

E. 7.3; EGMR, 20. Februar 2024, Wa Baile gegen Schweiz,

§ 90; EGMR, 11. Oktober 2022, Beeler gegen Schweiz,

§ 93).

3.

3.1 Zunächst

stellt sich die Frage, ob sich andere Personen respektive Personengruppen in

einer vergleichbaren Situation befanden.

3.2 Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass am und rund um das geplante

Veranstaltungswochenende (4. und 5. September 2021) im Kanton Zürich eine

Reihe von anderen Grossveranstaltungen stattgefunden hätten, deren Durchführung

der Kanton Zürich nicht untersagt habe. Sie erwähnt folgende Anlässe: Die

Fussballspiele in der Stadt Zürich zwischen dem FC Zürich und dem Grasshopper

Club Zürich vom 21. August 2021 und zwischen dem FC Zürich und Servette

Genf vom 21. September 2021, die politische Kundgebung Zurich Pride vom

4. September 2021 in der Stadt Zürich, das Rakete Open Air vom

4. September 2021 in der Gemeinde Richterswil, das Leichtathletik-Meeting

Weltklasse Zürich vom 9. September 2021 in der Stadt Zürich und das

Terrazzza – Horse Park Festival vom 10. und 11. September 2021 in der

Gemeinde Dielsdorf. Nicht weiter einzugehen ist auf das Energy Air Festival,

das nicht im Kanton Zürich stattfand und auf das sich die Beschwerdeführerin

ohnehin nur ergänzend beruft.

3.3 Der

Beschwerdegegner bestreitet, dass diese Veranstaltungen mit dem Alba Festival

vergleichbar gewesen seien.

3.3.1

In Bezug auf die Zurich Pride macht er geltend, dass sich die Teilnehmer

bei dieser Veranstaltung von einem zu einem anderen Ort bewegt hätten, was die

Durchmischung reduziert habe. Zudem sei diese Veranstaltung als Demonstration

bzw. politische Kundgebung durch die Meinungs- und Versammlungsfreiheit

besonders geschützt, was sowohl in der Covid-19-Verordnung besondere Lage zum

Ausdruck gekommen als auch vom Bundesgericht anerkannt worden sei (BGE 148 I 33

E. 7.7.1).

3.3.2

In Bezug auf die Fussballspiele und das Leichtathletikmeeting Weltklasse

Zürich bestreitet der Beschwerdegegner die Vergleichbarkeit, weil bei diesen

Veranstaltungen Sitzplätze vorhanden gewesen seien, was die Durchmischung und

das Infektionsrisiko reduziere.

3.3.3

In Bezug auf das Rakete Open Air sieht der Beschwerdegegner einen

wesentlichen Unterschied darin, dass diese Veranstaltung 5'000 Teilnehmer

verzeichnete, während für das Alba Festival im Zeitpunkt des Widerrufs 7'521

Tickets für Samstag und 6'973 Tickets für Sonntag verkauft gewesen seien.

3.4 Die von

der Beschwerdeführerin aufgeführten Veranstaltungen waren zumindest teilweise

vergleichbar mit dem Alba Festival 2021.

3.4.1

Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Frage der Vergleichbarkeit bei

Massnahmen, welche die Behörden zum Schutz der Gesundheit ergreifen, in erster

Linie nach der Gefahrenlage bzw. nach den Risiken, die von den betroffenen

Situationen ausgehen; massgebend ist mit anderen Worten die epidemiologische

Sicht (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.6; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003,

E. 5.3.3.5; vgl. auch Hansjörg Seiler, Corona-Massnahmen und

Verhältnismässigkeit, Zürich/Genf 2024, S. 227 ff. und 286). Aus

dieser Warte sind politische Kundgebungen und andere Veranstaltungen entgegen

dem Beschwerdegegner vergleichbar. So hat denn auch das Bundesgericht im vom

Beschwerdegegner zitierten Urteil festgehalten, dass "aus rein

epidemiologischer Sicht […] Menschenansammlungen und Veranstaltungen, bei

welchen das Ansteckungsrisiko vergleichbar ist," grundsätzlich gleich zu

behandeln seien (BGE 148 I 33 E. 7.6). Die politische Zielsetzung der

Zurich Pride hat also nicht zur Folge, dass diese Veranstaltung mit dem Alba

Festival 2021 nicht vergleichbar gewesen wäre.

3.4.2

Die Zahl der Teilnehmer beeinflusst bzw. beeinflusste im Kontext der

Covid-19-Pandemie das epidemiologische Risiko, das von einer Veranstaltung

ausgeht bzw. ausging (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.5; 148 I 19 E. 6.2.1 und

6.2.2). Auch die Durchmischung der Teilnehmer kann bzw. konnte einen gewissen

Einfluss haben (vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.6).

Ob von Veranstaltungen ähnliche Risiken für die Gesundheit ausgehen und sie aus

epidemiologischer Sicht vergleichbar sind, hängt also zumindest auch von diesen

Faktoren ab. Vorliegend sind die Unterschiede zwischen der streitbetroffenen

und den übrigen Veranstaltungen allerdings eher graduell und nicht derart

markant, dass die Vergleichbarkeit ausgeschlossen wäre. Zumindest fast alle

Veranstaltungen verzeichneten Teilnehmer- bzw. Zuschauerzahlen von tausenden

oder sogar zehntausenden Personen (Zurich Pride und Weltklasse Zürich: über

20'000 Personen [vgl. Medienmitteilung der Stadt Zürich vom 4. September

2021, "Friedliche Demonstration anlässlich Zurich Pride Festival 2021",

Tages-Anzeiger vom 6. September 2021, "Über 20’000 feiern und mobilisieren

für möglichst viele Ja-Stimmen", S. 16; Tagesanzeiger vom

10. September 2021, "Und sie rocken auch den Letzigrund",

S. 32]; Fussball-Derby zwischen dem FC Zürich und dem Grasshoppers Club

Zürich: ca. 15'000 Personen [vgl. NZZ am Sonntag vom 22. August 2021, "Endlich

wieder Derby", S. 38 f.]; Fussballspiel zwischen FC Zürich und

Servette Genf: ca. 7'000 Zuschauer [Tages-Anzeiger vom 22. September 2021,

"Erst die Wende, dann der Tiefschlag", S. 24]; Rakete Open Air:

ca. 5'000 [vgl. tagesanzeiger.ch, "Tausende Technofans feiern am See, als

gäbe es kein Corona mehr", 6. September 2021, https://www.tagesanzeiger.ch/tausende-technofans-feiern-am-see-als-gaebe-es-kein-corona-mehr-871881795618];

für das Terrazzza – Horse Park Festival fehlen Angaben zu den Besucherzahlen,

sodass insoweit kein Vergleich möglich ist). Es erscheint als plausibel, dass

die Durchmischung bei den Sportanlässen mit Sitzplätzen geringer gewesen sein

dürfte als bei einem Musikfestival an der freien Luft. Die von der

Beschwerdeführerin eingereichten Bilder belegen allerdings, dass auch der

Stehplatzsektor des Letzigrund-Stadions ("Südkurve") an den

Fussballspielen mit Tausenden von Zuschauern dicht gefüllt war. Ein

signifikanter Unterschied kann in dieser Hinsicht also nur im Verhältnis zum

Leichtathletikmeeting Weltklasse Zürich ausgemacht werden. Von vornherein

weniger plausibel ist die Behauptung des Beschwerdegegners, die Durchmischung

sei bei Demonstrationsumzügen wie der Zurich Pride "deutlich geringer"

als bei einem Musikfestival. Der Beschwerdegegner bringt denn auch keine

Beweismittel für diese Behauptung bei. Demgegenüber hat die Beschwerdeführerin

Fotos eingereicht, die eine dicht gedrängte Menschenmasse zeigen und nahelegen,

dass es an dieser Veranstaltung zu einer erheblichen Durchmischung gekommen

sein dürfte.

4.

4.1 Als Nächstes

ist zu prüfen, ob das Verbot der Durchführung des Alba Festivals 2021 eine

Diskriminierung im Sinn von Art. 14 EMRK darstellt.

4.2 Eine

(direkte) Diskriminierung liegt vor, wenn Behörden die Ungleichbehandlung

vergleichbarer Situationen offen mit einem Merkmal einer Personengruppe

begründen, die nach Art. 14 EMRK geschützt ist. Ebenfalls potenziell

unzulässig bzw. nur bei Vorliegen einer sachlichen Begründung zulässig sind

Massnahmen, die zwar nicht unmittelbar an ein verpöntes Merkmal anknüpfen, aber

im Resultat ganz überwiegend eine vor Diskriminierung geschützte Personengruppe

benachteiligen (sog. indirekte oder mittelbare Diskriminierung; vgl. BGE 149 I 248 E. 7.2; EGMR, 18. Februar 2022, Muhammad gegen Spanien,

§ 93).

4.3 Der

Beschwerdegegner begründete das Verbot der Durchführung des Alba Festivals 2021

mit den knappen medizinischen Versorgungsressourcen (insb. hohe Belegung der

Spitäler) einerseits und andererseits dem grossen Risiko, das wegen der

Zusammensetzung des Publikums von dieser Veranstaltung ausgehe. Er hat dieses

Risiko zurückgeführt auf den überdurchschnittlichen Anteil von Patienten mit

Bezug zum Balkan auf den Intensivpflegestationen, die damals hohen Inzidenzen

im Balkan, die sich in vielen Ansteckungen bei Ferienrückkehrern (v.a. aus

Kosovo und Nord-Mazedonien) niedergeschlagen hätten, sowie die tiefe Impfquote

unter diesen Ferienrückkehrern und im Balkan generell (vgl. oben Sachverhalt

II.). In der Medienmitteilung vom 2. September 2021 hat der

Beschwerdegegner ausgeführt, "dass die Impfquote in dieser

Bevölkerungsgruppe zu tief ist, um in der derzeitigen epidemiologischen Lage

eine solche Grossveranstaltung verantworten zu können." Ausserdem diene

die Massnahme auch dem Schutz dieser Bevölkerungsgruppe (vgl.

4.4 Ausweislich

der Begründung der Präsidialverfügung und der Medienmitteilung vom selben Tag

wurden die Beschwerdeführerin und das Alba Festival 2021 wegen der

geografischen bzw. nationalen Herkunft des Publikums anders behandelt als

vergleichbare Veranstaltungen und ihre Organisatoren. Darin liegt entgegen dem

Beschwerdegegner eine direkte und keine indirekte (potenzielle) Diskriminierung.

Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin als juristische Person des

Schweizer Rechts das verpönte Merkmal selbst nicht trägt bzw. nicht tragen

kann. Der EGMR setzt dies in seiner Rechtsprechung zu Art. 14 EMRK nämlich

nicht voraus. Vielmehr genügt es, wenn die juristische Person von der

diskriminierenden Massnahme selbst betroffen ist und diese den Schutzbereich

einer Konventionsgarantie berührt (vgl. Hinweise oben E. 1.6.3). Unter

diesen Voraussetzungen gilt die juristische Person nämlich als direktes Opfer

der konventionswidrigen Massnahme und nicht bloss als mittelbares Opfer, wie

der Beschwerdegegner meint. Aus dem Urteil des EGMR, auf das der

Beschwerdegegner verweist, ergibt sich nichts anderes. Dort ging es um eine

Nichtregierungsorganisation, die vor Gericht an der Stelle eines verstorbenen

Mannes aufgetreten und – im Unterschied zur Beschwerdeführerin – von der

staatlichen Massnahme selbst nicht betroffen war (vgl. EGMR, 17. Juli

2014, Centre for Legal Resources on behalf of Valentin Câmpeanu gegen

Rumänien, §§ 96 ff.). Im Übrigen erkannte der EGMR aber selbst

dieser Organisation die Beschwerdefähigkeit zu (a.a.O., § 112 ff.).

5.

5.1 Es bleibt zu prüfen, ob die potenzielle

Diskriminierung durch objektive und vernünftige Gründe gerechtfertigt ist.

5.2 Die Benachteiligung der

Beschwerdeführerin im Vergleich zu den Organisatoren der vergleichbaren

Veranstaltungen wäre nicht konventionswidrig, falls erstens vom Alba Festival

2021 eine ungleich grössere Gefahr ausging als von den vergleichbaren

Veranstaltungen, mithin die Durchführung des Alba Festivals 2021 drohte, die

Kapazitäten der Gesundheitsversorgung überzustrapazieren, nicht aber die

Durchführung der vergleichbaren Veranstaltungen, und zweitens diese grössere

Gefahr mit milderen Massnahmen nicht auf das Gefahrenpotenzial der

vergleichbaren Veranstaltungen hätte reduziert werden können.

5.2.1 Der

Beschwerdegegner sah und sieht das besondere Gefahrenpotenzial des Alba

Festivals 2021 in erster Linie darin begründet, dass die Inzidenzen im Kosovo

und in Nord-Mazedonien hoch und die Impfquoten in diesen Ländern tief gewesen

seien, wobei anerkanntermassen nur für die erste Aussage belastbare Daten

vorlagen und die zweite Aussage auf einer Mutmassung der Swiss National

Covid-19 Science Task Force beruhte. Für die Aussagen, dass die Impfquote unter

den Ferienrückkehrern, die anschliessend hospitalisiert wurden, sowie in der

hiesigen albanisch-stämmigen Bevölkerung im Vergleich zur Gesamtbevölkerung

generell wesentlich tiefer sei, beruft sich der Beschwerdegegner ebenfalls

nicht auf statistische Daten, sondern auf ein Zeitungsinterview mit dem

Chefarzt der Herzchirurgie des Triemlispitals (Tages-Anzeiger vom

27. August 2021, "Es ist unverantwortlich, sich nicht impfen zu

lassen", S. 19) und auf "Kennerinnen und Kenner der albanischen

Gemeinschaft", die in einem Zeitungsartikel anonym zitiert worden waren

(NZZ vom 26. August 2021, "Warum Albaner in der Schweiz Impfmuffel

sind", S. 7).

5.2.2 Der

Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass für eine tiefe Impfquote bei

Ferienrückkehrern aus Südosteuropa "keine wissenschaftliche Klarheit"

vorlag. Er ist aber der Ansicht, dass in dieser Frage eine "erhebliche

Plausibilität" genügen müsse. Diese "erhebliche Plausibilität"

hatte das Bundesgericht im vom Beschwerdegegner für seinen Standpunkt zitierten

Urteil für die Fragen genügen lassen, ob ohne die strengen Massnahmen in den

ersten Monaten der Covid-19-Pandemie die Spitäler im Kanton Schwyz überlastet

und wie hoch die Übersterblichkeit gewesen wären. Der Beweis solcher

hypothetischer Sachverhalte kann schon rein logisch gar nicht mit

wissenschaftlicher Genauigkeit erbracht werden (vgl. BGE 147 I 450

E. 3.3.4), weswegen sich bereits aus diesem Grund eine Beweiserleichterung

aufdrängt (vgl. auch Seiler, S. 32). Ob eine ähnliche Beweiserleichterung

angebracht ist, wenn es wie hier um die Frage geht, ob von einer bestimmten,

durch Art. 14 EMRK geschützten Personengruppe ein besonderes Risiko

ausgeht, ist jedoch zweifelhaft. Es ist zu bedenken, dass die Last für die

Rechtfertigung einer diskriminierenden Massnahme beim Staat liegt (vgl. EGMR,

14. Januar 2020, Beizaras und Levickas gegen Litauen, § 115).

Beweiserleichterungen in diesem Bereich brächten die Gefahr mit sich, dass eine

geschützte Personengruppe trotz schwacher Beweislage systematischen

Benachteiligungen ausgesetzt oder gar zum Sündenbock für ein Problem gemacht

werden könnte, das die gesamte Gesellschaft betrifft. Vorliegend wäre es für

den Beschwerdegegner respektive seine Ämter jedenfalls nicht unmöglich gewesen,

frühzeitig belastbare Daten zu erheben über die Impfquote unter den

hospitalisierten Ferienrückkehrern aus dem Balkan und über die Ansteckungen und

die Impfquote in der albanisch-stämmigen Bevölkerung im Kanton Zürich. Es ist

zwar einzuräumen, dass solche Erhebungen sehr aufwändig gewesen wären. Wenn das

Diskriminierungsverbot jedoch nicht seiner Schutzwirkung entleert werden soll,

gebietet sich auf jeden Fall einige Zurückhaltung in der Annahme, die

Beweisführung über die Rechtfertigung sei dem Staat nicht zumutbar.

5.2.3 Die

Beweisführung des Beschwerdegegners betreffend die angeblich überproportional

hohe Ansteckungsrate und die tiefe Impfquote der voraussichtlichen Teilnehmerschaft

des Alba Festivals 2021 beruhte nur zu einem geringen Teil auf belastbaren

Daten und zu einem grösseren Teil auf einer Kette von Anekdoten, Mutmassungen

und Vermutungen. Ob auf dieser Basis in guten Treuen angenommen werden durfte,

vom Alba Festival 2021 und seinem Publikum gehe – trotz Schutzkonzept und

Zugangsbeschränkung nach der 3G-Regel (Geimpft, Genesen, Getestet) – eine

signifikant grössere Gefahr aus als von den vergleichbaren Veranstaltungen, ist

zweifelhaft (vgl. ähnlich auch die von der Beschwerdeführerin eingereichten

beiden Stellungnahmen der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus [EKR]) und

dies umso mehr, als der Beschwerdegegner nach eigenem Bekunden über die

Ansteckungsrate und die Impfquote unter den Teilnehmern und Besuchern der

vergleichbaren Veranstaltungen gar keine Informationen hatte. Es wäre also ohne

Weiteres denkbar, dass das Publikum einer oder mehrerer dieser Veranstaltungen

eine höhere Ansteckungsrate und eine tiefere Impfquote aufwies als das

erwartete Publikum des Alba Festivals 2021.

5.2.4

Das gilt insbesondere für die Zurich Pride, die mit einem Publikum von mehr

als 20'000 Personen am 4. September 2021 nicht nur deutlich grösser war

als das Alba Festival 2021, sondern als politische Kundgebung über kein

Schutzkonzept verfügen musste (Art. 19 Covid-19-Verordnung besondere Lage)

und zu der folglich auch Personen Zugang hatten, die weder geimpft noch genesen

noch getestet waren. Der Demonstrationsumzug der Zurich Pride dauerte zwar nur

einige Stunden, doch war absehbar, dass die nach Zürich gereisten

Teilnehmerinnen und Teilnehmer anschliessend zu einem grossen Teil in der Stadt

verweilen oder sich in Bars und Clubs einfinden würden, zumindest soweit sie

geimpft, genesen oder getestet waren und über ein Covid-Zertifikat verfügten

(vgl. auch https://gay.ch/pepi/impressionen-von-der-zurich-pride-2021). Unter

diesen Umständen ist nicht anzunehmen, dass die Gefahr, die von der Zurich

Pride für die Gesundheitsversorgung ausging, wesentlich geringer war als die

Gefahr, die das Alba Festival 2021 bedeutet hätte. Gleichwohl verbot der

Beschwerdegegner die Durchführung des Demonstrationsumzugs der Zurich Pride

nicht und unterwarf ihn offenbar auch keinen Einschränkungen. Jedenfalls in

diesem Ausmass – keine Einschränkungen für die Zurich Pride, vollständiges

Verbot des Alba Festivals 2021 – lässt sich die Privilegierung der Zurich Pride

respektive die Benachteiligung des Alba Festivals 2021 auch mit dem politischen

Zweck der Zurich Pride nicht rechtfertigen. Das Bundesgericht hat zwar

dafürgehalten, dass die Teilnehmerzahl von politischen Kundgebungen im

Unterschied zu privaten Versammlungen trotz gleichen epidemiologischen Risikos

nicht generell-abstrakt auf 15 Personen beschränkt werden durfte, weil dadurch

die Appell- und Publizitätswirkung sowie die mediale Resonanz verloren ginge

und die Kundgebung faktisch verboten würde (BGE 148 I 33 E. 7.7.1 und

7.8.2; vgl. auch VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.5).

Demgegenüber hielt es das Bundesgericht für zulässig, die Teilnehmerzahl von

politischen Kundgebungen auf 300 Personen zu beschränken (BGE 148 I 19

E. 6.4.2). Daraus erhellt, dass auch politische Kundgebungen vor

Einschränkungen jedenfalls nicht generell gefeit waren.

5.2.5

Selbst wenn im Vergleich mit den Fussballspielen und dem Rakete Open Air

mit dem Beschwerdegegner unterstellt würde, dass das Publikum des Alba Festivals

2021 eine grössere Gefahr für die medizinischen Versorgungsressourcen bedeutet

hätte, überschritt die Benachteiligung der Beschwerdeführerin auch im

Verhältnis zu diesen Veranstaltungen jedenfalls das im Rahmen von Art. 14

EMRK zulässige Mass. Die Diskriminierung wäre nämlich einerseits milder

ausgefallen, wenn die Fussballspiele und das Rakete Open Air wenigstens

strengen Einschränkungen unterworfen worden wären. Andererseits hätte der

Regierungsrat die Diskriminierung auch abschwächen können, indem er die

zugelassene Besucherzahl des Alba Festivals 2021 reduziert oder den Zugang auf

geimpfte und genesene Personen beschränkt hätte, statt die Durchführung der

Veranstaltung ganz zu verbieten. Damit ist nicht gesagt, dass diese unter dem

Gesichtspunkt von Art. 14 EMRK milderen Massnahmen die Gefahr einer

Überlastung der Spitäler gleich wirksam wie der komplette Bewilligungsentzug

bekämpft oder gar beseitigt hätte und dieser deshalb auch unter dem

Gesichtspunkt von Art. 11 EMRK übermässig bzw. unzulässig war; diese Frage

ist hier nicht zu prüfen (vgl. oben E. 1.6.4; vgl. auch zur gebotenen

Zurückhaltung Seiler, S. 313 ff.).

6.

6.1 Nach dem

Gesagten hat der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin mit dem

Bewilligungsentzug anknüpfend an ein verpöntes Merkmal ohne qualifizierte

sachliche Gründe ungleich behandelt und damit das Diskriminierungsverbot von Art. 14

EMRK verletzt. Diese Konventionsverletzung ist im Urteilsdispositiv

festzustellen.

6.2 Unter

diesen Umständen erübrigt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin für sich

genommen auch an der Feststellung einer Verletzung von Art. 8 Abs. 1

BV ein schutzwürdiges Interesse hätte; ein schutzwürdiges Interesse an einer

separaten Feststellung einer Verletzung des Gleichbehandlungsgebots besteht

vorliegend jedenfalls nicht. Auch im Übrigen ist auf die Beschwerde mangels

schutzwürdigen Interesses nicht einzutreten.

6.3 Die

Gerichtskosten werden nach Massgabe des Unterliegens verlegt (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der Umstand, dass

die Beschwerde (nur) teilweise gutzuheissen ist, soweit darauf einzutreten ist,

rechtfertigt es vorliegend in einer Gesamtbetrachtung nicht, auch die – überwiegend

obsiegende – Beschwerdeführerin mit Gerichtskosten zu belasten. Vielmehr sind

diese vollumfänglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Dieser ist sodann zu

verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu

bezahlen. Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat mangels Obsiegens der

Beschwerdegegner. Ohnehin gehört es zu dessen amtlichen Aufgaben, Rechtsmittel

zu beantworten (§ 17 Abs. 2 VRG; VGr, 11. Januar 2024,

VB.2023.00543, E. 8).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass die

Präsidialverfügung des Regierungsrats vom 2. September 2021 das

Diskriminierungsverbot nach Art. 14 EMRK verletzt hat. Im Übrigen wird auf

die Beschwerde nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 780.-- Zustellkosten,

Fr. 6'780.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligte.