Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00640

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00640

Urteil

der 4. Kammer

vom 31. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Spital Männedorf AG, vertreten durch RA A und/oder RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zürich, dieser

vertreten durch die Gesundheitsdirektion,

Beschwerdegegner,

betreffend

Massnahmenpaket zur Unterstützung der Spitäler

bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am

7. Juli 2021 im Rahmen eines Massnahmenpakets zur Unterstützung der

Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie unter

anderem der Spital Männedorf AG "betreffend Ertragsausfälle" einen

Betrag von Fr. 263'000.- zuzusprechen (RRB 797/2021). Dieser Betrag

berechnete sich auf der Grundlage eines Vergleichs der Erträge in den Jahren

2018/2019 mit den Erträgen im Jahr 2020 ab dem 16. März. Dabei wurde ein

Ertragsrückgang bei Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich von

Fr. 808'662.- mit einer Ertragserhöhung bei Patienten mit ausserkantonalem

Wohnsitz von Fr. 545'618.- verrechnet.

Erwägungen

II.

Die Spital Männedorf AG erhob am 13. September

2021.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei ihr ein Betrag von Fr. 809'000.- statt Fr. 263'000.- zuzusprechen.

Die Gesundheitsdirektion schloss mit Beschwerdeantwort vom 18. Oktober

2021.

namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren

Eingaben der Spital Männedorf AG vom 1. November, 24. November

und 16. Dezember 2021 sowie der Gesundheitsdirektion vom 11. November

und 1. Dezember 2021 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Verfügungen des Regierungsrats betreffend Staatsbeiträge

nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der vorliegenden Streitigkeit liegt Folgendes zugrunde:

Im Rahmen der Massnahmen aufgrund der Coronapandemie verbot

der Bundesrat mit Wirkung ab dem 17. März 2020 Gesundheitseinrichtungen

wie Spitälern und Kliniken, Arztpraxen und Zahnarztpraxen die Durchführung

nicht dringend angezeigter medizinischer Eingriffe und Therapien (Art. 10a

der COVID-19-Verordnung 2 vom 13. März 2020 in der ab dem 17. März

2020.

gültigen Fassung [AS 2020, 783 ff., 786]). Dieses Verbot galt bis zum

26.

April 2020 (vgl. AS 2020, 1333 f.).

Mit Beschluss vom 3. Juni 2020 bewilligte der

Regierungsrat, teilweise unter Vorbehalt der Bewilligung von Nachtragskrediten

durch den Kantonsrat, für ein "Massnahmepaket zur Unterstützung der

Listen- und Vertragsspitäler im Kanton Zürich" eine gebundene Ausgabe von

insgesamt Fr. 305'000'000.- und beauftragte die Gesundheitsdirektion,

"für die Massnahmen M1 und M2" die Beträge pro Spital zu ermitteln

und spätestens bis Ende 2021 deren Festlegung durch den Regierungsrat zu

beantragen. Mit der Massnahme M1 sollten Ertragsausfälle bei stationären

Behandlungen nach KVG und IVG ausgeglichen werden, wobei der Regierungsrat

einstweilen offenliess, ob dafür nur innerkantonale oder auch ausserkantonale

Patientinnen und Patienten massgebend sein sollten (zum Ganzen RRB 572/2020).

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 7. Juli 2021

legte der Regierungsrat die einzelnen Beiträge fest. Dabei erwog er, dass bis

Ende 2020 zwischen den Kantonen keine verbindliche reziproke Regelung

betreffend Übernahme der Ertragsausfälle gefunden worden sei, die sich aus der

ausgebliebenen Behandlung ausserkantonaler Patientinnen und Patienten ergeben

hatten. Deshalb würden auch diese Ertragsausfälle bei der Festlegung der

Entschädigungshöhe berücksichtigt. Umgekehrt seien auch allfällige

"Mehrerträge" zu berücksichtigen. Dementsprechend wurde der

Beschwerdeführerin eine Ertragserhöhung mit ausserkantonalen Patientinnen und

Patienten im Betrag von Fr. 545'618.- an die Ertragsausfälle mit

innerkantonalen Patientinnen und Patienten im Betrag von Fr. 808'662.-

angerechnet.

3.

3.1

Die Beschwerdeführerin

macht zunächst geltend, beim Regierungsratsbeschluss RRB 572/2020 vom

3.

Juni 2020 handle es sich um eine Allgemeinverfügung oder eine

Rechtsverordnung, die in der Folge im angefochtenen Regierungsratsbeschluss

falsch angewandt worden sei. Dem lässt sich nicht folgen. Bei RRB 572/2020

handelt es sich vielmehr um eine Ausgabenbewilligung im Sinn von § 36 des

Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006

(LS 611), welche weder Rechte noch Pflichten Privater begründet.

Dementsprechend vermag dieser Beschluss der Beschwerdeführerin keinen Anspruch

zu verschaffen und band der Regierungsrat sich damit nur insofern, als die

nachfolgenden Zahlungen nur im Rahmen der Massnahmen zulässig waren, die

Gegenstand der Ausgabenbewilligung waren.

Damit ist auch nicht ersichtlich, inwiefern RRB 572/2020

eine Vertrauensgrundlage für die Beschwerdeführerin geschafft haben sollte.

Auch kann dem Regierungsrat kein widersprüchliches Verfahren vorgeworfen

werden, wenn er im Rahmen der konkreten Ausgestaltung finanzieller Leistungen

Aspekte berücksichtigte, die er im Rahmen der Ausgabenbewilligung noch nicht

ausdrücklich erwähnt (aber auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen) hatte.

3.2

Bei

objektiver Betrachtung ebenfalls nicht geeignet, bei der Beschwerdeführerin

eine entsprechende Vertrauensgrundlage zu schaffen, war sodann der Umstand,

dass die Gesundheitsdirektion nicht bereits opponierte, als die

Beschwerdeführerin im Sommer 2020 im Rahmen einer provisorischen Eingabe an sie

bei der Ertragsausfallsberechnung bloss die kantonalen Patienten berücksichtigt

hatte (vgl. dazu auch VGr, 28. März 2018, VB.2017.00757, E. 4; BGr, 2. Februar

2015, 2C_499/2014, E. 3.4.5 mit Hinweisen).

4.

Die streitgegenständlichen Ertragsausfälle sind Folge einer

Anordnung des Bundesrats gestützt auf das Epidemiengesetz vom

28.

September 2012 (EpG, SR 818.101). Gemäss Art. 63 EpG kann

die anordnende Behörde Personen, die aufgrund behördlicher Massnahmen nach den

Artikeln 33–38 (Massnahmen gegenüber einzelnen Personen) und 41 Abs. 3

EPG (Massnahmen gegenüber einreisenden Personen) Schäden erleiden, unter

Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse dieser Person entschädigen,

soweit die Schäden nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es sich um

eine Billigkeitsentschädigung für Folgeschäden als Folge von Massnahmen

gegenüber Einzelpersonen, sofern der Schaden nicht anderweitig gedeckt ist und

die Betroffenen ohne Entschädigung in eine wirtschaftliche oder soziale Notlage

geraten würden (Botschaft des Bundesrates zur Revision des Epidemiengesetzes,

BBl 2011, 311 ff., 410).

Vorliegend kommt diese Bestimmung schon deshalb nicht zur

Anwendung, weil es sich beim Verbot nicht dringend angezeigter medizinischer

Massnahmen und Therapien um eine Massnahme gegenüber der Bevölkerung und

bestimmter Personengruppen nach Art. 40 EpG handelt. Damit fällt ein

Folgeschaden dieser Massnahme nicht in den Anwendungsbereich von Art. 63

EpG. Im Übrigen läge die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Entschädigung

ohnehin beim Bundesrat als anordnender Behörde.

5.

5.1

Gemäss

§ 54 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG,

LS 810.1) kann der Kanton an die Kosten, die Dritten durch ihre Mitwirkung

beim Vollzug des Epidemiengesetzes entstehen, Subventionen bis zu 100 %

leisten, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind. Ebenso kann der Kanton nach

§ 11 des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011

(SPFG, LS 813.20) Listenspitälern mit Betriebsstandorten im Kanton für

bestimmte Leistungen Subventionen bis zu 100 % der ungedeckten Kosten

gewähren, wenn die Tarife die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung

nicht decken. Schliesslich kann der Kanton gemäss § 20 Abs. 1 SPFG

Subventionen bis zu 100 % der für den Betriebserhalt notwendigen Mittel

gewähren, wenn der Weiterbestand eines zur Versorgung der Zürcher Bevölkerung

unverzichtbaren Listenspitals mit Betriebsstandort im Kanton Zürich bedroht

ist.

5.2

In all

diesen Fällen handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2), auf die kein

Anspruch besteht. Sowohl der Entscheid über die Beitragsgewährung als auch

jener über die Beitragshöhe liegen damit im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen

der zuständigen Behörde. Das Verwaltungsgericht kann in diese Ermessensausübung

nur eingreifen, wenn sie in rechtswidriger Weise erfolgte, namentlich wenn eine

Ermessensunterschreitung, eine Ermessensüberschreitung oder ein

Ermessensmissbrauch vorliegt (§ 50 VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff.).

5.3

Die

streitgegenständliche Subvention dient dem Ausgleich von Ertragsausfällen als

Folge der vom Bundesrat angeordneten Massnahmen. Nachdem über die Deckung von

Ausfällen auf Erträgen mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten bis

anhin keine interkantonale Regelung getroffen worden war, beschloss der

Regierungsrat, die Entschädigung auf der Grundlage einer Nettobetrachtung der

Ertragsentwicklung mit inner- und mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten

zu berechnen. Mithin führt – wie bei der Beschwerdeführerin – eine

Ertragssteigerung mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten zu einer

tieferen Entschädigung für Ertragsausfälle mit innerkantonalen Patientinnen und

Patienten.

Es ist nicht ersichtlich,

weshalb darin eine rechtsverletzende Ermessensausübung zu erblicken sein

sollte. Soweit die Beschwerdeführerin auf die Regelung der Abgeltung

stationärer Leistungen nach Art. 49a des Bundesgesetzes vom 18. März

1994.

über die Krankversicherung (SR 832.10) verweist, übersieht sie, dass

es vorliegend gerade nicht um eine Leistungsabgeltung geht, sondern den Ersatz

eines Folgeschadens aus dem Verbot, gewisse Leistungen zu erbringen. Sodann

ergibt sich weder aus § 54 Abs. 3 GesG noch aus §§ 11 und 20

Abs. 1 SPFG ein Verbot, bei der Beurteilung der wirtschaftlichen

Auswirkungen einer Massnahme bzw. der wirtschaftlichen Situation eines

Listenspitals auch Erträge mit ausserkantonalen Patienten zu berücksichtigen.

Es liegt auch keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) vor:

Allein der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nach eigener Darstellung einen

höheren Anteil an Patientinnen und Patienten aus anderen Kantonen behandelte,

die an Covid-19 erkrankt waren, als andere Spitäler, führt im vorliegenden

Kontext nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführerin.

Schliesslich wird mit der

Berücksichtigung der Ertragsentwicklung auch bei ausserkantonalen Patientinnen

und Patienten nicht an ein unsachliches Kriterium angeknüpft.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

8.

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 17'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 17'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …