Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00619

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00619

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. Mai 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Spitalverband Limmattal vertreten durch RA C,

Beschwerdegegner,

betreffend Schadenersatz,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A schloss im Dezember 2016/Januar 2017 einen Vertrag über

die Ausbildung zur diplomierten Pflegefachfrau HF mit der Careum AG

Bildungszentrum für Gesundheitsberufe (Careum AG) ab. Danach sollte die

Ausbildung vom 20. März 2017 bis zum 17. März 2019 dauern und war die Careum AG

in erster Linie für die Vermittlung des theoretischen Wissens zuständig.

Hinsichtlich des praktischen Teils der Ausbildung war geplant, dass A vom

18. September 2017 bis am 18. März 2018 und vom 17. September

2018 bis am 17. März 2019 ein Praktikum im Spital Limmattal absolvieren

sollte; am 13. März 2017 ging sie ein entsprechendes Anstellungsverhältnis

mit dem Spitalverband Limmattal ein.

Anlässlich eines Gesprächs am 22. November 2017 eröffnete

eine Mitarbeiterin der Personalabteilung des Spitals Limmattal A, dass sie vom

Dienst freigestellt werde, und legte ihr eine Aufhebungsvereinbarung mit dem

30. November 2017 als Termin für die Beendigung des Anstellungs- bzw.

Praktikumsverhältnisses vor. Nach Intervention der Rechtsschutzversicherung von

A unterbreitete der Spitalverband Limmattal dieser am 30. November 2017

eine zweite Aufhebungsvereinbarung, worin insbesondere festgehalten wurde, dass

ihr trotz Freistellung bis am 18. März 2018 der vertraglich vereinbarte

Lohn bezahlt werde.

Am 12. März 2018 teilte die Rechtsschutzversicherung von A

dem Spitalverband Limmattal mit, dass diese zwar einen neuen Praktikumsplatz ab

April 2018 gefunden, jedoch gleichzeitig "infolge Verzögerung des

rechtzeitigen Ausbildungsabschlusses" einen finanziellen Schaden erlitten

habe. Rund zweieinhalb Jahre später, Anfang September 2020, bezifferte die

aktuelle Rechtsvertreterin von A den Schaden gegenüber dem Spitalverband

Limmattal auf Fr. 22'463.- und forderte den Letztgenannten auf, die Summe

zu begleichen oder das Begehren um Ausrichtung des Schadenersatzes in Form

einer anfechtbaren Verfügung zu beantworten. Mit Schreiben vom

15. September 2020 wies der Spitalverband Limmattal die

Schadenersatzforderung als unbegründet zurück. Diesen Entscheid bestätigte der

Verwaltungsrat des Spitals Limmattal mit Beschluss vom 16. Dezember 2020.

Erwägungen

II.

Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Dietikon

mit Beschluss vom 12. August 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die

Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und

verpflichtete A in Dispositiv-Ziff. III, dem Spitalverband Limmattal eine

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

III.

Am 9. September 2021 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss des Bezirksrats Dietikon vom 12. August 2021 aufzuheben und der

Spitalverband Limmattal zu verpflichten, ihr "Schadenersatz in der Höhe

von CHF 22'463.00 zu bezahlen, zuzüglich 5% Zins seit 3.9.2020"; darüber

hinaus ersuchte sie darum, "auch im Falle des Unterliegens weder für das

vorinstanzliche noch für das vorliegende Verfahren zu einer Parteientschädigung"

verpflichtet zu werden.

Der Bezirksrat Dietikon verzichtete am 17. September 2021

unter Verweis auf die Rekursbegründung auf Vernehmlassung. Der Spitalverband

Limmattal schloss mit Beschwerdeantwort vom 15. Oktober 2021 auf Abweisung der

Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz betreffend

Schadenersatzbegehren von Angestellten zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] und § 19

Abs. 3 lit. a des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969

[HaftungsG, LS 170.1]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Nachdem sich der Streitwert auf über Fr. 20'000.- beläuft,

fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38 Abs. 1

in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1

Grundlage

für eine allfällige Zahlung des Beschwerdegegners an die Beschwerdeführerin

bzw. für die streitige Schadenersatzforderung bildet das Haftungsgesetz (vgl.

