Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00637

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00637

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Mai 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

A GmbH, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Gemeinderat Gossau, vertreten durch RA C,

Mitbeteiligter,

betreffend Baubewilligung

und Ausnahmebewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die

Baudirektion des Kantons Zürich verweigerte der A GmbH mit Verfügung BVV Nr. 17-2244

vom 12. März 2018 die raumplanungsrechtliche Bewilligung für

Terrainveränderungen zur landwirtschaftlichen Bodenverbesserung auf den

Parzellen Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde

Gossau. Das Projekt betrifft einen Perimeter von ca. 7,37 ha Fläche. Die

Baudirektion vertrat die Ansicht, das Vorhaben sei weder zonenkonform noch

mangels Standortgebundenheit einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung

zugänglich; es bedürfe eines Planungsverfahrens.

Das Baurekursgericht des Kantons Zürich hiess den Rekurs

der Baugesuchstellerin gegen diesen Entscheid am 3. Oktober 2018 gut, hob

den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache an die Baudirektion zur

Neubeurteilung zurück. Es erwog, die Baudirektion habe eine umfassende Abwägung

der betroffenen Interessen zur Beurteilung der Zonenkonformität unterlassen,

und verlangte, eine solche sei vorzunehmen. Der Rückweisungsentscheid des

Baurekursgerichts erwuchs in Rechtskraft.

B. Die

Baudirektion nahm das Verfahren wieder auf und traf am 15. Juni 2020 den

neuen Sachentscheid (BVV Nr. 17-2244_1); dabei verweigerte sie wiederum

die raumplanungsrechtliche Bewilligung. Die Gemeinde Gossau eröffnete diese

Verfügung der Baugesuchstellerin am 29. Juni 2020.

Erwägungen

II.

Die A GmbH rekurrierte dagegen an das

Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses lud die Gemeinde Gossau dem

Verfahren bei. Mit Entscheid vom 14. Juli 2021 wies das Baurekursgericht

das Rechtsmittel ab, soweit es darauf eintrat.

III.

A. Mit

Eingabe vom 13. September 2021 erhob die A GmbH Beschwerde an das

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids. Baudirektion und kommunale Baubehörde seien

anzuweisen, die Baubewilligung zu erteilen. Zudem sei festzustellen, dass der

Anspruch auf rasche Erledigung des Baubewilligungsverfahrens verletzt worden

sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

B. Das

Baurekursgericht beantragte am 6. Oktober 2021 ohne weitere Bemerkungen

die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte am 14. Oktober

2021.

unter Beilagen von Mitberichten des Amts für Raumentwicklung (ARE) und des

Amts für Landschaft und Natur (ALN) darum, die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten sei. Die mitbeteiligte Gemeinde nahm am 20. Oktober

2021.

zur Beschwerde Stellung und stellte für den Fall, dass die Baubewilligung

erteilt würde, den Antrag, es seien zusätzlich einschränkende Bedingungen und

Auflagen anzuordnen. Die Baudirektion liess sich am 29. Oktober 2021,

unter Beilage eines Mitberichts des ARE, zur Eingabe der Gemeinde vernehmen.

Die A GmbH hielt in der Replik vom 3. November 2021 an ihren Anträgen

fest. Die Baudirektion reichte am 17. November 2021, unter Beilage eines

Mitberichts des ALN, eine Duplik ein. Die Beschwerdeführerin äusserte sich am

18.

November 2021 zu dem am 28. Oktober 2021 eingereichten Mitbericht

des ARE. Die Gemeinde nahm ebenfalls am 18. November 2021 zum soeben

genannten Mitbericht des ARE und zur Replik der Beschwerdeführerin Stellung.

Die Baudirektion reichte am 1. Dezember 2021, unter Beilage eines

Mitberichts des ALN, eine weitere Stellungnahme ein. Zu dieser Eingabe des ALN

äusserte sich die Gemeinde in den Schlussbemerkungen vom 17. Dezember 2021.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS

175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die

Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 e

contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Die

Beschwerdeführerin ist als vor der Vorinstanz unterlegene Baugesuchstellerin

gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG; LS 700.1) bzw. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG

zur Beschwerde in der Hauptsache legitimiert.

1.3

Im

Hinblick auf die gerügte Rechtsverzögerung bei der Behandlung des Baugesuchs

ist die Vorinstanz auf das Rechtsmittel nicht eingetreten. Die Beschwerdeführerin

macht vor Verwaltungsgericht geltend, die Vorinstanz hätte auch insoweit auf den

Rekurs eintreten müssen. Ausserdem bekräftigt die Beschwerdeführerin vor

Verwaltungsgericht das Begehren um Feststellung einer Rechtsverzögerung im

erstinstanzlichen Verfahren. Im Hinblick auf die Anfechtung des teilweisen

vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids ist die Beschwerdelegitimation

unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selbst gegeben (vgl. BGE 138 I 61 E. 2; 118 Ib 26 E. 4; BGr, 25. Mai 2010, 1C_177/2010, E. 2).

Allerdings ist das

Verwaltungsgericht grundsätzlich auch dann befugt, einen Sachentscheid zu

fällen, wenn sich das zu behandelnde Rechtsmittel gegen einen

Nichteintretensentscheid richtet. Entsprechend sind materielle Anträge bei der

Anfechtung eines Nichteintretensentscheids bzw. im Rechtsmittelverfahren gegen

eine erstinstanzliche Nichteintretensverfügung statthaft (VGr, 14. November

2019, VB.2019.00543, E. 1.2; VGr, 22. August 2019, VB.2019.00127, E. 1.3;

Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 64 N. 7).

1.4

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

Vorinstanz hat darauf hingewiesen, dass die Rüge der Rechtsverzögerung im

zweiten Rekursverfahren und damit erst nach der Neubeurteilung durch die erste

Instanz erfolgt sei. Angesichts der gesetzlichen Behandlungsfrist von zwei

Monaten (§ 319 Abs. 1 PBG) hätte es nahegelegen, bereits während des

erstinstanzlichen Verfahrens einen Rechtsverzögerungsrekurs zu erheben.

Überdies habe die Beschwerdeführerin nach deren Angaben einen regen Austausch

mit dem ARE im Anschluss an ihre erste Intervention um eine rasche Behandlung

gehabt. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich nicht, ein

Feststellungsinteresse bezüglich einer allfälligen Rechtsverzögerung des

erstinstanzlichen Verfahrens nach dessen Abschluss anzunehmen.

2.2

2.2.1

Um ein Begehren auf Feststellung einer überlangen Verfahrensdauer in einem

Rechtsmittel geltend zu machen, muss kein aktuelles Rechtsschutzinteresse

nachgewiesen werden (vgl. BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, E. 2.1;

Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 31; differenzierend Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52). Die behördliche Pflicht zur

Einhaltung des Beschleunigungsgebots entbindet die Rechtsuchenden allerdings

nicht davon, das ihnen Mögliche und Zumutbare zu einer zügigen Verfahrenserledigung

beizutragen. Dazu gehört die Obliegenheit, eine mutmasslich säumige Behörde

zunächst auf die Prozessdauer aufmerksam zu machen und um eine raschere

Abwicklung des Verfahrens zu ersuchen, allenfalls verbunden mit Fristansetzung

und Androhung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde (vgl. BGE 125 V 373 E. 2b/bb;

BGr, 8. Juli 2009, 9C_463/2009, E. 2). Unter Umständen kann es sich

als treuwidrig erweisen, wenn eine beschwerdeführende Person erstmals bei der

Rechtsmittelinstanz die Verletzung einer Verfahrensgarantie – wie des

Beschleunigungsgebots – rügt, die sie schon bei der Unterinstanz hätte geltend

machen können und müssen (vgl. BGr, 21. Mai 2021, 2C_562/2020, E. 3).

2.2.2

Im konkreten Fall fällte die Vorinstanz den Rückweisungsentscheid am 3. Oktober

2018.

Die Beschwerdeführerin forderte am 21. November 2018 und am 6. Februar

2019.

bei der Baudirektion einen zeitnahen Entscheid bzw. Angaben zum

Zeithorizont. Sie protestierte am 21. Februar 2019 und am 21. Januar

2020.

schriftlich gegen die eingetretenen Verfahrensverzögerungen; dabei

orientierte die Baudirektion sie über den vorgesehenen Verfahrensablauf. Zwar

erklärte die Beschwerdeführerin am 23. Januar 2020, einstweilen bis Ende

Februar 2020 auf aufsichtsrechtliche Schritte zu verzichten, um den laufenden

Behandlungsprozess bei der Baudirektion nicht zu stören. Damals hatte sie

erfahren, dass amtsintern über eine Verschiebung des Entscheidtermins auf

Anfang Mai 2020 gesprochen wurde. Der erstinstanzliche Entscheid ging der

Beschwerdeführerin daraufhin erst am 30. Juni 2020 zu. Angesichts der

gegebenen Verhältnisse im konkreten Fall erweist es sich nicht als treuwidrig,

dass die Beschwerdeführerin kein förmliches Verfahren wegen Rechtsverzögerung

vor dem Erhalt der neuen erstinstanzlichen Entscheide einleitete, sondern erst

das fragliche Feststellungsbegehren im Rekursverfahren stellte. Deshalb hat die

Vorinstanz die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie auf

dieses Rechtsbegehren nicht eintrat. Es genügt, den entsprechenden

Verfahrensmangel in den Erwägungen festzuhalten. Dieser Mangel wird auch bei

der Regelung der Verfahrenskosten zu berücksichtigen sein (vgl. unten E. 5).

2.3

Art. 29

Abs. 1 BV räumt einen allgemeinen Anspruch auf Beurteilung innert

angemessener Frist ein (vgl. BGE 144 I 318 E. 7.1; 133 I 270 E. 1.2.2).

Entsprechende Garantien ergeben sich aus Art. 18 Abs. 1 der Verfassung

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) und § 4a VRG

(Plüss, § 4a N. 5). Der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener

Frist bezieht sich ausgehend von den einzelnen Verfahrensabschnitten auf die

gesamte Verfahrensdauer. Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt

sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten Umständen einer

Angelegenheit (vgl. BGE 135 I 265 E. 4.4). Das Rechtsverzögerungsverbot

ist verletzt, wenn eine Behörde ohne ersichtlichen Grund und ohne ausgleichende

Aktivität während längerer Perioden untätig geblieben ist. Eine objektiv

betrachtet unangemessen lange Gesamtverfahrensdauer kann das

Beschleunigungsgebot aber auch dann verletzen, wenn den Behörden subjektiv

keine längere Untätigkeit oder andere Versäumnisse zur Last fallen (vgl. BGr,

20.

November 2020, 2C_852/2019, E. 5.2.1 mit Hinweisen).

2.4

Für das

erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren konkretisiert § 319 PBG die

Angemessenheit der Verfahrensdauer. Gemäss § 319 Abs. 1 PBG haben die

kantonalen und kommunalen Behörden ihre Entscheide innert zwei Monaten seit der

Vorprüfung zu treffen, wenn es – wie vorliegend – nicht um die erstmalige

Beurteilung von Neubau- oder grösseren Umbauvorhaben geht. Für den Fall, dass

diese Behandlungsfrist nicht eingehalten wird, sieht § 319 Abs. 3 PGB

vor, dass den Baugesuchstellern unter Angabe der Gründe mitgeteilt wird, wann

der Entscheid vorliegt. Bei den in § 319 Abs. 1 PBG verankerten

Fristen handelt es sich um blosse Ordnungsfristen (VGr, 30. April 2020,

VB.2020.00058, E. 5.3). Die Nichteinhaltung einer Ordnungsfrist stellt

nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die

Umstände des Einzelfalls an (vgl. VGr, 20. August 2020, VB.2020.00107, E. 3.2).

Das Beschleunigungsgebot steht in der Regel in einem Spannungsverhältnis zum

Rechtsschutzbedürfnis der Betroffenen; insoweit ist eine Interessenabwägung

vorzunehmen. Dem Beschleunigungsgebot trägt eine Behörde dann Rechnung, wenn

aufgrund der Umstände des Falls ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht

möglich war (vgl. VGr, 30. April 2020, VB.2020.00058 E. 3.5.1 und

3.5.2).

2.5

Ausgangspunkt

des zweiten Rechtsgangs bildet der Rückweisungsentscheid vom 3. Oktober

2018.

Das ARE setzte das Verfahren nach seinen Angaben am 1. März 2019

wieder in Gang. Am 14. März 2019 sei die Bauherrschaft zur Einreichung

ergänzender Unterlagen aufgefordert worden. Diese seien am 16. Juni 2019

und 9. September 2019 eingereicht worden. Ende 2019 hätten die Mitberichte

der betroffenen Fachstellen vorgelegen. Die fallspezifische Bereinigung habe in

der Folge mehrere Besprechungen erfordert. Ab dem 13. März 2020 habe der

Covid-19-Lockdown zu einer unerwarteten Verzögerung geführt. Behördenintern sei

Mitte Mai 2020 die Entscheidfindung abgeschlossen gewesen. Am 15. Juni

2020.

habe die Verfügung der Baudirektion vorgelegen. Sie sei Ende Juni 2020

durch die Gemeinde eröffnet worden.

Auf die Zeitspanne von Mitte März 2019 bis Mitte September

2019, die für die Aktenergänzung beansprucht wurde, braucht nicht weiter

eingegangen zu werden. Näher zu prüfen ist die Verfahrensrüge jedoch für die

beiden mehrmonatigen Phasen zwischen dem Entscheid des Baurekursgerichts vom 3. Oktober

2018.

und der Wiederaufnahme des Verfahrens im März 2019 einerseits sowie

zwischen Mitte September 2019 und dem Entscheid der Baudirektion vom 15. Juni

2020.

anderseits. Bereits zwei Wochen später eröffnete die Gemeinde den

Bauentscheid.

2.6

Es braucht

nicht erörtert zu werden, inwiefern die Covid-19-Epidemie zeitliche

Verzögerungen zu rechtfertigen vermöchte. Wesentlich ist vielmehr, dass der

vorliegende Fall erhebliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten

aufweist und ihm nach den glaubhaften Ausführungen der Baudirektion ein

Pilotcharakter zukommt. Parallel dazu hat die Baudirektion im November 2019 die

Planungshilfe "Beurteilungskriterien für Bodenaufwertungen zur Erweiterung

der landwirtschaftlichen Nutzungseignung" herausgegeben. Zusätzlich wurden

kantonsweit die Potenzialflächen für die ökologische Aufwertung insbesondere

der Moorergänzungsflächen ermittelt (vgl. die Antwort des Regierungsrats vom 26. Februar

2020.

zur Anfrage von Kantonsrat Andreas Hasler und Mitbeteiligten betreffend

Bodenaufwertungen [KR-Nr. 419/2019 S. 6]). Die Abwägung zwischen der

landwirtschaftlichen und der ökologischen Aufwertung spielt vorliegend eine

erhebliche Rolle. Die Ermittlung der Moorergänzungsflächen war erst im Frühling

2021.

abgeschlossen (vgl. dazu die in der Beschwerdeschrift erwähnte

Medienmitteilung der Baudirektion vom 6. April 2021 und den Bericht der Baudirektion

vom 31. März 2021 "Bezeichnung und Sicherung der prioritären

Potenzialflächen für Feuchtgebiete gemäss NaturschutzGesamtkonzept"

[nachfolgend Bericht PPF]). Mit anderen Worten hatte die Baudirektion nicht nur

den umstrittenen Einzelfall zu beurteilen, sondern dabei genügend den in

allgemeiner Hinsicht weiterlaufenden Umsetzungsarbeiten zum

Naturschutz-Gesamtkonzept Rechnung zu tragen.

2.7

Bei dieser

besonderen Sachlage erscheinen weder die beiden angesprochenen mehrmonatigen

Phasen, bei denen das Verfahren aus Sicht der Beschwerdeführerin inaktiv war,

noch die Gesamtdauer des erstinstanzlichen Verfahrens nach der Rückweisung als

übermässig lang. An diesem Ergebnis ändert es somit auch nichts, dass § 319 Abs. 1 PBG bloss eine zweimonatige Frist für die Behandlung nach der

Vorprüfung vorsieht. Ebenso führt der Umstand, dass die Baudirektion mehrmals

eine Verlängerung der mutmasslichen Behandlungsdauer mitteilen musste, nicht

zur Annahme einer Rechtsverzögerung. Selbst unter Einbezug der Behandlungsdauer

im ersten Rechtsgang ist der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist

gewahrt. Insgesamt lässt sich festhalten, dass aufgrund der Umstände des Falls im

Ergebnis ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war. Demzufolge

dringt die Rüge der Verletzung des Beschleunigungsgebots nicht durch.

3.

3.1

Unbestritten

ist, dass die streitbetroffene Terrainveränderung der Baubewilligungspflicht

unterliegt (§ 309 Abs. 1 lit. f PBG; vgl. VGr, 25. April

2019, VB.2017.00724, E. 3.2). Voraussetzung für die Erteilung einer

Baubewilligung ist unter anderem, dass die Bauten oder Anlagen dem Zweck der

Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Art. 16a Abs. 1

RPG stellt für die Frage der Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone darauf

ab, ob die Bauten oder Anlagen für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder

für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Art. 34 Abs. 4 der

Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) präzisiert diese

Anforderung in folgender Hinsicht: Die Baubewilligung darf nur erteilt werden,

wenn die Baute oder Anlage für die infrage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a),

ihr am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b)

und der landwirtschaftliche Betrieb vor­aussichtlich längerfristig bestehen

kann (lit. c). Lenkender Massstab der in Art. 34 Abs. 4 lit. b

RPV verlangten Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze

der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG In die Abwägung einzubeziehen

sind auch die spezialgesetzlich geschützten Interessen, wie jene zum Natur- und

Heimatschutz (vgl. BGr, 19. September 2018, 1C_233/2017, E. 6.3). Bei

Terrainveränderungen sind insbesondere die Interessen der Erhaltung genügender

Flächen geeigneten Kulturlands (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) sowie

des Landschafts-, Biotop- und Ortsbildschutzes (Art. 3 Abs. 2 lit. b

und d RPG) zu berücksichtigen (VGr, 25. April 2019, VB.2017.00724, E. 3.4).

3.2

Terrainveränderungen

in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung

der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden

Interessen entgegenstehen (vgl. VGr, 28. November 2019, VB.2017.00242, E. 3.2).

Primär geeignet für Terrainveränderungen zur landwirtschaftlichen

Bodenaufwertung sind Standorte mit Böden, deren Aufbau bzw. Schichtung durch

menschliche Eingriffe entstanden ist (VGr, 25. April 2019, VB.2017.00724, E. 3.2).

Für solche Böden wird auch der Begriff "anthropogen" (verändert)

verwendet; dazu gehört Kulturland, das mit alten Drainagesystemen versehen ist

(vgl. Bericht PPF, Ziff. 2 S. 6 f.). Die landwirtschaftliche

Notwendigkeit einer solchen Terrainveränderung muss klar ersichtlich sein und darf

nicht als Vorwand für Abbau- oder Deponievorhaben dienen; dies bedingt Informationen

über die derzeitige sowie die zukünftige Bewirtschaftung der betroffenen

Parzellen (VGr, 28. November 2019, VB.2017.00242, E. 3.3 und 4.3.1).

3.3

Mit dem

ökologischen Ausgleich soll fortschreitender biologischer Verarmung der

Kulturlandschaft entgegengetreten werden. Eine bestimmte ökologische

Anfangsqualität ist dabei im Prinzip nicht erforderlich, da der ökologische

Ausgleich naturnahe Lebensräume erst neu schaffen oder verbessern soll (vgl.

Nina Dajcar in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer

[Hrsg.], Kommentar NHG, 2. A., Zürich etc. 2019, N. 25 zu Art. 18b

NHG; BGr, 7. März 2019, 1C_98/2018, E. 3.1). Massnahmen des

ökologischen Ausgleichs lassen sich auf folgende gesetzliche Grundlagen

stützen:

3.3.1

Gemäss Art. 18b Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966

über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) haben die Kantone in intensiv

genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von Siedlungen für ökologischen

Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit anderer

naturnaher und standortgemässer Vegetation zu sorgen (Satz 1). Dabei sind

die Interessen der landwirtschaftlichen Nutzung zu berücksichtigen (Satz 2).

Der ökologische Ausgleich bezweckt insbesondere, isolierte Biotope miteinander

zu verbinden, nötigenfalls auch durch die Neuschaffung von Biotopen, die

Artenvielfalt zu fördern, eine möglichst naturnahe und schonende Bodennutzung

zu erreichen, Natur in den Siedlungsraum einzubinden und das Landschaftsbild zu

beleben (Art. 15 Abs. 1 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über

den Natur- und Heimatschutz [NHV; SR 451.1]).

3.3.2

Art. 103 KV verpflichtet den Kanton und die Gemeinden dazu, für die

Erhaltung und den Schutz der Tier- und Pflanzenwelt zu sorgen. Nach § 203 lit. g PBG gelten seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für

ihre Erhaltung nötigen Lebensräume als Naturschutzobjekte. § 13 Abs. 1

der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV;

LS 702.11) enthält Präzisierungen zur Umschreibung der Lebensräume für seltene

oder bedrohte Tier- und Pflanzenarten oder -gesellschaften als

Naturschutzobjekte. § 13 Abs. 2 KNHV bestimmt, dass als Naturschutzobjekte

zudem Flächen bezeichnet werden können, welche dem ökologischen Ausgleich durch

Vernetzung oder Wiederherstellung von Biotopen und Landschaften dienen sollen.

Daher sind Gebiete oder Flächen, denen im bestehenden Zustand Biotop-Qualität

im Sinne des NHG zukommt, zwingend zu schützen. Kommt einer Fläche hingegen

zwar Regenerationspotenzial zu, fehlt es aber an der Biotop-Qualität, so ist

nicht zwingend die Unterschutzstellung verlangt (vgl. RB 1999 Nr. 131).

3.4

Wie Art. 16

Abs. 1 RPG zum Ausdruck bringt, dienen Landwirtschaftszonen nicht nur der

langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, sondern auch der

Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich.

Im kantonalen Richtplan sind folgende Massnahmen aufgeführt: Der Kanton hat

neben der Karte über die als Fruchtfolgeflächen (FFF) erfassten Flächen auch

eine Karte der Bodenqualität zu führen, welche die für Kompensationsmassnahmen

grundsätzlich infrage kommenden Böden mit Aufwertungspotenzial aufzeigt

(Textteil Ziff. 3.2.3 lit. a). Ebenso hat der Kanton eine

Potenzialkarte für die Umsetzung von Massnahmen für ökologische Aufwertung und

ökologische Ersatzflächen zu führen; bei der Umsetzung von Massnahmen hat er

sich am Naturschutz-Gesamtkonzept zu orientieren (Textteil Ziff. 3.6.3 lit. a).

Mit Blick auf die Interessenabwägung namentlich zwischen der Bodenaufwertung

und dem Naturschutz hat die Baudirek­tion die erwähnte Planungshilfe im

Hinblick auf Bodenaufwertungen publiziert (vgl. oben E. 2.6). Zusätzlich

hat die Baudirektion (wie ebenfalls in E. 2.6 erwähnt) den Bericht PPF

veröffentlicht. Darin wird in allgemeiner Weise auf den im konkreten Fall

relevanten Gegensatz zwischen dem Interesse an der landwirtschaftlichen

Bodenaufwertung und dem Interesse an der Wiederherstellung von Moorbiotopen

bzw. mindestens an der Potenzialerhaltung als Feuchtgebiet bei drainierten

Böden eingegangen (Bericht PPF, Ziff. 2 S. 7). Beim umstrittenen

Baugesuch sind diese gegensätzlichen Interessen gegeneinander abzuwägen.

4.

4.1

Nach den

Feststellungen der Vorinstanz sind die Flächen im Projektperimeter den

landwirtschaftlichen Nutzungseignungsklassen (NEK) 5, 6, 7 und 9

zugeordnet (vgl. zu den NEK als Massstab für die FFF-Qualität den Bericht der

Baudirektion "Kriterien für Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich",

2014, S. 1). Die Vorinstanz hält dafür, diese Flächen würden sich im

Wesentlichen nur bedingt (NEK 6) oder nicht (NEK 7 und 9) als FFF

eignen. Ein kleinerer Anteil erfüllt gemäss dem angefochtenen Entscheid die

Kriterien der NEK 5 und ist entsprechend voll als FFF ausgewiesen. Der

Perimeter befindet sich in einem ehemaligen Ried, das drainiert worden ist. Dem

angefochtenen Entscheid liegt zugrunde, dass entsprechend der Anteil

anthropogener Böden im Perimeter hoch ist. Gemäss der Vorinstanz sieht das

Projekt vor, zugeführtes geeignetes Bodenmaterial bis auf eine Höhe von 5,4 m

aufzutragen. Auch soll das bestehende Entwässerungssystem angepasst werden. Der

gesamte Boden im Perimeter soll nach Durchführung der Bodenverbesserung eine

pflanzennutzbare Gründigkeit von 60 cm aufweisen und die Anforderungen der

NEK 5 erfüllen. Dabei soll die Befahrbarkeit verbessert und eine

natürliche oberflächliche Entwässerung erreicht werden. Es ist unbestritten,

dass die fraglichen Flächen bisher "konventionell" landwirtschaftlich

(Wiesland und Ackerbau) bearbeitet worden sind. Weiter lässt sich den insoweit

unwidersprochenen Angaben der Beschwerdeführerin entnehmen, dass beinahe der

ganze Perimeter bei Einreichung des Baugesuchs in der im GIS aufgeschalteten

Hinweiskarte über anthropogene Böden noch mit der Möglichkeit einer

Bodenaufwertung verzeichnet war; im Laufe des Rechtsverfahrens wurde diese

Karte aktualisiert bzw. geändert, weil das Gebiet in die neue, ebenfalls im GIS

aufgeschaltete Hinweiskarte über prioritäre Potenzialflächen für Feuchtgebiete

aufgenommen wurde. Diese Anpassung der öffentlich zugänglichen Hinweiskarten

steht einer ergebnisoffenen Einzelfallprüfung nicht entgegen.

4.2

4.2.1

Zur Unterstützung ihrer privaten Interessen am Bauvorhaben macht die

Beschwerdeführerin geltend, das öffentliche Interesse an der

landwirtschaftlichen Bodenaufwertung müsse vorrangig sein; nur so könne der

Kanton Zürich das bundesrechtlich vorgesehene Kontingent an FFF sicherstellen.

Sie rügt, diese Vorgabe sei heute nicht eingehalten. Der kantonale Richtplan

rechne Flächen der NEK 6 hälftig bzw. bedingt als FFF an, obwohl diese die

Qualitätskriterien des Sachplans Fruchtfolgeflächen vom 8. Mai 2020

(Sachplan FFF 2020) nicht erfüllen würden. Auch als FFF erfasste Flächen

der NEK 4 würden teilweise aufgrund einer unzureichenden Gründigkeit von

30.

bis 50 cm und eines Gefälles von bis zu 25 % Hangneigung Widersprüche

zu den Qualitätskriterien des Sachplans FFF 2020 aufweisen. Ausserdem sei

ein über die bestehende Reserve hinausgehender Verlust an FFF im Kanton Zürich

absehbar, so für Gewässerrevitalisierungen, für Infrastrukturprojekte der

Eisenbahnen und des Strassenbaus, aber auch für die künftige Wiederherstellung

von Feuchtgebieten. Gemäss dem Bericht PPF lägen 182 ha vollwertige FFF

und 424 ha bedingte FFF innerhalb der prioritären Potenzialflächen für Feuchtgebiete

von kantonsweit 1'300 ha. Der Bericht komme zum Schluss, dass die

Untersagung von Bodenaufwertungen und die Erschwerung von

Werterhaltungsmassnahmen an bestehenden Drainagen auf prioritären

Potenzialflächen für Feuchtgebiete dort langfristig zu einer Degradation der

agronomischen Bodenqualität und damit zu einem Verlust an FFF führen könne

(Bericht PPF, Ziff. 4.2.5 S. 13). Die Beschwerdeführerin kritisiert,

es sei insbesondere nicht klar, wie ein Verlust an FFF bei den PPF kompensiert

werden solle.

4.2.2

Der Sachplan FFF 2020 sieht für den Kanton Zürich einen FFF-Mindestumfang

von 44'400 ha vor (BBl 2020 5787); dieser Umfang entspricht jenem des

früheren Sachplans FFF vom 8. April 1992 (BBl 1992 II 1649). Gemäss

kantonalem Richtplan beläuft sich der Gesamtumfang an Fruchtfolgeflächen im Kanton

auf rund 44'500 ha, wobei solche der NEK 6 nur zur Hälfte

berücksichtigt werden (vgl. den vom Bundesrat am 29. April 2015

genehmigten Richtplan, Textteil Ziff. 3.2.2; dazu BBl 2015 3607 f.).

Das Bundesamt für Raumentwicklung hat im dazugehörigen Prüfungsbericht vom 15. April

2015.

festgehalten, das Vorgehen mit der gewichteten Anrechnung von Böden der

NEK 6 als FFF sei aus Bundessicht gerechtfertigt. Nach den Feststellungen

der Vorinstanz verfügte der Kanton Zürich auf diese Weise per Ende 2020 über

44'575 ha FFF.

4.2.3

Soweit die Rügen der Beschwerdeführerin darauf hinauslaufen, dass die von

der Vor­instanz geschützte Verweigerung der umstrittenen Baubewilligung zu

einer Inanspruchnahme bzw. einem Verbrauch von FFF führe, kann einer solchen

Argumentation nicht beigepflichtet werden. Die im Sachplan festgesetzten FFF-Kontingente

sollen einen "Notvorrat an Boden" für die Ernährung in Krisenzeiten

sicherstellen. Für die Anrechenbarkeit auf den kantonalen Mindestanteil ist

daher entscheidend, ob die Bodenfruchtbarkeit langfristig erhalten bleibt und

die Fläche in Notzeiten wieder intensiv bewirtschaftet werden könnte. Dies ist

bei FFF, die einer Schutzzone mit extensiver landwirtschaftlicher

Bewirtschaftung zugewiesen werden, der Fall. Anders ist die Situation zu

bewerten, wenn landwirtschaftlicher Boden zerstört oder überflutet wird (vgl.

BGr, 25. Januar 2022, 1C_338/2021, E. 9.2). Streitgegenstand bildet

vorliegend eine Terrainveränderung gemäss Baugesuch und die damit verbundene

(teilweise) Schaffung von FFF als Änderung des bisherigen Zustands, hingegen

nicht direkt eine Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen Eignung des

Projektperimeters. Ein Entscheid über den ökologischen Ausgleich gemäss Art. 18b

Abs. 2 NHG bzw. über die Bezeichnung eines Naturschutzobjekts zur

Wiederherstellung eines Feuchtgebiets im Sinne von § 203 lit. g PBG

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 KNHV liegt nicht vor. Der angefochtene

Entscheid führt unmittelbar weder zu einer Zerstörung noch zu einer Überflutung

des Bodens, auch wenn die Flächen im Perimeter ohne Unterhalt der

Drainageleitungen offenbar zunehmend vernässen. Vielmehr bleibt die

landwirtschaftliche Eignung der Böden auch bei Abweisung des Baugesuchs

erhalten. Inwieweit die Flächen im Perimeter als FFF einzustufen sind, muss folglich

im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt werden.

4.2.4

Darüber hinaus vermag der Einwand, dass der kantonale Richtplan bei einer

Überprüfung anhand der Qualitätskriterien gemäss dem Sachplan FFF 2020

behaupteterweise nicht mehr den FFF-Mindestumfang erfülle, der

Beschwerdeführerin nicht weiterzuhelfen. Im vorliegenden Fall muss nicht

vorfrageweise geprüft werden, inwiefern die Anrechnung von FFF-Flächen im

geltenden Richtplan angesichts des Sachplans FFF 2020 weiterhin

rechtskonform ist. Selbst wenn der Handlungsspielraum zur Gewährleistung des

kantonalen FFF-Mindestanteils gering sein sollte, muss es zulässig sein, eine

Bodenaufwertung und die dadurch ermöglichte Schaffung von FFF im Einzelfall –

zur Bewahrung von Potenzialflächen für ökologischen Ausgleich bzw. für

Feuchtgebiete – abzulehnen. Dies ändert nichts an der Pflicht des Kantons, sein

FFF-Inventar zu bereinigen und die FFF gemäss den im Sachplan FFF 2020

vorgegebenen Qualitätskriterien neu auszuscheiden (vgl. dazu den

Erläuterungsbericht Sachplan Fruchtfolgeflächen des Bundesamts für

Raumentwicklung vom 8. Mai 2020, Ziff. 2.1 S. 8).

4.2.5

Insgesamt ist den Rügen betreffend die Verletzung der Pflicht zur Erhaltung

des kantonalen FFF-Mindestumfangs im vorliegenden Zusammenhang kein Erfolg

beschieden. Immerhin ist anzuerkennen, dass das öffentliche landwirtschaftliche

Interesse an der Bodenaufwertung zur Schaffung von FFF am betroffenen Standort

hoch ist.

4.3

4.3.1

Das Regenerationspotenzial des Projektperimeters als Feuchtgebiet wird von

der Beschwerdeführerin nicht konkret bestritten. Gegen die öffentlichen

Interessen an der Bewahrung dieses Regenerationspotenzials wendet die

Beschwerdeführerin ein, es sei nie dargelegt worden, dass beim Perimeter

seltene oder bedrohte Arten vorkämen. Für eine ökologische Vernetzungsfunktion

sei dieser ungeeignet. Er grenze unmittelbar an Wohngebiet an, und in der Nähe

befinde sich auch ein Schiessstand; der Scheibenstand mit entsprechenden

Bodenbelastungen liege unmittelbar neben dem Perimeter. Die von der Vorinstanz

erwähnten, bestehenden Feuchtgebiete von nationaler Bedeutung in der Umgebung

würden durch Wald, Wohngebiete und Strassen vom Perimeter getrennt. Bei den

gegebenen Distanzverhältnissen sei nicht nachvollziehbar, inwiefern der

Perimeter dafür eine Vernetzungsfunktion einnehmen bzw. einen Trittstein bilden

solle. Unter Hinweis auf den kantonalen Richtplan weist die Beschwerdeführerin

ferner darauf hin, dass in der Nähe mittelfristig die Lückenschliessung bei der

A53 (Oberlandautobahn) geplant sei. Im Übrigen würden bereits heute im Kanton

Zürich 14 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche als Biodiversitätsflächen (BFF)

bewirtschaftet. Dies sei das Doppelte von dem, was gemäss Art. 14 der

Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die

Landwirtschaft (DZV; SR 910.13) als minimaler BFF-Anteil vorgeschrieben sei. Im

Umweltbericht Kanton Zürich 2018 werde dargelegt, dass viele dieser BFF-Flächen

eine ungenügende Qualität aufweisen würden. Deshalb wirke sich der erreichte

BFF-Anteil noch kaum positiv auf die Artenvielfalt aus (a.a.O., S. 48).

Auch im vorliegenden Fall würden die falschen Flächen für Interessen des

Naturschutzes herangezogen. Die Vorinstanz habe somit den Interessen des

Naturschutzes ein zu grosses Gewicht eingeräumt.

4.3.2

Im Textteil des kantonalen Richtplans (Ziff. 3.6.2 Abbildung 3.3) ist

ein Schwerpunktgebiet mit Naturpotenzial für die Förderung von Mooren im

Anschluss an den Greifensee, in Form eines unscharfen, ungefähr nach Südosten

verlaufenden Korridors verzeichnet. Dieser führt zunächst etwa entlang dem

Aabach (bzw. der Ustermer Aa) und dann in Richtung Moorlandschaft von

nationaler Bedeutung "Wetzikon/Hinwil" (vgl. dazu

Moorlandschaftsverordnung vom 1. Mai 1996 [SR 451.35], Anhang 1 Objekt Nr. 106).

Der Projektperimeter befindet sich im westlichen Randbereich des Korridors

dieses Schwerpunktgebiets. Ausserdem sollen gemäss Ziff. 3.6.1 des

Richtplantexts Aufwertungen und Neuschaffungen von Lebensräumen in erster Linie

angrenzend an bestehende Schutzobjekte und in den Schwerpunktgebieten sowie auf

anthropogenen Böden oder Böden der NEK 7 bis 10 mit geeigneten Massnahmen

erfolgen. Die Vorinstanz hat erwogen, der Perimeter weise eine Distanz von

maximal 1,5 bis 2 km zu drei geschützten Feuchtgebieten von nationaler

Bedeutung auf. Derartige Distanzen würden kein natürliches Ausbreitungshindernis

darstellen, sodass dem Perimeter eine grosse Bedeutung als Trittstein zur

Vernetzung dieser Naturschutzgebiete zukomme.

4.3.3

Am nächsten beim Projektperimeter befindet sich das Amphibienlaichgebiet

von nationaler Bedeutung "Isert-Weiher" (vgl.

Amphibienlaichgebiete-Verordnung vom 15. Juni 2001 [AlgV; SR 451.34]

Anhang 1, Objekt Nr. ZH322). Dieses Feuchtgebiet liegt wenige Meter neben

dem Gossauerbach; der minimale Abstand von diesem Weiher zu dem südlich davon

gelegenen Projektperimeter beträgt rund 200 m. Beim zweiten Feuchtgebiet

handelt es sich um das Flachmoor und Amphibienlaichgebiet von nationaler

Bedeutung "Seewadel" (vgl. Flachmoorverordnung vom 7. September

1994.

[FlachmoorV; SR 451.33] Anhang 1, Objekt Nr. 236; AlgV Anhang 1,

Objekt Nr. ZH310). Es liegt am Seewadelbach, der sich im Waldgebiet Tannenberg

in den erwähnten Gossauerbach ergiesst, und ist rund 1 km in

nordwestlicher Richtung vom betroffenen Perimeter entfernt. Das dritte

Feuchtgebiet im Umfeld ist das östlich dieses Perimeters gelegene Hochmoor,

Flachmoor und Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung "Ambitzgi-/Bönlerried"

(vgl. Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 [HochmoorV; SR 451.32] Anhang

1, Objekt Nr. 104; FlachmoorV Anhang 1, Objekt Nr. 57; AlgV Anhang

1, Objekt Nr. ZH975). Es ist Bestandteil der erwähnten Moorlandschaft

Wetzikon/Hinwil (oben E. 4.3.2). In der Luftlinie beträgt die Distanz von

dort zum Projektperimeter den von der Vorinstanz angeführten Wert von etwa 1,5

bis 2 km. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Gossauerbach bzw.

der Frohbach als Zufluss im offen geführten Abschnitt bis weniger als 1 km

an das Ambitzgi-/Bönlerried heranreicht. Zwischen diesem Bachlauf und dem

Ambitzgi-/Bönlerried erstreckt sich zudem die ausgedehnte Waldfläche

Alt-Hellberg; zwischen dem dortigen Waldrand und dem Frohbach macht die Distanz

weniger als 500 m aus.

Ergänzend ist darauf

hinzuweisen, dass die Objekte Isert-Weiher und Seewadel auf kantonaler Ebene

mit Schutzverordnung der Baudirektion von 7. April 1995 als

Naturschutzgebiete mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Gossau unter

Schutz gestellt worden sind. Das Ambitzgi-/Bönlerried gehört zum

Naturschutzgebiet gemäss der Schutzverordnung der Baudirektion vom 13. März

1998.

zum Schutz der Drumlinlandschaft Zürcher Oberland.

4.3.4

Vorliegend braucht nicht erörtert zu werden, inwiefern eine erfolgreiche

natürliche Ausbreitung von feuchtgebietstypischen Pflanzen und Tierarten über

Distanzen von bis zu 2 km im Kulturland in allgemeiner Weise angenommen

werden kann. In der von der Vor­instanz erwähnten Fachliteratur (Paquita Hoeck

u. a., Fachbericht

Populationsökologie, Zürich 2016, Ziff. 2.5.2 S. 50 f.) wird

dargelegt, dass moortypische Tierarten wie Amphibien in der Kulturlandschaft

über ein realistisches Ausbreitungspotenzial von 150 bis 500 m verfügen

würden, auch wenn grössere Ausbreitungsdistanzen von 1 bis 2 km bei

fehlenden Barrieren (wie grossen Flüssen, Strassen oder Siedlungen) möglich

seien. Weiter seien bezeichnete naturwissenschaftliche Forschungen so zu

interpretieren, dass Wald für die meisten Amphibienarten Lebensraum darstelle,

somit durchlässig sei und keine oder kaum Barrierewirkung entfalte, im

Gegensatz zu Siedlungen, Strassen oder intensivem Kulturland (vgl. auch die

Distanzangaben für die Ausbreitung verschiedener Wildtierarten in dem von der

Vorinstanz genannten Bericht von Patrik Wiedemeier/Ulrich Pfändler,

Dispersionsdistanzen und Einbezug faunistischer Daten für Vernetzungskonzepte,

2003). Die Beschwerdeführerin geht auf diese Fachberichte nicht konkret ein.

Sie bringt auch keine konkreten Anhaltspunkte für ihre Behauptung vor, wonach

u.a. Wald ein natürliches Ausbreitungshindernis darstellen soll. Es ist

folglich davon auszugehen, dass die Barrierewirkung von Wald bei der natürlichen

Ausbreitung vernachlässigbar ist. Ebenso ist zu beachten, dass sehr kleine

Gewässer wie Bäche wichtige Vernetzungs- und Wanderkorridore für zahlreiche

Arten bilden (vgl. BGr, 13. Dezember 2019, 1C_15/2019 E. 6.3.1, unter

Hinweis auf Florian Altermatt, Die ökologische Funktion der Gewässerräume, URP

2020.

S. 51 ff., 59). Eine solche Vernetzungsfunktion kann ohne Weiteres

dem Gossauer- bzw. Frohbach und dem Seewadelbach zuerkannt werden.

4.3.5

Die Baudirektion räumt ein, dass der Projektperimeter sich in der jetzigen

Ausprägung und mit der heutigen Nutzung kaum für die Vernetzung von Mooren

eigne. Ebenso ist es richtig, dass der Perimeter weder an eines der drei

Schutzobjekte Isert-Weiher, Seewadel und Ambitzgi-/Bönlerried angrenzt noch zu

ihnen geradezu benachbart ist. Die Distanzen zu diesen Schutzobjekten

übersteigen aber (insbesondere bei Abzug der erwähnten Waldflächen und

Bachläufe) nicht die Grössenordnung, bei der ein biologisches

Vernetzungspotenzial mit diesen Schutzobjekten aufgrund der oben dargelegten naturwissenschaftlichen

Fachannahmen noch als realistisch zu bewerten ist. Dies gilt namentlich für

eine Vernetzung der bei diesen Schutzobjekten typischen Amphibien. Am stärksten

erscheint die potenzielle Vernetzungsfunktion des Perimeters zum Isert-Weiher.

Dort erstreckt sich die Naturschutzzone gemäss kantonaler Schutzverordnung über

den eigentlichen Weiher hinaus nach Süden bis an den Waldrand. Daran schliesst

ein über 100 m breiter Waldstreifen (Isertholz) auf dem Drumlin an und

daraufhin Kulturland bis zum nordöstlichen Rand des Projektperimeters; es sind

auch verschiedene Fuss- und Flurwege angelegt. Sogar die Gesamtdistanz von rund

200.

m zwischen dem Isert-Weiher und dem Projektperimeter bewegt sich im unteren

Bereich eines realistischen Ausbreitungspotenzials bei Kulturland, so dass

diesem Vernetzungspotenzial ein hoher Wert zuzuerkennen ist. Entgegen der

Beschwerdeführerin wird deshalb eine Vernetzungsfunktion für Moore in der

Umgebung und damit auch die Eignung als Moorergänzungsfläche nicht erheblich

durch die gegebenen Distanzen beeinträchtigt. Hinzu kommt, dass auf der

Südseite des Projektperimeters beim Siedlungsgebiet in der Erholungszone auf

Kat.-Nr. 04 ein kleines Feuchtgebiet besteht, das die Beschwerdeführerin

als kleinen Weiher bezeichnet. Auch wenn die Baudirektion auf das

Vernetzungspotenzial bei dem dort gelegenen Feuchtgebiet nur ausweichend

eingeht, ist es offensichtlich, dass sich der Ostteil des betroffenen

Perimeters als ökologischer Trittstein zwischen diesem Feuchtgebiet und dem Isert-Weiher

eignen könnte. Nicht nur ist dem Perimeter aufgrund seiner Beschaffenheit,

Grösse und Lage die Eignung zur ökologischen Vernetzung mit bestehenden

Feuchtgebieten zuzubilligen. Er befindet sich auch – wenn auch am Rande – im

entsprechenden Schwerpunktgebiet des kantonalen Richtplans. Hinzu kommt, dass

das Kulturland im Projektperimeter gemäss den Baugesuchsunterlagen bisher

mindestens teilweise keine FFF-Qualität aufweist, sondern eine solche damit

hergestellt werden soll. Auch insofern entspricht der Projektperimeter der

Vorgabe in Ziff. 3.6.1 des Textteils des Richtplans, wonach Aufwertungen

und Neuschaffungen von Lebensräumen in erster Linie auf anthropogenen oder

nicht als FFF klassierten Böden erfolgen sollen (vgl. oben E. 4.3.2).

Insgesamt ist das Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet beim Perimeter aus

Sicht des Naturschutzes und der Richtplanung von hoher Bedeutung für eine

ökologische Vernetzung. Es ist nachvollziehbar, dass der Perimeter als

Bestandteil der Potenzialflächen für Feuchtgebiete mit hoher Priorität

betrachtet wird. Ob er dabei sogar der ersten Priorität zuzuweisen ist, braucht

im vorliegenden Zusammenhang nicht geprüft zu werden (vgl. auch unten E. 4.4).

4.3.6

Die von der Beschwerdeführerin erwähnte Schiessanlage auf der Ostseite des

Perimeters umfasst einen Scheibenstand, der im Kataster der belasteten

Standorte als sanierungsbedürftig eingetragen ist. Die Sanierungsbedürftigkeit

kann Fragen der Grundwasserqualität im Projektperimeter aufwerfen; diese stehen

aber einer Eignung für Zwecke des Naturschutzes nicht grundlegend entgegen.

Diesen Fragen braucht somit vorliegend nicht nachgegangen zu werden. Sodann ist

es – wie die Vorinstanz erwogen hat – nachvollziehbar, wenn die Baudirektion

auf der tatsächlichen Ebene darlegt, dass der Schiessbetrieb nur geringe

Auswirkungen für das Gedeihen moortypischer Arten von Pflanzen und zahlreichen

Kleintieren im Perimeter hätte. Lediglich störungsempfindliche Arten wie

gewisse Brutvögel würden durch den Schiessbetrieb beeinträchtigt. Die Beschwerdeführerin

tut keine konkreten Anhaltspunkte dar, um diese Fachaussagen zu widerlegen.

Auch in dieser Hinsicht wird die hohe Bedeutung des Regenerationspotenzials als

Feuchtgebiet beim Perimeter nicht beeinträchtigt.

4.3.7

Weiter trifft es zu, dass im kantonalen Richtplan eine Linienführung für

die Lückenschliessung bei der Oberlandautobahn mit einem Tunnel östlich in der

Nähe des Projektperimeters vorgesehen ist. Es kann davon ausgegangen werden,

dass entsprechende Tunnelbauten in einer Art und Weise erstellt werden, die mit

dem Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet beim Perimeter vereinbar ist. Hinzu

kommt, dass der Bundesrat am 26. Januar 2022 beschlossen hat, die

Lückenschliessung bei der Oberlandautobahn in das Strategische

Entwicklungsprogramm Nationalstrassen unter Offenhaltung einer Variante mit

einem weiter östlich gelegenen Tunnel aufzunehmen (https://www.astra.admin.ch,

unter Themen/Nationalstrassen/Weiterentwicklung des

Nationalstrassennetzes/Faktenblatt 6; besucht am: 12. Mai 2022). Angesichts

dieses Planungsstands ist es umso weniger gerechtfertigt, wegen des

Nationalstrassenprojekts eine Beeinträchtigung der hohen Bedeutung des

Regenerationspotenzials als Feuchtgebiet anzunehmen.

4.3.8

Da die Bedeutung des Regenerationspotenzials als Feuchtgebiet aus Sicht des

Naturschutzes und der Richtplanung beim Projektperimeter hoch ist, besteht

ebenfalls ein hohes öffentliches Interesse mindestens an der Bewahrung dieses

Regenerationspotenzials. Das Gewicht dieses öffentlichen Interesses wird am

betroffenen Standort nicht gemindert, wenn mit anderweitigen

Biodiversitätsflächen der vorgeschriebene BFF-Anteil kantonsweit überschritten

sein sollte. Zusammengefasst erweisen sich die Vorbringen der

Beschwerdeführerin, die sich gegen die öffentlichen Interessen an der Bewahrung

des Regenerationspotenzials beim Perimeter als Feuchtgebiet richten, als nicht

stichhaltig.

4.4

Wie

dargelegt (vgl. oben E. 4.2.5 und 4.3.8), sind sowohl das öffentliche

landwirtschaftliche Interesse – das sich parallel zu den privaten Interessen

der Beschwerdeführerin verhält – für das Bauvorhaben als auch die dagegen

gerichteten öffentlichen Interessen des Naturschutzes und der Raumplanung hoch.

Bei einer Gesamtabwägung ist an den anthropogenen Charakter der Böden im

Projektperimeter zu erinnern. Die ursprüngliche Beschaffenheit als Riedland

wurde in der Vergangenheit durch die bestehenden Drainageleitungen bereits

verändert, um die landwirtschaftliche Nutzbarkeit zu verbessern. Trotz der

damaligen Veränderung ist das Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet

langfristig erhalten geblieben. Bei diesem Perimeter ist es aufgrund der hohen

Bedeutung für eine allfällige ökologische Vernetzung wesentlich, dass

mindestens dieses Regenerationspotenzial nicht nachteilig beeinflusst wird. Es

ist zu vermeiden, dass durch weitere Eingriffe dort eine zusätzliche

Erschwerung oder gar eine Verunmöglichung einer allfälligen künftigen

Regeneration als Feuchtgebiet erfolgt. In diesem Umfang vermögen die

öffentlichen Interessen des Naturschutzes und der Raumplanung am gegebenen

Standort die gegenteiligen öffentlichen landwirtschaftlichen Interessen zu

überwiegen. Ein solches Ergebnis der Interessenabwägung ist mit der

Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) vereinbar. Für die betroffenen

Grundeigentümer, mit deren Zustimmung die Beschwerdeführerin das Baugesuch

gestellt hat, ist es zumutbar, dass die landwirtschaftliche Nutzbarkeit der Böden

im ganzen Perimeter auf den Zustand beschränkt bleibt, wie er sich auf der

Grundlage eines Drainagesystems unter Erhaltung des Regenerationspotenzials als

Feuchtgebiet ergibt; bereits dieser bestehende Ausgangszustand ermöglicht

grundsätzlich eine bestimmungsgemässe und wirtschaftlich gute Nutzung. Es ist

nicht auszuschliessen, dass die künftige Neuschaffung eines Naturschutzgebiets

(wie eines Feuchtgebiets) im Perimeter sich nur auf einer Teilfläche als

verhältnismässig erweisen könnte. Dennoch ist es auch im Hinblick darauf

erforderlich, dass im ganzen Perimeter das Regenerationspotenzial als

Feuchtgebiet für die Erfüllung einer allfälligen mindestens hydrologischen

Pufferfunktion erhalten bleibt. Insoweit ist von Bedeutung, dass die Böden im

Perimeter weitgehend durch ein zusammenhängendes Drainagesystem verbunden sind.

4.5

Die

Terrainveränderung bzw. Bodenaufwertung gemäss dem umstrittenen Bauvorhaben

betrifft u. a.

Veränderungen bei der Bodenbeschaffenheit, beim Bodenaufbau und beim

Entwässerungssystem (vgl. oben E. 4.1). In der erstinstanzlichen Verfügung

der Baudirektion wurde festgehalten, dass bei Realisierung dieses Bauvorhabens

eine künftige Inwertsetzung als Feuchtgebiet verunmöglicht wäre. Diese Annahme

liegt auch dem angefochtenen Entscheid zugrunde. Die Beschwerdeführerin hat

weder vor der Vorinstanz noch vor Verwaltungsgericht konkret in Abrede

gestellt, dass ihr Bauvorhaben nachteilig für die Bewahrung des

Regenerationspotenzials als Feuchtgebiet ist. Insbesondere legt sie nicht dar,

inwiefern die Einhaltung von Richtlinien für Bodenrekultivierungen eine

genügende Erhaltung des Regenerationspotenzials für Feuchtgebiete sicherstellen

würde. Unter diesen Umständen stehen überwiegende Interessen des Naturschutzes

und der Raumplanung dem Bauvorhaben entgegen (Art. 34 Abs. 4 lit. b

RPV). Daher ist auch die Zonenkonformität gemäss Art. 16a in Verbindung

mit Art. 22 RPG zu verneinen. Ebenso ist, wie bereits die Baudirektion in

der erstinstanzlichen Verfügung erwogen hat, die Erteilung einer

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für dieses Bauprojekt ausgeschlossen.

Damit kann offenbleiben, ob der Bewilligungsfähigkeit weitere Gründe – wie

solche des Landschaftsschutzes – entgegenstehen.

4.6

Zusammengefasst

sind die materiell-rechtlichen Rügen der Beschwerdeführerin unbegründet. Bei

diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die Anträge der mitbeteiligten Gemeinde

einzugehen. Allerdings ist anzumerken, dass die Aufnahme in die Hinweiskarte

über prioritäre Potenzialflächen für Feuchtgebiete wie auch die Verweigerung

der Baubewilligung für eine landwirtschaftliche Bodenaufwertung bei einer

solchen Potenzialfläche – wie im vorliegenden Fall – an sich nichts an der

Unterhaltspflicht für die bestehenden Drainageleitungen (vgl. § 145 des

kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 [LS 910.1]) ändert.

Soweit sich aus den Ausführungen in Ziff. 4.2.2 des Berichts PPF etwas

anderes ergeben sollte, könnte dem nicht zugestimmt werden.

5.

Dispositiv

Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss § 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die

Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.

Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens,

das Verursacherprinzip zum Zug (Plüss, § 13 N. 59). Infolge des

vorstehend in den Erwägungen festgehaltenen, vorinstanzlichen Verfahrensmangels

bei der Prüfung der Rechtsverzögerungsrügen der Beschwerdeführerin (vgl. oben E. 2.2.2)

ist in Anwendung des Verursacherprinzips ein Drittel der Kosten des

vorliegenden Verfahrens dem Baurekursgericht zu überbinden. Die übrigen

Verfahrenskosten sind angesichts des Unterliegens der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen. Mangels Obsiegens steht ihr auch keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 430.-- Zustellkosten,

Fr. 6'430.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu zwei Dritteln der Beschwerdeführerin und zu einem

Drittel dem Baurekursgericht auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …