Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00638

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00638

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. Februar 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A, vertreten durch RA B und RA X,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonspolizei Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am 13. November

2020 kontaktierte A per E-Mail den Mediendienst der Kantonspolizei und ersuchte

darum, ihm die Daten zu Verkehrsunfällen auf verschiedenen Strassen in C (D-Strasse,

E-Strasse, F-Strasse) und G (H-Strasse, I-Strasse, J-Strasse, K-Strasse),

welche der Kanton in die schweizweite Datenbank des ASTRA eingegeben habe,

zuzustellen. Mit E-Mail vom 16. November 2020 beantwortete die Kantonspolizei

dieses Ersuchen abschlägig. Gleichentags wiederholte A sein Begehren und führte

aus, er wünsche bezüglich der erwähnten Strassen Übersichtskarten für alle

Unfallarten und chronologisch, pro Strasse nach aufsteigender Strassennummer

geordnete Excel-Tabellen zu allen Unfällen der Jahre 2011 bis 2019. Dabei

verwies er auf das Geoportal des Bundes, wo Informationen nur je einzeln pro

Unfall abrufbar seien, und führte aus, eine benutzerfreundlichere Form zu

wünschen. Für den Fall einer Ablehnung seines Gesuchs bat er um Erlass einer

anfechtbaren Verfügung.

B. Die

Kantonspolizei wies das Gesuch von A mit Verfügung vom 26. November 2020

ab.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte A am 28. Dezember 2020 mit Rekurs an

die Sicherheitsdirektion und verlangte nebst Aufhebung der Verfügung der

Kantonspolizei vom 26. November 2020 "Einsicht in die gewünschten

Daten und Auswertungen der VUGIS-Datenbank (Auflistung der Unfallereignisse im

Excel-Format inkl. Unfallursache, Wetterverhältnisse, Signalisation etc., das

heisst alle im/via VUGIS enthaltenen Daten; ohne personenbezogene und daher

unter DSG-Gesichtspunkten nicht für die Öffentlichkeit zugänglichen

Informationen) sowie kartografische Darstellung der Unfallereignisse an den

bezeichneten Örtlichkeiten". Mit Entscheid vom 19. August 2021 wies

die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat, und

auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 14. September 2021 gelangte A, nunmehr anwaltlich vertreten,

an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids vom

19.

August 2021 sowie die Gewährung von Zugang zu Daten und Auswertungen

betreffend Strassenverkehrsunfälle im Innerortsbereich der Gemeinden C (D-Strasse,

E-Strasse, F-Strasse) und G (H-Strasse, I-Strasse, J-Strasse, K-Strasse)

mittels Auflistung der Unfallereignisse mit sämtlichen erfassten Unfalldaten im

Excel-Format und kartographischer Darstellung der Unfallereignisse. Eventualiter

sei die Sache zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Zudem liess A um Ausrichtung

einer Parteientschädigung ersuchen.

B. Die

Sicherheitsdirektion verzichtete am 20. September 2021 auf Vernehmlassung.

Die Kantonspolizei beantragte mit (verspäteter) Beschwerdeantwort vom 20. Oktober

2021, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und der

Beschwerdeführer sei zur Ausrichtung einer Parteientschädigung zu verpflichten.

Innert erstreckter Frist liess A am 1. Dezember 2021 dazu Stellung nehmen.

Die Kantonspolizei erklärte am 13. Dezember 2021 Verzicht auf eine weitere

Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der Beschwerde zuständig. Die

Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 1 e

contrario und § 38 VRG).

1.2

Prozessthema

eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des

angefochtenen Entscheids bzw. der erstinstanzlichen Verfügung war oder nach

richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45).

Soweit der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren sein Zugangsgesuch auf nicht

Gegenstand der vorinstanzlichen Verfahren bildende (Roh-)Daten erweitern

wollte, wäre darauf wegen Nichteinhaltung des Instanzenzugs nicht einzutreten. Den

Beschwerdeführer auf die insofern klare Eingrenzung des Rekursantrags zu

behaften, der "alle im/via VUGIS enthaltenen Daten" verlangte, ist

nicht überspitzt formalistisch im Sinn von Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101).

2.

2.1

Das Bundesamt

für Strassen (ASTRA) erstellt eine Strassenverkehrsunfall-Statistik; es ist

zuständig für eine gesamtschweizerische Auswertung der Strassenverkehrsunfälle

(Art. 89i Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember

1958.

[SVG; SR 741.01]). Gestützt auf Art. 89i Abs. 2 SVG führt es in

Zusammenarbeit mit den Kantonen ein Informationssystem Strassenverkehrsunfälle

(ISU). Dieses besteht aus einem System zur Erfassung der

Strassenverkehrsunfälle (Erfassungssystem) sowie einem System zur Auswertung

der Strassenverkehrsunfälle (Auswertungssystem). Die Kantone geben die Daten,

die im Zusammenhang mit Strassenverkehrsunfällen erhoben worden sind, ins

Erfassungssystem ein (Art. 89i Abs. 3 SVG). Gemäss Art. 89j SVG

dient das Erfassungssystem der Unterstützung der zuständigen Behörden bei der

Durchführung von Administrativ- und Strafverfahren gegen Fahrzeugführer (lit. a),

das Auswertungssystem dient der Auswertung und Analyse von

Strassenverkehrsunfällen, dem Erarbeiten von Grundlagen der

Verkehrssicherheitspolitik und dem Erstellen der

Strassenverkehrsunfall-Statistik (lit. b). Der Bundesrat ist nach Art. 89n

SVG zum Erlass von Ausführungsvorschriften befugt, er regelt neben anderem die

Organisation und den Betrieb des Informationssystems (lit. a), die

Zuständigkeiten und die Verantwortung für die Datenbearbeitung (lit. b), die

Bekanntgabe von Daten (lit. g) sowie das Auskunfts- und Berichtigungsrecht

(lit. h). Die entsprechenden Regelungen finden sich in der Verordnung über

das Informationssystem Strassenverkehrsunfälle vom 30. November 2018 (ISUV;

SR 741.57).

2.2

Das ASTRA

führt das Erfassungssystem des ISU in Zusammen­arbeit mit den Kantonen und dem

Schadenzentrum des Eidgenössischen Departements für Verteidigung,

Bevölkerungsschutz und Sport (Art. 3 Abs. 1 ISUV). Das

Auswertungssystem wird vom ASTRA geführt (Art. 3 Abs. 2 ISUV). Das

ASTRA trägt gemäss Art. 3 Abs. 3 ISUV die Verantwortung für das ISU;

es ist verantwortlich für die rechtmässige Datenbearbeitung und die

rechtmässige Nutzung des Informations­systems und gewährleistet die

Informatiksicherheit. Das ASTRA ist zudem zuständig für die Erteilung, die

Änderung und den Entzug von Zugriffs­berechtigungen (Art. 3 Abs. 4

ISUV).

2.3

Die

Polizeiorgane und das Schadenzentrum VBS erfassen Daten der am Unfall

beteiligten Personen und Fahrzeuge, Unfallort, -typ und -ursachen,

Unfallskizzen, Einvernahmeprotokolle und Verzeigungsrapporte direkt im

Erfassungssystem oder übermitteln sie diesem (Art. 5 Abs. 1 in

Verbindung mit Art. 4 ISUV). Diese Daten werden in pseudonymisierter oder

ano­nymisierter Form aus dem Erfassungssystem ins Auswertungssystem übertragen

(Art. 6 Abs. 1 ISUV). Das ASTRA hat Zugriff auf die Daten des

Auswertungssystems (Art. 11 Abs. 1 ISUV). Die Kantone haben nur

Zugriff auf die Daten, die im Erfassungssystem von der jeweiligen kantonalen

Behörde erfasst worden sind, und die Daten, die Unfälle in ihrem Kantonsgebiet

betreffen (Art. 11 Abs. 3 ISUV). Dritte haben Zugriff im Rahmen einer

vom ASTRA nach Art. 17 ISUV erteilten Zugriffsberechtigung (Art. 11 Abs. 4

ISUV). Das ASTRA kann die Daten zu den Zwecken nach Artikel 2

Absatz 3 ISUV auswerten oder sie Dritten zur Auswertung zu diesen Zwecken

zur Verfügung stellen (Art. 12 Abs. 1 ISUV). Zweck der Auswertung

sind das Erkennen, die Analyse und die Sanierung von Unfallschwerpunkten und

Gefahrenstellen, die Unfallursachenforschung, die Erstellung der

Strassenverkehrsunfall-Statistik, die Vorbereitung, Durchführung und

Überprüfung von Massnahmen zur Verbesserung der Strassenverkehrssicherheit

sowie die Analyse von Unfallfolgen und -kosten (Art. 2 Abs. 3 ISUV).

2.4

Art. 17

ISUV regelt die Datenbekanntgabe aus dem ISU. Das ASTRA kann gestützt auf Art. 17

Abs. 2 ISUV Behörden, Organisationen und Privaten anonymisierte Daten für

eigene Auswertungen zur Verfügung stellen. Es schliesst dafür Leistungs- und

Datenschutzvereinbarungen ab. Darin kann es Zugriffsberechtigungen auf das

Auswertungssystem erteilen. Dritten werden anonymisierte Jahresdaten erst zur

Verfügung gestellt, nachdem sie in der Strassenverkehrsunfall-Statistik

publiziert worden sind (Art. 17 Abs. 3 ISUV). Für den Bezug von Daten

aus dem ISU stehen auf der Internetseite des ASTRA Kontaktmöglichkeiten und

entsprechende Antragsformulare zur Verfügung (www.astra.admin.ch > Dokumentation

> Daten und Informationsprodukte > Unfalldaten und -karten > Auskunftsschalter),

worauf bereits die Vorinstanz hinwies. Der Bezug von Daten aus dem ISU oder die

Erteilung einer Zugriffsberechtigung ist gemäss der Verordnung über die

Gebühren des Bundesamtes für Strassen vom 7. November 2007 (Gebührenverordnung

ASTRA, GebV-ASTRA; SR 172.047.40) kostenpflichtig.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer verlangt von der Kantonspolizei, Unfalldaten aus dem

Auswertungssystem des ISU betreffend zwei Ortschaften abzurufen und ihm als

Excel-Tabellen sowie in kartographischer Form zur Verfügung zu stellen. Die

Vorinstanz erwog, eine entsprechende Anfrage sei an das ASTRA zu richten. Ob

der Beschwerdeführer inzwischen mit einer entsprechenden Anfrage an das ASTRA

gelangt ist und allenfalls die gewünschte Information auf diesem Weg bereits

erhalten hat, ist nicht aktenkundig. Im Beschwerdeverfahren stellt er sich auf

den Standpunkt, das kantonale Gesetz über die Information und den Datenschutz vom

12.

Februar 2007 (IDG; LS 170.4) vermittle ihm einen Anspruch auf Erhalt

der gewünschten Daten von der Beschwerdegegnerin.

3.2

Das IDG

konkretisiert das in Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV; LS 101) gewährleistete Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (VGr,

20.

September 2021, VB.2021.00416, E. 2.1). Gemäss § 20 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ

vorhandenen Informationen. Mit Ausnahme nicht fertiggestellter Aufzeichnungen

bezieht sich dieser Anspruch auf alle Informationen, die beim öffentlichen

Organ vorhanden sind. Die Informationen müssen aber vorhanden sein: Das auf das

Öffentlichkeitsprinzip gestützte Zugangsrecht verpflichtet die öffentlichen

Organe nicht, Informationen, die nicht vorhanden sind, erst zu schaffen oder zu

erheben (Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum

Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc.

2012, § 20 N. 13 f.).

3.3

Die

Kantone können die Daten im Auswertungssystem, auf die sie zugreifen dürfen,

auswerten (Art. 12 Abs. 3 ISUV). Hingegen steht ihnen – anders als

dem ASTRA (Art. 12 Abs. 1 ISUV) – nicht zu, Daten aus dem

Auswertungssystem Dritten zur Auswertung zur Verfügung zu stellen. Zur

Bekanntgabe von Daten aus dem ISU an Dritte ist nur das ASTRA berechtigt (Art. 17

Dispositiv

ISUV). Die Beschwerdegegnerin ist demnach von Bundesrechts wegen gar nicht

befugt, auf Daten des Auswertungssystems zuzugreifen, um diese einem Privaten

zur Verfügung zu stellen.

3.4 Ein

grundsätzlicher Anspruch auf die beantragte Informationsbekanntgabe könnte nach

§ 20 Abs. 1 IDG höchstens bestehen, wenn die Beschwerdegegnerin

entsprechende Auswertungen besässe. Die vom Beschwerdeführer gewünschten Daten

müssten jedoch zuerst aus der Datenbank des Bundes abgefragt werden, wozu die

Beschwerdegegnerin gestützt auf das IDG nicht verpflichtet werden kann (hiervor

E. 3.2). Wie aus dem Gesuch des Beschwerdeführers und seiner Rekursschrift

unmissverständlich hervorgeht, bezieht sich sein Antrag auf Daten und

Auswertungen der Datenbank des Bundes und nicht auf polizeiliche Aufzeichnungen

zu den entsprechenden Unfällen, die mit den ins ISU eingespiesenen

Informationen in Zusammenhang stehen. Vor diesem Hintergrund erübrigt sich eine

Prüfung der in §§ 23 und 25 IDG niedergelegten Gründe für die Abweisung

eines Gesuchs um Informationszugang.

3.5 Der

Beschwerdeführer rügt, sein Gesuch sei in überspitzt formalistischer Weise zu

eng interpretiert worden und beziehe sich auch auf Daten aus dem ISU, die im

Geoportal des Bundes nicht frei verfügbar seien. Ob in seinem Umfang so oder

anders zu verstehen, müsste das Gesuch um Einsicht in Daten des

Auswertungssystems beim ASTRA gestellt werden, weil die Kantone nicht

berechtigt sind, Daten zwecks Zurverfügungstellung an Private aus dem System

abzurufen. Dass ein anderer Kanton dem Beschwerdeführer entsprechende Listen

zur Verfügung gestellt habe, ändert daran nichts. Auch das vom Beschwerdeführer

angerufene Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die

Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu

Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998 (Aarhus-Konvention;

SR 0.814.07) vermittelt keinen entsprechenden Anspruch. Die Beschwerde erweist

sich demzufolge als unbegründet und ist abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2).

Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Antrag der Beschwerdegegnerin auf Zusprechung einer

Parteientschädigung erfolgte verspätet. Er wäre aber ohnehin abzuweisen, weil Gemeinwesen

eine Parteientschädigung gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG

gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei

ausserordentlichen Bemühungen, zusteht (VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188,

E. 8.3 mit Hinweisen) und kein solcher Ausnahmefall vorliegt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'370.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …