Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00632

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00632

Urteil

der 3. Kammer

vom 25. August 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

Dr. med. A, vertreten durch RA B und RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonszahnärztlicher Dienst,

Beschwerdegegner,

betreffend vorsorgliches

Berufsausübungsverbot und Berufsausübungsbewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Dr. med. univ. A verfügte

seit dem 4. März 2011 über eine bis zum 3. März 2021 befristete

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt im Kanton Zürich. Er

war in seinen Praxisräumlichkeiten an der D-Strasse 01 in Zürich im

Bereich der ganzheitlichen Zahnmedizin tätig und kündete seine Tätigkeit auf

der Webseite … aus.

B. Am

16. Dezember 2020 eröffnete der Kantonszahnärztliche Dienst (KZD) aufgrund

der als gravierend betrachteten Ergebnisse einer stichprobeweisen Überprüfung

von 14 Patientendossiers ein Disziplinarverfahren gegen A und erliess

superprovisorisch ein sich auf den Kanton Zürich beziehendes sofortiges Verbot

der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigner fachlicher Verantwortung.

Im Weiteren entzog der KDZ superprovisorisch die Assistenzbewilligung von E (Assistenzzahnarzt

von A), untersagte die Tätigkeit der angestellten Dentalhygienikerin sowie die

Ausbildung der Lernenden und verbot den Weiterbetrieb der Praxiswebseite sowie

andere Werbemassnahmen.

C. Mit

Verfügung vom 27. Januar 2021 verbot der KZD A vorsorglich, für die

Dauer des Disziplinarverfahrens im Kanton Zürich fachlich eigenverantwortlich

tätig zu sein sowie Werbung für sich zu machen und eine neue Webseite zu

eröffnen. Zudem sistierte der KZD die Assistenzbewilligung von E für die Dauer

des Disziplinarverfahrens.

D. Mit

Verfügung vom 2. März 2021 verweigerte der KZD für die Dauer des

vorsorglichen Berufsausübungsverbots die Erneuerung der am 3. März 2021

ablaufenden Berufsausübungsbewilligung von A.

E. Gegen

die Verfügung vom 27. Januar 2021 erhob A am 1. März 2021 Rekurs

an die Gesundheitsdirektion. Desgleichen rekurrierte A am 6. April 2021

gegen die Verfügung vom 2. März 2021.

F. Die

Gesundheitsdirektion vereinigte mit Verfügung vom 26. Juli 2021 die beiden

Verfahren und wies die Rekurse ab. Die Kosten des vereinigten Verfahrens

auferlegte sie A und sprach keine Parteientschädigungen zu. Dem Lauf der

Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer II der

Verfügung, soweit damit der Rekurs gegen die Verfügung des KZD vom 27. Januar

2021 abgewiesen wurde, entzog sie die aufschiebende Wirkung.

Erwägungen

II.

A. Am 14. September

2021.

liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht führen und unter Kosten- und

Entschädigungsfolge die Aufhebung der Verfügung vom 26. Juli 2021

beantragen. Insbesondere sei ihm zu erlauben, für die Dauer des

Disziplinarverfahrens im Kanton Zürich in eigener fachlicher Verantwortung

tätig zu sein, seine Berufsausübungsbewilligung sei zu erneuern, das Verbot,

Werbung zu machen und eine Webseite zu betreiben, sei aufzuheben und es sei die

Assistenzbewilligung von E auf seine Person wieder zu erteilen. Eventualiter

sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sodann sei

der Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aufzuheben und für die

Beschwerde wiederzuerteilen.

B. Nach

Eingang der Stellungnahmen zum Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden

Wirkung und der Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion vom 22. September

2021, womit diese die Abweisung der Beschwerde beantragte, setzte das

Verwaltungsgericht A mit Präsidialverfügung vom 27. September 2021 Frist

zur Stellungnahme an, weil sich aufgrund des Verkaufs der Zahnarztpraxis die

Frage stellte, inwiefern A vom angeordneten vorsorglichen Berufsausübungsverbot

und der nicht erneuerten Berufsausübungsbewilligung weiterhin betroffen sei.

C. Mit

Stellungnahme vom 4. Oktober 2021 liess A ausführen, dass er nach dem von

ihm beantragten Ausgang des Verfahrens seine zahnärztliche Tätigkeit in eigener

fachlicher Verantwortung wiederaufnehmen werde. Der KZD beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2021 die Abweisung der Beschwerde.

D. Mit

Präsidialverfügung vom 7. Oktober 2021 wies das Verwaltungsgericht das

Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und setzte den

Parteien Frist zur Stellungnahme an. Daraufhin liessen sich die Parteien erneut

vernehmen, letztmals reichten beide Parteien jeweils am 22. November 2021

eine Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

sachlich und funktionell zuständig.

2.

2.1

Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen,

ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind. Gleichermassen von Amtes wegen

prüft das Verwaltungsgericht, ob die Prozessvoraussetzungen bei der

Rekursinstanz gegeben waren. Hat letztere trotz Fehlen einer

Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist die Beschwerde des

unterliegenden Rekurrenten im Sinn der Erwägungen abzuweisen (vgl. Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53 und 57).

2.2

Gemäss § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung

berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung

hat. Die Elemente des Berührtseins und der Betroffenheit in schutzwürdigen

Interessen sind der sogenannten materiellen Beschwer zuzuordnen. Diese setzt

voraus, dass die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur

Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder

Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Mithin muss die rekurrierende

Person stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und

in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand

stehen und ihr das erfolgreiche Rechtsmittel einen praktischen Nutzen eintragen

bzw. einen ideellen, materiellen, wirtschaftlichen oder anderweitigen Nachteil

abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Dieser Nutzen muss ein

eigener, persönlicher sein. Die Wahrnehmung der Interessen Dritter oder

öffentlicher Interessen genügt nicht. Das Interesse kann rechtlicher oder

tatsächlicher Natur sein. Ob ein "tatsächliches" Interesse vorliegt,

ergibt sich dabei nicht direkt aus einer Tatsachenfeststellung, sondern aus

einer rechtlichen Würdigung. Entsprechend wird über Art und Ausmass des

Interesses gemäss einer objektivierten Betrachtung entschieden. Ein ideell

motiviertes Engagement, eine rein emotionale Bindung oder eine bloss subjektive

Empfindlichkeit sind nicht zu berücksichtigen (Bertschi, § 21 N. 10 ff.).

2.2.1

Als Prozessvoraussetzung muss das aktuelle Rechtsschutzinteresse sowohl im

Zeitpunkt der Erhebung des Rechtsmittels als auch im Zeitpunkt der

Entscheidfällung gegeben sein. Fehlt das aktuelle Rechtsschutzinteresse bereits

im Zeitpunkt der Erhebung des Rechtsmittels, so ergeht ein Nichteintretensentscheid.

Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Rechtshängigkeit weg, so

ist das Verfahren grundsätzlich als gegenstandslos abzuschreiben (Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 55 f.).

2.2.2

Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise

verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer

Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der

behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass

die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (BGE 131 II 670

E. 1.2; RB 1998 Nr. 41 E. 2b; Bertschi, § 21 N. 25).

2.3

Es stellt

sich vorliegend die Frage, ob mit Ablauf der Berufsausübungsbewilligung am 3. März

2021.

das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers an der Überprüfung des

vorsorglichen Berufsausübungsverbots untergangen ist. Dazu ist vorab das

Verhältnis zwischen dem vom Beschwerdegegner ausgesprochenen vorsorglichen

Berufsausübungsverbot und der Bewilligung für die Ausübung des Zahnarztberufs

in eigener fachlicher Verantwortung genauer zu beleuchten.

2.3.1

Nach Art. 34 Abs. 1 des

Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe

(MedBG; SR 811.11) bedarf es für die Ausübung eines universitären

Medizinalberufs in eigener fachlicher Verantwortung einer Bewilligung des

Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird.

Im Kanton Zürich wird die

Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung (generell) befristet erteilt

(§ 4 Abs. 3 des [kantonalen] Gesundheitsgesetzes vom 2. April

2007.

[GesG; LS 810.1]). § 3 der (kantonalen) Verordnung über die

universitären Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 (MedBV; LS 811.11)

präzisiert, dass die Bewilligung jeweils für die Dauer von zehn Jahren erteilt

wird, jedoch längstens bis zum Erreichen des 70. Altersjahrs der

Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers, danach jeweils für die Dauer von

längstens drei Jahren (vgl. VGr, 19. November 2009, VB.2009.00459, E. 2.2;

VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00322, E. 2.4).

2.3.2

Nach Art. 43 Abs. 4 MedBG kann die Aufsichtsbehörde die

Bewilligung zur Berufsausübung während des Disziplinarverfahrens einschränken,

mit Auflagen versehen oder entziehen. Während ein nach Art. 43 Abs. 1

lit. d und e MedBG als Disziplinarsanktion ausgesprochenes

Berufsausübungsverbot auf dem gesamten Gebiet der Schweiz gilt und es jede

Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung ausser Kraft

setzt (Art. 45 Abs. 1 und 2 MedBG), betrifft das vom Beschwerdegegner

vorsorglich ausgesprochene Berufsverbot nur die Berufsausübung in eigener

fachlicher Verantwortung im Kanton Zürich. Die Berufsausübung in eigener

fachlicher Verantwortung in anderen Kantonen ist davon nicht betroffen. Ein als

vorsorgliche Massnahme ausgesprochenes Berufsausübungsverbot ergeht sodann auch

nicht als Disziplinarsanktion, sondern als Einschränkung der

Berufsausübungsbewilligung während der Dauer des Disziplinarverfahrens und

dient allein dem Schutz der öffentlichen Gesundheit (vgl. Art. 43 Abs. 4

MedBG; vgl. auch BGr, 2. April 2019, 2C_907/2018, E. 4.2 f. und

5.1). Damit geht das vorsorglich ausgesprochene Berufsausübungsverbot in seinen

tatsächlichen Wirkungen nicht über die Wirkungen einer entzogenen bzw. nicht

wiedererteilten Berufsausübungsbewilligung hinaus.

2.3.3

Die dem Beschwerdeführer erteilte Bewilligung

zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt im Kanton Zürich war bis zum 3. März

2021.

befristet und damit während Hängigkeit des Rekursverfahrens betreffend das

vorsorgliche Berufsausübungsverbot abgelaufen. Bisher wurde die Bewilligung

nicht wiedererteilt. Aufgrund der fehlenden Berufsausübungsbewilligung ist es

dem Beschwerdeführer zurzeit nicht erlaubt, im Kanton Zürich in eigener

fachlicher Verantwortung als Zahnarzt tätig zu sein. Das vorsorglich

angeordnete Berufsausübungsverbot im Kanton entfaltet damit faktisch keine

Wirkungen mehr, da es dem Beschwerdeführer ohnehin an der erforderlichen

Bewilligung fehlen würde. Ebenso müsste das vorsorgliche Berufsausübungsverbot

im Kanton Zürich bei einer erneuten Erteilung der Berufsausübungsbewilligung

dahinfallen, käme doch eine solche ohnehin nur dann in Betracht, wenn der

Gesuchsteller vertrauenswürdig ist und Gewähr für eine einwandfreie

Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG), was

voraussetzen würde, dass er – zumindest für die Dauer des Disziplinarverfahrens

– in der Lage wäre, seinen beruflichen Pflichten nachzukommen.

2.3.4

Dieselbe Wirkung hat die fehlende Berufsausübungsbewilligung auf die

weiteren vom Beschwerdegegner vorsorglich angeordneten Massnahmen. So ist

insbesondere die Assistenzbewilligung sowie die Bewerbung der Berufstätigkeit

an das Bestehen einer Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung geknüpft

(vgl. insbesondere §§ 7 Abs. 1 lit. a und 16 GesG), weshalb diese

Tätigkeiten, solange die Berufsausübungsbewilligung nicht erneuert wird, nicht

erlaubt sind.

2.4

Daraus

ergibt sich, dass das Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung des vorsorglich

angeordneten Berufsausübungsverbots während der Hängigkeit des Rekursverfahrens

dahingefallen ist. Da von einer kaum je rechtzeitigen Überprüfbarkeit in diesem

Bereich nicht die Rede sein kann und vorliegend auch keine Fragen aufgeworfen

werden, welche sich losgelöst vom konkreten Einzelfall unter gleichen oder

ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten und an deren Beantwortung

ein öffentliches Interesse bestünde, ist ein Verzicht auf das Erfordernis des

aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses nicht angezeigt.

Nach dem Gesagten hätte die Vorinstanz das Rekursverfahren,

soweit das vorsorgliche angeordnete Berufsausübungsverbot betroffen war, als

gegenstandslos geworden abzuschreiben gehabt und eine materielle Beurteilung

wäre nicht vorzunehmen gewesen. Demzufolge ist die Beschwerde im Sinn dieser

Erwägungen abzuweisen (oben, E. 2.1).

2.5

Soweit

sich der Rekurs gegen die einstweilige Nichterteilung der

Berufsausübungsbewilligung richtete, bestand ohne Weiteres ein schutzwürdiges

Interesse des Beschwerdeführers an dessen Überprüfung. Dasselbe gilt auch für

das Beschwerdeverfahren: Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners liess der

Verkauf der Praxis das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers betreffend

die Berufsausübungsbewilligung nicht untergehen, zumal der Beschwerdeführer

glaubhaft ausführt, dass er beabsichtige, seine Tätigkeit im Kanton Zürich

wiederaufzunehmen, sobald ihm dies erlaubt sei.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer ersuchte am 5. Oktober 2020 um Erneuerung der Bewilligung

zur Berufsausübung als Zahnarzt in eigener fachlicher Verantwortung. Der

Beschwerdegegner verfügte am 2. März 2021, dass die am 3. März 2021

ablaufende Berufsausübungsbewilligung des Beschwerdeführers für die Dauer des

am 27. Januar 2021 verfügten provisorischen Berufsverbots, welches

seinerseits für die Dauer des Disziplinarverfahrens gelten sollte, nicht

erneuert werde.

3.2

Die

selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer

Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34

MedBG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein entsprechendes

eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1 lit. a MedBG) und

vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie

Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG).

3.2.1

Vertrauenswürdig ist, wer über einen guten Leumund verfügt (vgl. Botschaft

des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005

173.

ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine (Zahn-)Arztpraxis führt,

muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung

bieten. Nach Rechtsprechung und Lehre sind hinsichtlich der

Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit

dient, hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 9.2;

VGr, 26. August 2010, VB.2010.00287, E. 2.3). Die

Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient,

sondern auch zwischen Arzt und Behörde (BGr, 24. Juni 2008, 2C_191/2008, E. 5.2).

Dieses Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund

seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass

er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt

anwenden wird. Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der

praktizierende Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide,

insbesondere auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli

2013, VB.2013.00389, E. 3.2).

3.2.2

Die Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt

werden. So wird vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten

vorliegen. Die berufliche Relevanz einer Straftat bestimmt sich einerseits nach

der Schwere und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Ausübung des

Medizinalberufs (vgl. Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz, Bern

2006, Art. 36 N. 10). Nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten kann für

die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur

jenes, das einen Bezug zur selbständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor

aufweist. Das für die Vertrauenswürdigkeit relevante Verhalten ist aber nicht

auf die berufliche Tätigkeit in konkreten Fällen beschränkt. Auch das Verhalten

ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich

die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist.

Sodann darf die Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann verneint werden, wenn

Patienten in der Vergangenheit konkret gefährdet wurden, denn bei der

Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit dürfen auch weitere Faktoren

berücksichtigt werden. So kann die Vertrauenswürdigkeit beispielsweise auch

dann verneint werden, wenn durch das Verhalten einer Person Patienten abstrakt

gefährdet werden oder wenn ein Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der

Aufsichtsbehörde verstösst oder eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich

verweigert (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.4 f.; VGr, 6. Februar

2020, VB.2019.00241, E. 3.4.2 mit Hinweisen). Die mehrfache und

gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im

Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstören (vgl. BGr, 2. April

2019, 2C_907/2018, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen) und auch zum Anlass für

einen (administrativen) Entzug der Bewilligung genommen werden (vgl. § 5 Abs. 1 lit. a GesG in Verbindung mit Art. 38 MedBG).

3.3

Der Beschwerdegegner

verneinte die Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit, weil dem Beschwerdeführer

derzeit ein provisorisches Berufsverbot auferlegt worden sei. Solange das

provisorische Berufsverbot gültig sei, stehe dieses einer Bewilligungserteilung

im Weg. Dies wurde durch die Vorinstanz – sinngemäss – bestätigt, indem sie

festhielt, dass angesichts des zu bestätigenden vorsorglichen

Tätigkeitsverbots, welches eine schwere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit

verhindern soll, eine Bewilligung der weiteren Praxistätigkeit bis auf Weiteres

ausgeschlossen sei. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass ihm die

Berufsausübungsbewilligung zu erteilen gewesen wäre, da er sämtliche

Voraussetzungen erfülle. Schliesslich würde es sich um eine Polizeibewilligung

handeln.

3.4

Der Beschwerdegegner entschied vorliegend noch

nicht abschliessend über die Erteilung der Bewilligung. Er lehnte mit seiner

Verfügung vom 2. März 2021 vielmehr die Bewilligungserteilung und damit

eine eingehende Prüfung des Gesuchs um Bewilligungserteilung während der Dauer

des provisorischen Berufsausübungsverbots ab. Eine – vorübergehende –

Nichterneuerung der Bewilligung für die Dauer der vorsorglichen Massnahme durch

den Beschwerdegegner fiel aber ausser Betracht, weil die vorsorgliche Massnahme

(das provisorische Verbot der Berufsausübung) aufgrund der ablaufenden

Berufsausübungsbewilligung wirkungslos zu werden drohte (vgl. oben, E. 2.3.3).

Damit hätte der Beschwerdegegner das Gesuch grundsätzlich materiell zu

behandeln. Inwiefern die Verfügung des Beschwerdegegners vom 2. März 2021

insofern rechtsverletzend und entsprechend korrekturbedürftig ist, ist im

Folgenden zu prüfen.

Der Inhalt und die Tragweite einer Verfügung bzw. eines

Beschlusses ergeben sich in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist das Dispositiv

unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die

Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die

Begründung zurückgegriffen werden. Verwaltungsverfügungen sind – vorbehältlich

des Vertrauensschutzes – nicht nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem

tatsächlichen rechtlichen Bedeutungsgehalt zu verstehen (BGr, 25. August

2005, 1E.5/2005, E. 4.2 [nicht publiziert in BGE 131 II 581]; BGr, 14. April

2021, 2C_70/2021, E. 5.1, je mit weiteren Hinweisen; Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 65 N. 16). Die Vorinstanz ging davon aus, dass das

Dispositiv der Verfügung des Beschwerdegegners vom 2. März 2021 nur so

verstanden werden könne, als dass das Bewilligungsverfahren sistiert werde. Es

stellt sich damit die Frage, ob das Verfahren um Erneuerung der Bewilligung bis

zum Abschluss der Sachverhaltsermittlungen des Disziplinarverfahrens zu

sistieren ist.

4.

4.1

Die

Sistierung bedeutet, dass ein hängiges Verfahren vorübergehend ausgesetzt wird

(Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31, N. 34).

Sie hat zur Folge, dass weder behördliche noch gesetzliche Fristen laufen. Da

die Sistierung grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot,

insbesondere zum Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist, steht,

soll sie die Ausnahme bleiben, die triftige Gründe voraussetzt. Ein

verfassungsmässiger Sistierungsanspruch besteht nicht. Eine

Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein. Das Interesse an einer

vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als

das Gebot der Verfahrensbeschleunigung, d. h. die Verfahrenssistierung

muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer

erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung

kann sich rechtfertigen, wenn die Anordnung vom Ausgang eines anderen

Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinfluss wird. Besteht

eine erhebliche Wahrscheinlichkeit, dass das Verfahren nach Abschluss eines

anderen Verfahrens hinfällig werden könnte, so kann sich eine Sistierung

ebenfalls rechtfertigen (VGr, 6. März 2019, VB.2018.00686, E. 3.5.3

mit Hinweis auf VGr, 12. Juni 2013, VB.2013.00045, E. 5.2 [nicht

publiziert]). Die instruierende Behörde, die über die Sistierung (und Wiederaufnahme)

eines Verfahrens entscheidet, verfügt im Einzelfall über ein erhebliches

Ermessen. Dabei darf sie die Prozessaussichten in anderen Verfahren, die für

den von ihr zu treffenden Aussetzungsentscheid von Bedeutung sind, abschätzen

und in ihre Abwägungen miteinbeziehen (Bertschi/Kaspar, Vorbemerkungen zu §§ 4–31,

N. 38 ff.).

4.1.1

Weil im Rahmen des ebenfalls hängigen Disziplinarverfahrens die Anordnung

eines Berufsausübungsverbots nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e

MedBG im Raum steht, und ein solches einer Bewilligungserteilung entgegenstehen

würde (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.3; BGr, 2. April

2019, 2C_907/2018, E. 5.2), wird die Beurteilung der erneuten

Bewilligungserteilung durch den Ausgang des Disziplinarverfahrens beeinflusst.

Zwar läge prima vista näher, im Fall eines bei Ablauf der

Berufsausübungsbewilligung hängigen Disziplinarverfahrens das

Bewilligungsverlängerungsverfahren als das Leitverfahren zu betrachten, im

Rahmen dessen unter der Bewilligungsvoraussetzung der Vertrauenswürdigkeit (Art. 36

Abs. 1 lit. b MedBG) auch etwaige, disziplinarrechtlich noch nicht

beurteilte Berufspflichtverletzungen zu untersuchen wären. Ergeben die

Untersuchungen, dass die Berufspflichtverletzungen derart gravierend sind, dass

von fehlender Vertrauenswürdigkeit auszugehen ist (oben E. 3.2.2), ist die

Bewilligung nicht zu verlängern. Sind demgegenüber die

Berufspflichtverletzungen zu gering (einfache Disziplinarverstösse, welche die

Vertrauenswürdigkeit noch nicht grundsätzlich zu erschüttern vermögen), ist die

Bewilligung (allenfalls in Verbindung mit Auflagen) zu verlängern, und das infrage

stehende Verhalten erforderlichenfalls bloss disziplinarisch (nach den lit. a–c

von Art. 43 Abs. 1 MedBG) zu ahnden. Die umgekehrte Vorgehensweise –

das Bewilligungsverlängerungsverfahren bis zum Abschluss des

Disziplinarverfahrens auszusetzen – ist jedoch ebenso wenig rechtsverletzend

und erscheint darüber hinaus auch aus nachfolgenden Gründen nicht inopportun:

Nach der Konzeption des Medizinalberufegesetzes gilt einzig ein

disziplinarisches Berufsausübungsverbot auf dem gesamten Gebiet der Schweiz (Art. 45

Abs. 1 in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 lit. d und e

MedBG). Dagegen kommt einem administrativen Entzug der Bewilligung wegen

(nachträglichen) Entfalls der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 38

MedBG – welchem die Nichtverlängerung einer befristeten Bewilligung nach

zürcherischem Recht gleichzusetzen ist – diese gesamtschweizerische

Sperrwirkung nicht zu (vgl. Tomas Poledna, in Ariane Ayer et al. [Hrsg.],

Medizinalberufegesetz [MedBG] – Kommentar, Basel 2009, Art. 45 N. 1);

es handelt sich dabei vielmehr bloss um einen an das Eidgenössischen

Departement des Innern meldepflichtigen Vorgang (Art. 52 Abs. 1 lit. a

MedBG). Würden Berufspflichtverletzungen, welche derart gravierend sind, dass

sie einen Bewilligungsentzug bzw. eine Nichtverlängerung der Bewilligung

mangels Vertrauenswürdigkeit rechtfertigten, nicht (zugleich auch)

disziplinarisch mit einem Berufsausübungsverbot sanktioniert und damit die

Fehlbaren schweizweit von einer entsprechenden Tätigkeit ausgeschlossen,

vermöchte dies dem Ziel des Medizinalberufegesetzes, die Qualität der Berufsausübung

der medizinischen Fachpersonen sicherzustellen (vgl. Art. 1 Abs. 1

MedBG), nur sehr bedingt zu entsprechen (vgl. dazu auch Jean-François Dumoulin,

a. a. O., Art. 38 N. 32).

Infolgedessen erscheint es nachvollziehbar und mit Blick auf die aufgezeigte gesetzgeberische

Konzeption unter Umständen gar geboten, wenn vorliegend das Disziplinarverfahren

fortgeführt und das Bewilligungsverlängerungsverfahren als vom Ausgang jenes

Verfahrens abhängig ausgesetzt wird. Damit liegt im Prinzip ein massgeblicher

Sistierungsgrund vor.

4.1.2

Problematisch erscheint, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um

Wiedererteilung der Bewilligung, welches er im Oktober 2020 gestellt hat,

inzwischen bereits seit fast zwei Jahren unbehandelt blieb. Der

Beschwerdeführer rügt sodann auch die lange Verfahrensdauer, während welcher

ihm die selbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich untersagt sei.

Dem Beschwerdeführer ist dabei zuzustimmen, dass dadurch das Gebot der

Verfahrensbeschleunigung infrage gestellt wird. Soweit ersichtlich, hat der

Beschwerdeführer die lange Verfahrensdauer gegenüber dem Beschwerdegegner

bisher aber nicht beanstandet. Diese wird ausserdem insofern relativiert, als

im Verfahren betreffend Bewilligungserteilung, obwohl auch hier der Grundsatz

der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen gilt, der Beschwerdeführer für die

Bewilligungsvoraussetzungen und insbesondere den Nachweis seiner

Vertrauenswürdigkeit beweispflichtig ist. Solange Zweifel an den

Bewilligungsvoraussetzungen – namentlich an der Vertrauenswürdigkeit des

Beschwerdeführers – bestehen, kommt eine Erteilung der Bewilligung nicht

infrage.

4.1.3

Dem Beschwerdeführer wird im laufenden Disziplinarverfahren eine mehrfache

und erhebliche Verletzung der zahnärztlichen Sorgfaltspflichten vorgeworfen,

die zu erheblichen Patientenschädigungen geführt habe. Insbesondere habe der

Beschwerdeführer (zusammengefasst) ohne saubere Anamnese und Diagnostik

konzeptlos invasive, chirurgische Eingriffe im Kieferknochen vorgenommen und

bei den Patientinnen und Patienten den Eindruck erweckt, dass der Eingriff

indiziert sei und sie ansonsten schwer erkranken würden. Er habe Blutentnahmen

und Eigenblut-Therapien durchgeführt, was Zahnärztinnen und Zahnärzten

grundsätzlich nicht erlaubt sei. Sodann sei die Führung der

Patientendokumentationen sowohl inhaltlich als auch technisch ungenügend, es

seien Hygieneverstösse festgestellt worden und Patientinnen und Patienten

mangelhaft über Behandlungsalternativen und Kosten aufgeklärt worden.

Die dem Beschwerdeführer im

hängigen Disziplinarverfahren vorgeworfenen Berufspflichtverletzungen sind

gravierend und wären grundsätzlich durchaus geeignet, seine

Vertrauenswürdigkeit infrage zu stellen. Der Beschwerdegegner hat diese Frage

aber bisher nicht abschliessend beurteilt. Aus dem hängigen Verfahren

betreffend Disziplinarsanktion ergibt sich, dass diese

Berufspflichtverletzungen Gegenstand weiterer Sachverhaltsabklärungen sind.

Insbesondere hat der Beschwerdegegner in Aussicht gestellt, ein Gutachten

einzuholen. Daraus, dass eine abschliessende Beurteilung der Voraussetzungen

für die Bewilligungserteilung derzeit nicht möglich wäre, kann der

Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Bewilligungserteilung ableiten. Vielmehr

obliegt der Beweis, dass die Voraussetzungen für die Erneuerung der

Berufsausübungsbewilligung erfüllt sind, der gesuchstellenden Person (oben E. 2.3.1; vgl. VGr, 19. November 2009, VB.2009.00459, E. 4.3). Ob die

gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe aufgrund des jetzigen

Aktenstandes stichhaltig sind und eine Sistierung und die damit einhergehende

Verfahrensverzögerung zu rechtfertigen vermögen, ist jedoch (nur, aber

immerhin) summarisch zu prüfen. Dabei reicht es aus, wenn gewisse Elemente für

das Vorhandensein einer Tatsache sprechen; einen vollen Beweis braucht es dafür

nicht. Insofern sind die erhobenen Vorwürfe vorliegend weder vertieft noch

abschliessend zu beurteilen, sondern die Beurteilung beschränkt sich darauf, ob

die Vorwürfe aufgrund der bestehenden Erkenntnisse plausibel erscheinen. Sollte

dies zutreffen, würde das Interesse an einer Verfahrenssistierung des

Bewilligungsverfahrens und an der Abklärung des dem Beschwerdeführer

vorgeworfenen Sachverhalts im mit dem Bewilligungsverfahren zusammenhängenden

Disziplinarverfahren jenes an der Verfahrensbeschleunigung überwiegen.

4.2

Der

Beschwerdeführer stellt das Disziplinarverfahren hauptsächlich deshalb infrage,

weil seine Arbeitsweise durch Schulmediziner überprüft worden sei, und nicht

durch ganzheitlich geschulte Zahnmediziner. Es sei offenkundig, dass in seinem Fall

ein Richtungsstreit zwischen klassischer Schulmedizin und komplementärer

Zahnmedizin ausgetragen werde.

4.2.1

Der Argumentation des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Soweit

er sich auf den Standpunkt stellt, die Bezirkszahnärzte seien als Sachverständige

gänzlich ungeeignet gewesen, ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den

erstellten Berichten nicht um Sachverständigengutachten handelt. Sie werden

sodann auch vom Beschwerdegegner nicht als solche behandelt. Vielmehr sind die

Berichte mit Amtsberichten vergleichbar, an welche wesentlich weniger strenge

Anforderungen gestellt werden (dazu Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 60 ff.;

Patrick Krauskopf/Katrin Emmenegger/Fabio Babey, in: Bernhard Waldmann/Philippe

Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2.A., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 12

N. 179 ff.). Auch wenn dem Beschwerdeführer insofern zuzustimmen ist,

dass der Tonfall der Berichte der Bezirkszahnärzte gewisse Zweifel an deren

Objektivität aufkommen lässt, sind die Berichte dadurch nicht unverwertbar, soweit

die Berichte dem Beschwerdegegner lediglich als Einschätzung dienen und er sich

in jedem Fall auch ein eigenes Urteil bildet (vgl. Krauskopf/Emmenegger/Babey, Art. 12

N. 184).

Weder die Bezirkszahnärzte noch der Beschwerdegegner stellen

das Vorkommen von NICOS (Neuralgia inducing cavitational osteonecrosis)

grundsätzlich infrage. Vielmehr geht es um die Art der Diagnose und Behandlung

der NICOS und anderer Beschwerden in den spezifischen Einzelfällen. Und

diesbezüglich kamen die Bezirkszahnärzte zum Schluss, dass in sämtlichen der 13

eingesehenen Dossiers kein Behandlungskonzept zu erkennen sei und die

gestellten Diagnosen teilweise nicht nachvollziehbar seien, insbesondere würden

sich aus schulzahnmedizinischer Sicht auf den Röntgenaufnahmen nirgendwo radiologische

Auffälligkeiten zeigen. Die durch den Beizug von Schulzahnmedizinern

vorgenommene Überprüfung der Patientendossiers und die daraus gewonnenen

Erkenntnisse sind im Rahmen dieser vorliegend vorzunehmenden Vorabprüfung ohne

Weiteres ausreichend. Der Beschwerdegegner hat sodann für das

Disziplinarverfahren die Einholung eines Gutachtens durch einen ganzheitlichen

Zahnarzt in Aussicht gestellt.

4.2.2

In diesem Zusammenhang reichte der Beschwerdeführer ein Privatgutachten,

erstellt durch einen ganzheitlich tätigen Zahnheilkundler, zu den Akten und

leitet daraus ab, dass die ihm im Disziplinarverfahren vorgeworfenen Umstände

unzutreffend seien. Aus dem Privatgutachten ergibt sich allerdings weder die

Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in hinreichender Weise noch lässt

sich daraus ableiten, dass die gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen

Vorwürfe haltlos seien: Der Verfasser, Dr. med. dent. F,

nimmt im Privatgutachten hauptsächlich Bezug auf den aktuellen Stand der

ganzheitlichen Zahnmedizin und schlussfolgert jeweils, aufgrund der Ausbildung

des Beschwerdeführers sei davon auszugehen, dass dieser in der konkreten

Situation über das korrekte Vorgehen Bescheid gewusst haben müsse. Dabei lässt

der Verfasser allerdings jeweils explizit offen, ob die Behandlung auch der

individuellen Situation der Patientin, die im Gutachten nicht namentlich

genannt wird, angepasst war. Damit beantwortet das Gutachten weder die Frage

des sorgfältigen und der lege artis entsprechenden Handelns des

Beschwerdeführers im konkreten Fall noch nimmt es Bezug auf die weiteren

Vorwürfe gegenüber dem Beschwerdeführer, welche die Behandlung anderer Patienten

betreffen.

4.2.3

Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer die Bewilligung als Zahnarzt ohne

Zusatzqualifikationen erteilt wurde und als solcher ist er auch im

Medizinalberuferegister eingetragen. Eidgenössische Weiterbildungstitel sind

lediglich im Bereich Kieferorthopädie, Oralchirurgie, Parodontologie sowie

rekonstruktive Zahnmedizin möglich (vgl. Anhang 2 zur

Medizinalberufeverordnung vom 27. Juni 2007 [SR 811.112.0]). Auch

findet sich für die ganzheitliche Zahnmedizin unter weitere Qualifikationen

(privatrechtliche Weiterbildungen) kein Eintrag. Da der Beschwerdeführer als

allgemein tätiger Zahnarzt im Register eingetragen ist, geht es nicht an, dass

er seine Tätigkeit und auch die ihm gemachten Vorwürfe hauptsächlich damit

rechtfertigt, dass er keine Schulmedizin praktiziere, sondern komplementäre

Zahnmedizin.

4.3

Patientendokumentationen geben Auskunft über

die Aufklärung und Behandlung der Patientinnen und Patienten, wobei als

Behandlung insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege gelten.

Die Patientendokumentation ist laufend nachzuführen und die Urheberschaft der

Einträge muss unmittelbar ersichtlich sein (§ 13 Abs. 1 GesG). Wird

die Patientendokumentation elektronisch geführt, müssen die Eintragungen in der

Patientendokumentation datiert, unabänderbar gespeichert und jederzeit abrufbar

sein (§ 13 Abs. 2 GesG). Sie darf keine Lücken aufweisen und muss so

abgefasst sein, dass über die wirklichen Geschehnisse informiert und

Irreführungen oder Missverständnisse vermieden werden (VGr, 18. März 2021,

VB.2019.00520, E. 2.1 mit Hinweis auf BGE 141 III 363, E. 5.2 f.).

4.3.1

Gemäss Ausführungen der Vorinstanz sowie des Beschwerdegegners im

Disziplinarverfahren habe der Beschwerdeführer die Patientinnen und Patienten

nicht oder zumindest nicht eingehend zu allfällig vorhandenen, extraoralen

Beschwerden, bisherigen Behandlungen, Behandelnden, Behandlungsverlauf und

-ergebnis sowie zu allfälligen Medikationen befragt und dies nicht in der

Patientendokumentation festgehalten. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den

Standpunkt, seinen Pflichten betreffend Patientendokumentation nach § 13 Abs. 1 und 2 GesG nachgekommen zu sein. Es sei unklar, worin die vom Beschwerdegegner

geltend gemachten Mängel lägen.

4.3.2

Hinweise auf die Verletzung der Dokumentationspflichten ergeben sich in

genügender Weise aus den vom Beschwerdegegner beispielhaft beigezogenen

14.

Patientendossiers. Welche Erwartungen an die Dokumentationen gestellt

werden und inwiefern die vom Beschwerdeführer geführten

Patientendokumentationen als mangel- bzw. lückenhaft erachtet werden, führte

sowohl der Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz in genügender Weise aus.

Ist die Vorgeschichte und Behandlung der Patienten und Patientinnen nicht

lückenlos nachvollziehbar, stellt dies eine Gefährdung der Patienten und

Patientinnen dar, insbesondere, wenn diese Umstände bei einem Arztwechsel nicht

genügend in Erfahrung gebracht werden können (vgl. VGr, 9. Januar 2020,

VB.2019.00789, E. 6.3.1). Aber auch der Umstand, dass die Patienten

teilweise vom Beschwerdeführer und teilweise von dessen Assistenzzahnarzt

behandelt wurden, hätte sowohl eine Dokumentation der vollständigen

Krankengeschichte und des Behandlungskonzepts als auch des Behandelnden

bedingt; beides scheint bei diversen Patientendokumentationen lückenhaft. Dass

dies unterblieben ist, wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert

bestritten. Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob die in einem Word-Dokument

erfassten Patienteninformationen die Anforderungen an die Unabänderbarkeit

erfüllen. Sodann unterscheiden sich die elektronische und handschriftliche

Dokumentation teilweise massgeblich und insbesondere die OP-Berichte der

einzelnen Patienten weisen derart grosse Ähnlichkeiten auf, dass sie kopiert

erscheinen. Ebenfalls fällt auf, dass der Beschwerdeführer bei Patienten, die

von anderen Ärzten überwiesen wurden, keine bestehenden Unterlagen eingefordert

hatte. Eine Verletzung der Dokumentationspflicht würde einen Verstoss gegen die

Gesundheitsgesetzgebung darstellen und kann die Vertrauenswürdigkeit der

Medizinalperson beeinträchtigen.

4.4

Personen,

die einen Beruf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, haben unter

anderem die Rechte der Patientinnen und Patienten zu wahren (Art. 40 lit. c

MedBG). Dazu gehört eine genügende Aufklärung der Patienten und Patientinnen

(Moritz W. Kuhn/Thomas Poledna, Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl.,

Zürich/Basel/Genf 2007, S. 248 ff.; BGE 117 Ib 197 E. 2a). Dabei

wird einerseits zwischen der Eingriffsaufklärung (bestehend aus

Diagnose- und Verlaufsaufklärung) und der Sicherungsaufklärung

(Information der Patienten darüber, wie sie sich in Zukunft verhalten sollen,

um die Heilung zu fördern) unterschieden. Ziel der Eingriffsaufklärung ist es,

dass der Patient oder die Patientin in die Lage versetzt wird, sein bzw. ihr

Selbstbestimmungsrecht wahrzunehmen, aus freiem Willen und in Kenntnis aller

massgebenden Umstände zu entscheiden. Es wird wiederum zwischen der

Verlaufsaufklärung und der Diagnoseaufklärung unterschieden. Im Rahmen der

Diagnoseaufklärung informiert der Arzt über die Ergebnisse seiner

Untersuchungen. Die Verlaufsaufklärung befasst sich mit der künftigen

Entwicklung (Regina E. Aebi-Müller/Walter Fellmann/Thomas Gächter/Bernhard

Rütsche/Brigitte Tag, Arztrecht, Bern 2016, S. 113 ff.; Kuhn/Poledna,

S. 173). Die Eingriffsaufklärung setzt jedenfalls voraus, dass der Patient

oder die Patientin in verständlicher Form über die Vor- und Nachteile sowie die

Risiken der Behandlung und möglicher Alternativen aufgeklärt wurde

(Kuhn/Poledna, S. 173; BGE 117 Ib 197 E. 3b; vgl. zu Zahnärzten:

Obergericht Thurgau, 14. August 2012, RBOG 2012 S. 117 ff.). Die

Anforderungen an die Aufklärung sind umso höher, je schwerwiegender der

Eingriff und die möglichen Folgen davon sind (BGE 117 Ib 197 E. 3b;

Kuhn/Poledna, S. 181). Inwiefern diese Pflicht zur Aufklärung für

ganzheitlich tätige Zahnärzte nicht oder in abgeschwächter Form gelten sollte,

ist nicht ersichtlich.

Zentrales Element der Aufklärung bildet das Aufklärungsgespräch

zwischen Arzt und Patient oder Patientin. Wird dem Patienten oder der Patientin

lediglich ein Formular mit standardisierten Informationen abgegeben, wird der

Aufklärungspflicht nicht Genüge getan (Aebi-Müller et al., S. 144 ff.).

Ebenfalls ungenügend ist es, in der Krankengeschichte ganz allgemein zu

vermerken, der Patient oder die Patientin sei aufgeklärt und insbesondere über

die geplanten Eingriffe und ihre möglichen Komplikationen informiert worden

(BGE 117 Ib 197 E. 3c).

4.4.1

Dem Beschwerdeführer wird seitens des Beschwerdegegners vorgehalten, es

jeweils unterlassen zu haben, unterschiedliche Vorgehensweisen bzw.

Alternativbehandlungen aufzuzeigen und die Aufklärung habe sich mehrheitlich

darauf bezogen, die Patientinnen und Patienten in genereller Weise dahingehend

zu informieren, dass die vorgenommenen Eingriffe möglicherweise zu einer

Entlastung des Organismus und zu einer Wiederherstellung der

Selbstheilungskräfte, möglicherweise zu einer Verhinderung oder Beseitigung von

Beschwerden, möglicherweise aber auch zu gar keiner Besserung allfälliger

Beschwerden führen. Sodann habe er die Patientinnen und Patienten entweder gar

nicht über die mit der Behandlung verbundenen Kosten aufgeklärt oder lediglich

eine Art Kosteninformation abgegeben.

Der Beschwerdeführer bestreitet

diese Vorwürfe. Insbesondere beruft er sich darauf, dass die Bezirkszahnärzte

jeweils festgehalten hätten, dass die von den Patientinnen und Patienten

ausgefüllten und unterzeichneten Einverständniserklärungen und Aufklärungsprotokolle

vorliegen würden. Dabei verkennt er allerdings, dass das Unterzeichnenlassen

von (standardisierten) Formularen als nicht ausreichend angesehen wird.

Insbesondere ist ein ausführliches, dem Einzelfall des Patienten angepasstes

Aufklärungsgespräch notwendig. Dass über dieses Gespräch ein Wortprotokoll

erstellt wird, wird nicht verlangt, allerdings reicht ein pauschaler Hinweis

auf ein stattgefundenes Gespräch eben gerade nicht aus. Vorliegend fällt zudem

auf, dass in den Patientendokumentationen bzw. in den an die Patienten

abgegebenen Unterlagen Hinweise auf alternative Therapiemethoden und

Behandlungsziele zu fehlen scheinen. Auch wenn solche in den Augen des

Behandelnden nicht dieselbe Wirksamkeit hätten, so gehört es doch zur

notwendigen Sorgfalt des (Zahn-)Arztes, die Patientinnen und Patienten über

Alternativen aufzuklären, insbesondere dann, wenn diese weniger invasiv wären

als die von ihm bevorzugte.

4.4.2

Auch der Eindruck, dass der Beschwerdeführer Patienten und Patientinnen zu

Behandlungen – seien diese nun notwendig gewesen oder nicht – gedrängt habe,

lässt sich bestätigen. Der Beschwerdeführer drückte sich gegenüber seinen

Patienten und Patientinnen häufig in Superlativen aus und verwendete suggestive

Bezeichnungen wie "Giganten- oder Riesen-NICOs". Dies deutet

ebenfalls auf eine nicht objektive Aufklärung der Patienten und Patientinnen

hin.

4.5

Sodann

scheinen auch die Vorwürfe der Überarztung bzw. Überversorgung jedenfalls nicht

gänzlich unbegründet zu sein. So gab die Patientin G als Grund für die Konsultation

des Beschwerdeführers im März 2018 "Bestandesaufnahme / Füllung

ersetzen" an. Daraufhin wurden ihr insgesamt sechs Kronen eingesetzt, zwei

NICOs und schliesslich einer der überkronten Zähne entfernt. Da die Patientin

nicht unter Beschwerden gelitten zu haben scheint und vom Beschwerdeführer im

Lauf der Patientenbeziehung auch nichts Derartiges dokumentiert wurde,

erscheint nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner infrage stellte, inwiefern

eine ausführliche Anamnese, Diagnose und ein Behandlungskonzept erstellt worden

seien. Insbesondere, dass nicht dargelegt werde, welche konkreten

gesundheitlichen Verbesserungen mit der gewählten Behandlung angestrebt wurden,

wird zu Recht bemängelt. Ein ähnliches Bild zeigt sich beim Patienten H,

welcher drei Amalganfüllungen entfernt haben wollte. In der Folge wurden ihm

fünf Kronen eingesetzt sowie NICOs bei vier Zähnen entfernt. Immerhin ist im

elektronischen Patientendossier – wenn auch knapp – vermerkt, dass der

Beschwerdeführer einen Zusammenhang zwischen einer bestehenden Arthritis und

NICOs erkannt habe. Auch die anderen vom Beschwerdegegner eingesehenen

Patientendossiers erwecken den Eindruck, dass die Erstellung eines DVT

(Digitale Volumentomographie) und danach die Entfernung von NICOs jeweils fast

schon standardmässig angewendet worden sind. Teilweise wurden Zähne extrahiert

oder Zähne mit Füllungen durch Kronen ersetzt, ohne dass sich in den Akten

Hinweise darauf fänden, weshalb die (Amalgan-)Füllungen nicht durch eine andere

Füllung ersetzt werden konnten oder sonstige weniger invasive Behandlungen

möglich gewesen wären. Problematisch erscheint insbesondere, dass die

vorgenommenen Behandlungen nicht immer mit Symptomen bzw. Beschwerden des

Patienten oder der Patientin in Verbindung gebracht wurden – zumindest lässt

sich der Patientendokumentation teilweise nichts Derartiges entnehmen. Der

Hinweis des Beschwerdeführers, dass weder der Beschwerdegegner noch die

beigezogenen Bezirkszahnärzte im Behandlungszeitpunkt anwesend gewesen seien,

und eine Beurteilung gestützt auf die Patientendossiers allein nicht möglich

sei, ist vorliegend nicht zielführend, zumal die Patientendokumentationen

jederzeit vollständig und nachvollziehbar sein, eine Diagnose, die

Untersuchungsergebnisse sowie den Behandlungsverlauf enthalten müssen und dem

aktuellen Stand zu entsprechen haben (oben, E. 4.3; § 13 Abs. 1 Satz 1

GesG; VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.1.2). Der Beschwerdeführer

bestreitet die Vorwürfe der Überversorgung bzw. der konzeptlosen Behandlungen

ansonsten nicht substanziiert, sondern er verweist wiederum auf die fehlende

Fachkunde des Beschwerdegegners sowie der Bezirkszahnärzte in der

komplementären Zahnmedizin. Aufgrund obiger Ausführungen erscheint der Verdacht

des Beschwerdegegners, dass der Beschwerdeführer unnötige bzw. konzeptlos

Behandlungen vornahm und bei Patienten gesundheitliche Probleme suggerierte,

obwohl diese bisher nicht über solche geklagt haben, als begründet. Gehen mit

solchen allenfalls vermeidbaren Behandlungen Risiken einher, ergibt sich ein

begründeter Verdacht auf eine Gefährdung der Patientensicherheit.

4.6

Die

weiteren Vorwürfe (unter anderem die fehlenden Kostenschätzungen, die

Hygieneverstösse, die ungenügenden bzw. nicht nachvollziehbaren Befund- und

Diagnosestellungen, Verletzung des ALARA-Prinzips) müssen im Rahmen dieser

summarischen Überprüfung nicht näher geprüft werden. Die gegenüber dem

Beschwerdeführer erhobenen und vorliegend summarisch geprüften Vorwürfe

erscheinen nachvollziehbar und vermögen, würden sie sich erhärten, dessen

Vertrauensfähigkeit infrage zu stellen. Dies bedeutet aber noch nicht, dass es

gerechtfertigt erschiene, gestützt auf diese Vorwürfe die Berufsausübungsbewilligung

zu verweigern; dazu bedürfte es weiteren Abklärungen. Daher rechtfertigt es

sich, das Verfahren zur Erteilung der Bewilligung solange auszusetzen bis im

Disziplinarverfahren die weiteren Sachverhaltsabklärungen vorgenommen werden

konnten. Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass die vom Beschwerdegegner

erlassene Verfügung als Sistierungsverfügung zu verstehen (oben, E. 3.4) und die Sistierung gerechtfertigt war. Damit ist die Beschwerde im Sinn dieser

Erwägungen abzuweisen.

4.7

Der

Beschwerdeführer rügt sodann die Verletzung seines rechtlichen Gehörs.

Insbesondere macht er geltend, dass er von den vom Beschwerdegegner in dessen Beschwerdeantwort

angeführten Gesprächen mit diversen Patientinnen bisher weder Kenntnis noch

Stellung dazu habe nehmen können. In den Akten finden sich tatsächlich keine

solchen Gesprächsnotizen und der Beschwerdegegner äussert sich nicht dazu.

4.7.1

Das Akteneinsichtsrecht im laufenden Verfahren stellt einen Teilgehalt des

Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

[BV]) dar und ist grundsätzlich umfassend (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8

N. 2, 12). Es gilt für die Rechtsmittellegitimierten voraussetzungslos,

das heisst ohne Nachweis eines (besonderen) Einsichtsinteresses und ohne Bezug

zu einem bestimmten Beweisthema (Gerold Steinmann, in: Bernhard Ehrenzeller et

al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,

Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 51; VGr, 4. Februar 2016,

VB.2013.00631, E. 3). Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche

verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu

bilden, unabhängig davon, ob die Ausübung des Akteneinsichtsrechts den

Entscheid in der Sache zu beeinflussen vermag (BGE 132 V 387 E. 3.2). Ausgenommen

sind allein die sogenannten internen Akten, worunter Unterlagen zu verstehen

sind, die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und

deshalb nur für den internen Gebrauch bestimmt sind, wie zum Beispiel Notizen,

Entwürfe, interne Stellungnahmen oder Anträge (Griffel, § 8 N. 14 mit

Hinweisen). Soweit Dokumente Informationen enthalten, die als

Entscheidgrundlagen dienen können, dürfen sie jedoch nicht zu den internen

Akten gezählt werden (vgl. BGr, 10. Oktober 2014, 1C_159/2014, E. 4.3 f.;

VGr, 4. Februar 2016, VB.2013.00631, E. 3 f.; VGr, 22. November

2006, VB.2006.00248, E. 4.2; VGr, 12. März 2003, VB.2002.00403, E. 2).

In der Literatur wird daher diese Kategorie auf unfertige Notizen und Entwürfe

beschränkt (Griffel, § 8 N. 15, mit Hinweisen auf weitere Kritik in

der Lehre und eingehender Begründung). Was die Befragung von Auskunftspersonen

betrifft, so steht den Parteien zumindest der Anspruch zu, von den wesentlichen

Ergebnissen der Befragung Kenntnis zu nehmen und dazu Stellung zu nehmen

(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im

Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 354 ff; BGE 130 II 473 E. 4).

4.7.2

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine Verletzung

führt unabhängig von den Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst

zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Praxisgemäss kann eine

Gehörsverletzung jedoch in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren geheilt

werden, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die obere Instanz über die

gleiche Kognition wie die untere verfügt. Dies gilt vor allem dann und selbst

bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur

Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf

darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde. Infolge

Heilung bleibt eine Gehörsverletzung – grundsätzlich – folgenlos (vgl.

Albertini, S. 459; Griffel, § 8 N. 38; BGE 137 I 195 E. 2.3.2;

BGE 133 I 201 E. 2.2).

4.7.3

Davon ausgehend, dass mit Patienten und Patientinnen geführte Gespräche Grundlage des zu fällenden Entscheids – sei es nun über die

Bewilligungserteilung oder über allfällige Disziplinarmassnahmen – zu bilden

vermögen, und weil sich in den Akten keine entsprechenden

Gesprächsnotizen bzw. -protokolle befinden bzw. dem Beschwerdeführer davon

keine Kenntnis gegeben wurde, steht vorliegend eine Verletzung des rechtlichen

Gehörs im Raum. Allerdings führt dies nicht zur Aufhebung der angefochtenen

Verfügung, da es sich um eine verfahrensleitende Verfügung handelt und der

Beschwerdegegner noch keinen Entscheid in der Sache gefällt hat. Die Gewährung

Dispositiv

des rechtlichen Gehörs kann demnach noch im laufenden Verfahren erfolgen. Der

Beschwerdegegner wird dem Beschwerdeführer unter Vorbehalt allfälliger

Geheimhaltungsinteressen (§ 9 VRG; vgl. Griffel, § 8 N. 12, § 9

N. 3, 12) und mit der Ausnahme interner Akten im oben definierten Sinn Einsicht

in diese Gesprächsnotizen bzw. -Protokolle zu geben haben.

5.

Da die Beschwerde – im Sinn der Erwägungen – abzuweisen ist,

sind die Kosten des Verfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens steht dem

Beschwerdeführer damit auch keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Soweit es sich beim vorliegenden Entscheid um einen

Zwischenentscheid handelt, ist dieser nach Art. 93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 vor Bundesgericht nur dann

anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 295.-- Zustellkosten,

Fr. 2'495.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die Gesundheitsdirektion;

c) den Regierungsrat;

d) das Eidgenössische Departement des Innern (EDI).