§§ 1 und 19 Abs. 3 HaftungsG). Nach § 6 Abs. 1 in

Verbindung mit § 2 Abs. 1 HaftungsG haftet der Beschwerdegegner als Zweckverband

mit eigener Rechtspersönlichkeit für den Schaden, den Angestellte in Ausübung

amtlicher Verrichtungen einem Dritten widerrechtlich zufügen. Als Dritte kommen

alle vom Subjekt der Haftung verschiedenen Personen infrage, also auch andere

Behördenmitglieder oder Angestellte der haftpflichtigen Körperschaft (vgl.

§ 19 Abs. 3 HaftungsG).

Die Voraussetzungen der Staatshaftung sind – wie sich aus dem

Wortlaut von § 6 Abs. 1 HaftungsG ergibt – der tatsächliche Eintritt

eines Schadens, dessen Verursachung durch Personen, die öffentliche Aufgaben

erfüllen, die Widerrechtlichkeit der Schädigung sowie ein adäquater

Kausalzusammenhang zwischen der hoheitlichen Handlung oder Unterlassung und dem

eingetretenen Schaden (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht

des Kantons Zürich, 5. A., Zürich 2019, Rz. 3112 ff.).

2.2

Zu

beachten ist, dass die Gesetzmässigkeit formell rechtskräftiger Verfügungen,

Entscheide und Urteile im Verantwortlichkeitsprozess nicht überprüft werden

darf (§ 21 Abs. 1 HaftungsG). Dies bedeutet, dass eine Schädigung

durch eine rechtskräftige Verfügung oder einen rechtskräftigen Entscheid keine

Schadenersatzpflicht des Gemeinwesens auslöst; für solche Verfügungen und

Entscheide gilt die unwiderlegbare Vermutung (Fiktion) der Rechtmässigkeit. Der

sogenannte Grundsatz der "Einmaligkeit des Rechtsschutzes" oder der

"Einmaligkeit des Instanzenzugs" dient vor allem der

Rechtssicherheit. Zweck der Regelung ist, zu verhindern, dass eine Person eine ihr

unbequeme, aber rechtskräftig gewordene Verfügung oder Entscheidung auf dem

Umweg über das Staatshaftungsverfahren erneut angreifen kann. Wer eine

Verfügung erfolglos angefochten oder die für die Anfechtung der schädigenden

Verfügung offenstehenden Rechtsmittel gar nicht genutzt hat, soll die

Rechtmässigkeit dieser Verfügung nicht (nochmals) in einem

Verantwortlichkeitsprozess bestreiten bzw. überprüfen lassen können (vgl. BGr, 25. Oktober

2019, 2E_1/2018, E. 4.1 f. – 17. Mai 2017, 8C_398/2016, E. 4.2.2

– 28. Oktober 2014, 2C_960/2013, E. 3.3.2 mit Hinweisen).

Fällt somit als Ursache eines im Staatshaftungsverfahren

geltend gemachten Schadens einzig eine formell rechtskräftige Verfügung in

Betracht, ist das Begehren ohne weitere Untersuchung der Frage der

Widerrechtlichkeit des staatlichen Verhaltens bereits gestützt auf § 21 Abs. 1 HaftungsG abzuweisen.

Der betreffende Grundsatz greift (einzig) in jenen Fällen

nicht, in welchen gegen eine Anordnung – aus rechtlichen oder tatsächlichen

Gründen – kein Rechtsschutz besteht und daher vor dem Staatshaftungsverfahren

keine Überprüfung durch eine Rechtsmittelinstanz stattfinden konnte. Das Rechtsmittel

muss bzw. müsste zudem geeignet gewesen sein, zu einer Korrektur des

umstrittenen Aktes zu führen, nicht bloss zur Feststellung von dessen

Rechtswidrigkeit (zum Ganzen BGr, 25. Oktober 2019, 2E_1/2018, E. 4.3,

und 1. März 2018, 8C_596/2017, E. 5.3.4 mit Hinweisen).

2.3

Die

Beschwerdeführerin beanstandet, dass ihre Freistellung Ende November 2017 nicht

nur formell mangelhaft, sondern auch materiell nicht korrekt gewesen sei, und erblickt

darin "das schadensverursachende Verhalten des Beschwerdegegners".

Vor dem Hintergrund des vorn Ausgeführten muss sich die Beschwerdeführerin

jedoch entgegenhalten lassen, diese Beanstandungen nicht eher vorgebracht zu

haben:

2.3.1

Der Beschwerdeführerin wurde am 22. November 2017 erstmals (mündlich)

mitgeteilt, dass sie bis auf Weiteres von ihrer Tätigkeit an Spital Limmattal

freigestellt werde, und ihr ein Aufhebungsvertrag zur Unterzeichnung vorgelegt.

Mit Schreiben vom 27. November 2017 liess sie dem Beschwerdegegner

daraufhin über ihre Rechtsschutzversicherung mitteilen, "[m]it der

unterbreiteten Auflösungsvereinbarung […] nicht einverstanden" zu sein;

sie bot zudem ihre Arbeitsleistung "umgehend wieder an". Am 30. November

2017.

unterbreitete der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin daraufhin einen

angepassten Aufhebungsvertrag, worin sich unter anderem festgehalten findet,

dass die Beschwerdeführerin per sofort bis zum Ende des Arbeitsverhältnisses

(am 18. März 2018) gegen volle Lohnzahlung freigestellt werde. Auch diese

Vereinbarung unterzeichnete die Beschwerdeführerin nicht. Die Freistellung als

solche blieb im Folgenden allerdings unbeanstandet.

Statt den Erlass einer

anfechtbaren (Freistellungs-)Verfügung durch den Beschwerdegegner zu verlangen

(vgl. dazu VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 3.1 ff.; BVGr,

25.

Mai 2012, A-372/2012, E. 1.2) und/oder diesem ihre Arbeitsleistung

nochmals anzubieten, arbeitete die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin

von Dezember 2017 bis März 2018 (Teilzeit) für das Spital D und nahm

gleichzeitig bis am 18. März 2018 (anstandslos) den Praktikumslohn des

Beschwerdegegners entgegen. Am 7. Februar 2018 teilte der Beschwerdegegner

der Beschwerdeführerin aus diesem Grund und weil er "bis heute keine

Rückmeldung" ihrer Rechtsschutzversicherung erhalten habe, mit, dass ihr

Praktikum per 18. März 2018 beendet sei. Hierauf antwortete Letztere dem

Beschwerdegegner am 12. März 2018, die Aufhebungsvereinbarung vom

30.

November 2017 müsse noch dem Umstand Rechnung tragen, dass sich die

Ausbildung ihrer Mandantin, welche (erst) Anfang April 2018 eine neue Praktikumsstelle

werde antreten können, um mindestens sechs Monate verlängere und ihr dadurch

ein Schaden entstehe. Als ausgelernte Pflegefachfrau werde sie (die

Beschwerdeführerin) hypothetisch nach der Ausbildung ein Einkommen von

mindestens Fr. 5'500.- erzielen; in Anbetracht des ausbezahlten

Praktikantenlohns von Fr. 1'300.- pro Monat belaufe sich ihr Schaden

deshalb auf rund Fr. 25'000.-. Am 22. März 2018 wies der

Beschwerdegegner die Schadenersatzforderung der Beschwerdeführerin zurück, auf

welches Schreiben Letztere erst knapp zweieinhalb Jahre später reagierte. Am

3.

September 2020 informierte sie den Beschwerdegegner unter Bezugnahme

auf seine frühere abschlägige Antwort darüber, ihre Ausbildung mit einer halbjährigen

Verzögerung per 15. September 2019 abgeschlossen zu haben und bezifferte

ihren Schaden auf Fr. 22'463.-.

2.3.2

Zwar wurde die Freistellung der Beschwerdeführerin nicht schriftlich

verfügt; in dem an die Besprechung vom 30. November 2017 anschliessenden

Verhalten der Beschwerdeführerin ist jedoch – jedenfalls in diesem Punkt – eine

konkludente Annahme des ihr bei dieser Gelegenheit unterbreiteten (angepassten)

schriftlichen Angebots des Beschwerdegegners zu erblicken. Das massgebliche

Personalreglement des Beschwerdegegners lässt den Abschluss einer solchen

Vereinbarung über die Freistellung einer Mitarbeiterin bzw. eines Mitarbeiters

denn auch ausdrücklich zu (Ziff. 6 des Praktikumsvertrags vom

13.

März 2017 in Verbindung mit Ziff. 1.3.3 des ab 1. Juli 2015

gültigen Personalreglements), und obschon verwaltungsrechtliche Verträge dieser

Art zu ihrer Rechtswirksamkeit grundsätzlich der Schriftform bedürfen, bejaht das

Verwaltungsgericht praxisgemäss die Gültigkeit von Vereinbarungen, die durch

die konkludente Annahme eines schriftlich vorliegenden Angebots des

Gemeinwesens durch eine Privatperson zustande gekommen sind (VGr, 27. Mai 2015,

VB.2014.00359, E. 7.4, und 20. September 2001, VR.2001.00001,

E. 3b; zum Ganzen VGr, 28. August 2012, VB.2012.00045, E. 4.2

Abs. 3).

Stimmte die Beschwerdeführerin ihrer Freistellung aber

letztlich (konkludent) zu, kann sie deren Rechtmässigkeit nicht (Jahre später) infrage

stellen, um eine Haftung auf der Grundlage des Haftungsgesetzes zu begründen

(vgl. BGr, 17. Mai 2017, 8C_398/2016, E. 4.2.2; BVGr, 4. August 2017,

A-4147/2016, E. 6.3).

2.4

Dies führt

dazu, dass die Rechtmässigkeit der im November 2017 erfolgten Freistellung der

Beschwerdeführerin durch den Beschwerdegegner im vorliegenden Staatshaftungsverfahren

nicht mehr überprüft werden kann und die Beschwerdeführerin mit ihren

diesbezüglichen Vorbringen nicht zu hören ist (§ 21 Abs. 1 HaftungsG).

Bleibt anzumerken, dass ein allfälliger Schadenersatzanspruch

der Beschwerdeführerin aus besagter Freistellung ohnehin längst verwirkt wäre.

Nach § 24 Abs. 1 HaftungsG erlischt die Haftung der öffentlichen

Hand, wenn die geschädigte Person ihr Begehren auf Feststellung, Schadenersatz

oder Genugtuung nicht innert zweier Jahre seit Kenntnis der

haftungsbegründenden Tatsachen bei der zuständigen Behörde einreicht. Diese

relative Verwirkungsfrist findet – im Gegensatz zur Klagefrist gemäss § 24 Abs. 2 HaftungsG – auch bei Begehren von Angestellten Anwendung (vgl. VGr,

8.

September 2020, VB.2019.00546, E. 2.2.1 [auch zum Folgenden], und

27.

Januar 2016, VB.2015.00564, E. 3.1 Abs. 2). Das

Haftungsgesetz bestimmt den Zeitpunkt nicht näher, in welchem Kenntnis der

haftungsbegründenden Tatsachen – namentlich des Schadens – besteht.

Diesbezüglich sind die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220)

bzw. die Rechtsprechung hierzu ergänzend hinzuzuziehen (§ 29 HaftungsG). Insoweit

übereinstimmend mit Art. 60 OR darf deshalb mit der Geltendmachung eines

Schadenersatzanspruchs nicht zugewartet werden, bis der genaue Schadensbetrag

bekannt ist, sondern beginnt die Frist nach § 24 Abs. 1 HaftungsG zu

laufen, wenn die geschädigte Person Kenntnis von den wesentlichen Elementen des

Schadens hat, die es ihr erlauben, den gesamten Schaden grob zu überblicken und

ihr Staatshaftungsbegehren in den Grundzügen zu begründen (vgl. BGr, 21. November 2018, 2C_245/2018, E. 2.1 mit

Hinweisen; ferner BGr, 27. September 2019, 2C_1098/2018, E. 2.3,

wonach die geschädigte Person nicht zu wissen braucht, wie hoch der Schaden

ziffernmässig ist). Dies war vorliegend spätestens im Frühjahr 2018 der

Fall. Wohl machte die Beschwerdeführerin bereits mit Schreiben vom 12. März

2018.

gegenüber dem Beschwerdegegner geltend, einen Schaden erlitten zu haben.

Ein eigentliches Schadenersatzbegehren stellte sie aber erst zweieinhalb Jahre

später am 3. September 2020 und damit offenkundig verspätet.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin kritisiert schliesslich, dass sie mit dem Rekursentscheid

zur Leistung einer Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'500.- (zuzüglich

MWST) an den Beschwerdegegner verpflichtet wird (Dispositiv-Ziff. III).

3.2

Gemäss

§ 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle im

Rekursverfahren zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres

Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung

komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand

erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a),

oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich

unbegründet waren (lit. b).

Auch wenn diese Bestimmung die Entschädigungsberechtigung

des mehrheitlich obsiegenden Gemeinwesens grundsätzlich zulässt, kommt eine

solche praxisgemäss nur unter besonderen Umständen infrage. So steht dem Gemeinwesen

in der Regel keine Parteientschädigung gegenüber unterliegenden Privaten zu,

weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten

amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.

2014, § 17 N. 51; ferner VGr, 18. März 2021, VB.2020.00662,

E. 8.2, und 5. Dezember 2018, VB.2018.00293, E. 4.3).

3.3

Die

Vorinstanz begründet die – wie sie selbst betont – ausnahmsweise Zusprechung

einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner damit, dass "[d]as

vorliegende Verfahren […] eine rechtliche Komplexität [aufweise], welche

Fachwissen erforderte und den Beizug eines Rechtsvertreters

rechtfertigte".

Wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet, ist jedoch

nicht ersichtlich, inwiefern sich bei diesem Verfahren besondere, komplexe

rechtliche Fragen stellen würden. Rekursantwort und Duplik des Beschwerdegegners

enthalten denn auch praktisch ausschliesslich Angaben zum Sachverhalt. Der

Aufwand, der dem Beschwerdegegner im Rechtsmittelverfahren (namentlich) im

Zusammenhang mit der Schilderung des vergleichsweise überschaubaren

Sachverhalts entstanden ist, übertrifft jenen zudem nicht wesentlich, den er im

vorangegangenen nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbringen musste.

Der angefochtene Beschluss ist daher in diesem Punkt

aufzuheben.

4.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde teilweise gutzuheissen.

Dispositiv-Ziff. III des Rekursentscheids vom 12. August 2021

ist insofern abzuändern, als für das Rekursverfahren keine

Parteientschädigungen zuzusprechen sind.

5.

5.1

Weil die

Streitigkeit einen Streitwert von unter Fr. 30'000.- aufweist, sind die

Gerichtsgebühren auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3

Satz 1 VRG).

Ausgangsgemäss kann die (überwiegend) unterliegende Beschwerdeführerin

keine Parteientschädigung erhalten (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem

Beschwerdegegner ist nach dem Vorgesagten ebenfalls keine Parteientschädigung

zuzusprechen (vorn 3).

6.

Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt,

ist als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG, SR 173.110) gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses der

Vorinstanz vom 12. August 2021 werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'595.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben

werden. Sie ist binnen 30 Tagen einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung an …