Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00646

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2021.00646

Urteil

der 1. Kammer

vom 5. Mai 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

Lukas Widmer, Gerichtsschreiberin

Laura Diener.

In Sachen

1.

A AG,

2.1

B,

2.2

C,

alle vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Gemeinderat E, vertreten durch RA F,

Beschwerdegegner,

und

Gemeinderat G,

Mitbeteiligter,

betreffend

Vorentscheid,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 31. August

2020 beantwortete der Gemeinderat E der A AG sowie C und B drei zum

Vorentscheid vorgelegte Fragen im Sinne der Erwägungen. Unter anderem

beantwortete sie die folgende, als Erstes vorgelegte Frage betreffend

Erschliessung abschlägig:

''Kann eine zonenkonforme Überbauung auf den Grundstücken

Kat.-Nr. 01, 02 und 03 in G bzw. die entsprechende Anzahl Wohneinheiten

von ungefähr 24 Stück über die (Kat.-Nr. 04) in E erschlossen werden

und für einen entsprechenden Anschluss auf der Südseite des Wendehammers der H-Strasse

eine Baubewilligung in Aussicht gestellt werden? Falls die Frage verneint

werden sollte: Wie wird dies begründet und was wäre vorzukehren, damit eine

solche Erschliessung und ein solcher Anschluss möglich sind?''

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten die A AG sowie C und B am 23. November

2020.

gemeinsam beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten, den

angefochtenen Entscheid aufzuheben, soweit damit die Vorentscheidfrage 1

abschlägig beantwortet worden sei.

Eine Delegation der 1. Abteilung des Baurekursgerichts

führte am 28. April 2021 einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 16. Juli

2021wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhoben die A AG

sowie C und B am 14. September 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und

beantragten, diesen aufzuheben und den Gemeinderat E einzuladen, die

Erschliessung einer zonenkonformen Überbauung auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01,

02.

und 03 mit ungefähr 24 Wohneinheiten über die H-Strasse sowie einen

entsprechenden Anschluss auf der Südseite des Wendehammers der H-Strasse

zuzulassen. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache

zum neuen Entscheid an das Baurekursgericht zurückzuweisen. Ferner beantragten

sie die Durchführung eines Augenscheins sowie eine Parteientschädigung.

Das Baurekursgericht beantragte am 28. September

2021.

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der mitbeteiligte

Gemeinderat G beantragte gleichentags, die Beschwerde abzuweisen, unter

Entschädigungsfolgen. Mit Beschwerdeantwort vom 8. Oktober 2021 beantragte

der Gemeinderat E, die Beschwerde unter Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdeführenden abzuweisen, soweit darauf einzutreten

sei und den vorinstanzlichen Rekursentscheid wie auch den erstinstanzlichen

baurechtlichen Vorentscheid zu bestätigen.

Die A AG sowie C und B replizierten am 11. November

2021.

unter Festhalten an den gestellten Anträgen. Der Gemeinderat E reichte am

24.

November 2021 seine Duplik ein mit unveränderten Anträgen. Die Triplik

der A AG sowie von C und B vom 10. Januar 2022, die Quadruplik des

Gemeinderats E vom 1. Februar 2022 sowie die Quintuplik der A AG

sowie von C und B vom 24. Februar 2022 ergingen mit weiterhin

unveränderten Begehren. In der Folge verzichteten die Parteien stillschweigend

auf weitere Stellungnahmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Beschwerdeführenden sind

unbestrittenermassen zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert (§ 338a

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

[PBG]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Strittig

ist, ob im Rahmen einer allfälligen Neuüberbauung der in der Zone W3 60

des Gemeindegebiets G liegenden Grundstücke Kat.-Nr. 01 der

Beschwerdeführerin 1 sowie Kat.-Nrn. 02 und 03 der

Beschwerdeführenden 2 (I-Strasse 07 sowie 05 und 06) mit ungefähr

24.

Wohneinheiten die Erschliessung neu über die H-Strasse (Kat.-Nr. 04)

vorgenommen werden kann. Bei Letzterer handelt es sich um eine Quartierstrasse

auf dem Gemeindegebiet E, deren Wendehammer am südlichen Ende an die

Gemeindegrenze von E und G stösst. Auf der Grenze verläuft ein Gartenzaun, an

dessen Südseite sich das Grundstück Kat.-Nr. 01 befindet.

2.2

Zur strittigen

Erschliessungsfrage wurde im Vorentscheidsgesuch (zusammengefasst) ausgeführt, dass

die drei streitbetroffenen Baugrundstücke zufolge der sehr einschneidenden

Abstandsregeln der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde G sowie ihrer heutigen

Form keine sinnvolle Neuüberbauung erlauben. Daher sollten sie neu parzelliert

und hiernach etappiert überbaut sowie über eine gemeinsame Zufahrt erschlossen

werden. Die Rampe zur gemeinsamen Unterniveaugarage solle ab der H-Strasse

erschlossen werden.

2.3

Dazu erwog

der Gemeinderat E im angefochtenen Beschluss im Wesentlichen, die anbegehrte

Erschliessung der in der Gemeinde G gelegenen Parzellen über die H-Strasse als

Quartierstrasse auf dem Gemeindegebiet E sei nur im Ausnahmefall zulässig,

sofern hierfür überwiegende öffentliche wie auch private Interessen sprechen

würden. Solche seien allerdings vorliegend nicht auszumachen. Nach Absprache

mit dem Gemeinderat G sei er hierbei zu keinem anderen Resultat gelangt.

Die separaten Feinerschliessungen in den Gemeinden E und G

seien gewährleistet und etabliert. Dies gelte auch für die fraglichen

Grundstücke, welche über eine privatrechtlich geregelte, funktionierende

gemeinsame Zufahrt respektive Ausfahrt auf die westliche querende I-Strasse

verfügten. Diese seien rechtsgenügend feinerschlossen, womit das private

Interesse an einer rückwärtigen Alternativerschliessung über das Gemeindegebiet

E, namentlich über die H-Strasse, bereits aus diesem Grund relativiert sei. Die

fehlende Notwendigkeit zeige sich auch in tatsächlicher Hinsicht an der

Einfriedung der Grundstücks Kat.-Nr. 01 gegen das Gemeindegebiet E.

Es stelle sich ohnehin die Frage, weshalb eine zukünftige

Gesamtüberbauung zwingend rückwärtig erschlossen werden müsse, anstatt diese

auf dem kürzesten Weg an das übergeordnete Strassennetz der Gemeinde G

anzuschliessen, wie dies schon heute der Fall sei und den Vorgaben entspreche.

Die rückwärtige Feinerschliessung würde einen unnötigen Umweg von 500 m

implizieren, was kaum im Sinn der künftigen Bewohner sein dürfte. Zudem werde

die I-Strasse in absehbarer Zeit eine deutliche Aufwertung und Verbesserung

erfahren, weshalb auch aus diesem Grund nicht ersichtlich sei, weshalb die

Grundstücke nicht mehr darüber erschlossen werden sollten.

Über die H-Strasse seien seit Jahrzehnten nicht nur

zahlreiche Ein- und Mehrfamilienhäuser (mit einem nicht unerheblichen

Nachverdichtungspotenzial) erschlossen, sondern an deren südlichen Ende

befänden sich auch die Schulhäuser, die Turnhalle sowie der Kindergarten. Des

Weiteren werde die Fusswegverbindung von der I- zur H-Strasse über den dortigen

Wendeplatz rege durch die Kindergarten- und Schulkinder genutzt. Mit der

bestehenden Verkehrssituation sei die Verkehrssicherheit heute gewährleistet. Die

anbegehrte rückwärtige Erschliessung würde zu erheblichem Mehrverkehr,

zusätzlichen Störungen und gefährlichen Situationen führen, was offenkundig

nicht im öffentlichen Interesse liege.

Für die angedachte Alternativerschliessung bestehe weder

eine rechtliche Grundlage noch eine tatsächliche Veranlassung. Die privaten

Interessen hätten vor den deutlich überwiegenden öffentlichen Interessen

zurückzuweichen. Im Rahmen einer raumplanerischen Gesamtbeurteilung und

umfassenden Interessenabwägung werde die besagte Vorentscheidfrage daher

negativ beantwortet.

2.4

Das

Baurekursgericht erwog zusammengefasst, das streitbetroffene Gebiet sei mit dem

vom Regierungsrat genehmigten Quartierplan Nr. 13 von der auf ihrem

Gemeindegebiet erschliessungszuständigen Gemeinde G erschlossen (RRB-Nr. 08).

Die Baugrundstücke gälten nach Massgabe dieses Quartierplans als

(fein-)erschlossen. Es sei bis anhin auch nie ein Erschliessungsmangel

konstatiert worden, wenngleich es der heute vorhandenen Stichstrasse [I-Strasse]

nach Auffassung der Bauherrschaft an einer Wendemöglichkeit fehle. Diese Frage

bilde vorliegend indes nicht Streitgegenstand.

Weiter erwog das Baurekursgericht in E. 3.5 im

Wesentlichen, würde ein Erschliessungsmangel vorliegen, dann wäre für dessen

Behebung allein die Gemeinde G zuständig. Die Gemeinde E hingegen sei dafür

aufgrund der Monopolzuständigkeit einer Gemeinde für die Erschliessung ihres

Gemeindegebiets nicht verantwortlich. Eine Gemeinde müsse auch nicht der

Bauherrschaft einer Nachbargemeinde an der Grenze erschliessungstechnisch

aushelfen. Das Angrenzen des Wendehammers an die Gemeindegrenze stelle keine –

in Unzuständigkeit ergangene – planmässige Alternativerschliessung

ausserkommunaler Baugrundstücke dar.

Eine Erschliessungslösung dürfe eine politische Grenze

überstellen; ein Anschlussanspruch an eine zufällig an die Gemeindegrenze

stossende Strasse einer Nachbargemeinde ohne deren Einverständnis lasse sich

indes unter keinem Titel begründen (E. 3.7). Damit erübrige sich die

Prüfung der Frage, ob die H-Strasse allenfalls auch aus Verkehrssicherheits-

oder anderen Gründen allenfalls nicht erschliessungsgeeignet wäre (E. 3.8).

2.5

Die

Beschwerdeführenden rügen den Standpunkt des Baurekursgerichts, dass sie ohne

Zustimmung des Gemeinderats E keinen Bewilligungsanspruch für die nachgesuchte

Erschliessungslösung hätten, als unzutreffend. Es gehe nicht darum, in wessen

Zuständigkeit die Grob- und Feinerschliessung oder die Unterteilung in

quartierplanrechtlich sinnvolle Beizugsgebiete stehe. Es stehe ausschliesslich

infrage, ob ein seitlicher Zutritt auf eine bereits bestehende, dem

Gemeingebrauch gewidmete, öffentliche Strasse und deren Beanspruchung zu

Erschliessungszwecken zulässig sei. Angesichts des Charakters der

Baubewilligung als Polizeibewilligung dürfe dies nur bei einem Verstoss gegen

materielles Recht untersagt werden, was jedoch nicht der Fall sei. § 261 PBG statuiere lediglich ein Verbot der Überstellung politischer Grenzen mit

Gebäuden, nicht jedoch der Erschliessung von Gebäuden über die Grenze. Sodann

könne ein seitlicher Zutritt nur bei Strassen mit grossem Durchgangsverkehr

untersagt werden.

3.

3.1

Eine für die Errichtung einer Baute

genügende Erschliessung eines

Grundstücks im Sinn von Art. 19 Abs. 1 und Art. 22 Abs. 2 lit. b

des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(Raumplanungsgesetz, RPG) und §§ 234 ff. PBG liegt unter anderem dann

vor, wenn dieses selber sowie die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen

genügend zugänglich sind. Nach § 237 Abs. 1 Satz 1 PBG bedingt

genügende Zugänglichkeit in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und

Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der

öffentlichen Dienste und der Benützer. Zufahrten sollen zudem für

jedermann verkehrssicher sein (§ 237

Abs. 2 Satz 1 PBG).

3.2

Die

zürcherischen Gemeinden sind durch die §§ 90 ff. PBG verpflichtet,

einen Erschliessungsplan für die Groberschliessung zu erlassen. Die Erstellung

und Finanzierung von Groberschliessungsstrassen erfolgt nach dem Strassengesetz

vom 27. September 1981 (StrG). Demgegenüber umfasst die Feinerschliessung

den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der

Erschliessungsanlagen. Die Feinerschliessung erfolgt im Rahmen von

Quartierplänen, welche im amtlichen Verfahren vom Gemeindevorstand aufgestellt

werden (§ 130 Abs. 1 PBG; zum Ganzen: Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs-

und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 216). Nur wenn die

sinnvolle Begrenzung des Beizugsgebiets Land in zwei oder mehreren Gemeinden

erfordert, ist in allen betroffenen Gemeinden das Verfahren einzuleiten (§ 40

der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978 [QPV]).

3.3

Aus diesen

Ausführungen erhellt, dass jede politische Gemeinde des Kantons Zürich auf

ihrem Territorium grundsätzlich allein für die Erschliessungsfragen zuständig

ist (vgl. auch § 2 lit. c PBG). Den entsprechenden zutreffenden

Ausführungen des Baurekursgerichts haben die Beschwerdeführenden auch nichts

entgegengehalten. Entgegen ihrer Ansicht ist sehr wohl relevant, in wessen

Zuständigkeitsbereich die Erschliessung liegt. Zwar ist die

(Fein-)Erschliessung über eine Gemeindegrenze hinweg nicht ausgeschlossen oder

unzulässig. Doch ist nach dem Ausgeführten diejenige Gemeinde für die

Erschliessung zuständig, auf deren Gebiet das zu erschliessende Grundstück

liegt. Ob und wie weit eine bestimmte Fläche für den Verkehr zweckbestimmt

wird, richtet sich nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die

öffentlichen Sachen zusteht. Es gibt ferner keinen verfassungsrechtlichen

Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlagen gebaut oder bestimmte Flächen

dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden (BGE 122 I 279 E. 2.c). Dass es

sich bei der streitbetroffenen Quartierstrasse um eine dem Gemeingebrauch

gewidmete, öffentliche Strasse handelt, begründet daher entgegen den

Beschwerdeführenden keinen Anspruch auf Nutzung zu Erschliessungszwecken.

3.3.1

Nachdem die Feinerschliessung der streitbetroffenen Grundstücke bereits vor

vielen Jahren mittels Quartierplan geregelt und bewilligt wurde, ist

grundsätzlich davon auszugehen, dass eine ausreichende Erschliessung gegeben

ist (vgl. § 123 Abs. 2 und § 128 Abs. 2 PBG;

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 254; RB 1998 Nr. 100). Besteht ein

entsprechender Quartierplan, ist dieser für Art, Lage, Ausgestaltung und

Leistungsvermögen der Erschliessungs- und Versorgungsanlagen sowie

Ausstattungen und Ausrüstungen verbindlich (§ 236 Abs. 2 PBG; VGr, 13. Januar

2022, VB.2021.00464/483, E. 6.1, mit weiteren Hinweisen und auch zum

Folgenden). Hinsichtlich Route, Art und Ausgestaltung setzt die Quartierplanung

bei der Umsetzung der Erschliessung daher Grenzen. Das dem rechtskräftig

festgesetzten und genehmigten privaten Quartierplan zugrunde liegende

Erschliessungskonzept ist nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung für

den einzelnen Grundeigentümer und das Gemeinwesen verbindlich. Davon kann bei

der Erstellung von Bauten im Allgemeinen nicht abgewichen werden. Insbesondere

steht es nicht im Belieben einzelner Grundeigentümer, das quartierplanmässige

Erschliessungskonzept unbeachtet zu lassen und andere Anlagen mit der nämlichen

Zweckbestimmung zu errichten.

3.3.2

Im Baubewilligungsverfahren bzw. im

Vorentscheidsverfahren kann die im Rahmen einer Quartierplanfestsetzung

vorgenommene Einschätzung, die Erschliessung sei hinreichend, grundsätzlich

nicht überprüft werden (VGr, 26. Juni 2013, VB.2013.00049, E. 3.1).

Daraus folgt jedoch nicht, die Frage

der genügenden Erschliessung stelle sich vorliegend gar nicht mehr bzw. könne

nicht anders beantwortet werden als bei der Festsetzung des Quartierplans.

Vielmehr hat die Baubehörde bei der Beurteilung eines konkreten

Bauvorhabens zu prüfen, ob sich die Verhältnisse derart geändert haben, dass

die Erschliessung nicht mehr als genügend erscheint (VGr, 26. Juni

2013, VB.2013.00049, E. 3.2). Würde

die Erschliessung von der zuständigen Gemeinde im Baubewilligungsverfahren als

unzureichend erachtet, wäre ein erneutes Quartierplanverfahren durchzuführen

(vgl. § 147 PBG).

3.3.3

Vorbehältlich einer anderslautenden Festlegung im Quartierplan steht es dem

Eigentümer, dessen Grundstück von zwei Strassen erschlossen wird, grundsätzlich

frei, von welcher Strasse her er sein Grundstück erschliessen will. Eine solche

Sachlage liegt indes gerade nicht vor: Die Grundstücke werden lediglich über die

I-Strasse mittels Zubringersträsschen erschlossen. Von der H-Strasse her sind

die Grundstücke nicht erschlossen. Die Wahlmöglichkeit besteht abgesehen davon

dann nicht, wenn – wie der Gemeinderat ausführte – die Erschliessungskapazität

der infrage stehenden Strassen gemessen am zu erschliessenden Gebiet gering

ist, sodass die Gefahr besteht, dass für ein über mehrere Strassen

erschlossenes Grundstück unnötigerweise Erschliessungskapazitäten beansprucht

werden, die in der Folge für Grundstücke fehlen, welche ihrer Lage wegen nur

über eine einzige Strasse erschlossen werden können (VGr, 5. Dezember

2007, VB.2007.00356, E. 4.1 mit Hinweis auf VGr, 17. Dezember 2003,

VB.2003.00044 = BEZ 2004 Nr. 2). Damit vermögen die

Beschwerdeführenden auch daraus keinen Bewilligungsanspruch ihrer

Erschliessungslösung abzuleiten.

Im Übrigen ist darauf

hinzuweisen, dass die Quartierplanung in den beiden Gemeinden separat

vorgenommen wurde und auch keine Hinweise bestehen, dass für eine sinnvolle

Erschliessung von beiden Gemeinden Land beigezogen werden müsste.

4.

4.1

Wenn die Vorinstanz den

angefochtenen Beschluss, mit welchem die Vorfrage betreffend eine Erschliessung

über die H-Strasse abschlägig beantwortet wurde, als nicht zu beanstanden

beurteilt hat, erweist sich dieser Entscheid nach dem Gesagten als rechtmässig.

Die Vorinstanz hat im vorliegenden

Fall einen Augenschein

vorgenommen.

Das Protokoll des Augenscheins vom 28. April 2021 mit sieben Fotografien

liegt bei den Akten. Da Beweismittel nur insoweit abzunehmen sind, als sie den

rechtserheblichen Sachverhalt betreffen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG]

3.

A., Zürich 2014, § 7 N. 10) und auf weitere Abklärungen

verzichtet werden kann, wenn diese keine wesentlichen neuen Erkenntnisse

versprechen (Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 19), besteht kein Anlass

für die Durchführung eines weiteren Augenscheins. Damit ist die

Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.

4.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden 1 und 2 je

zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis

von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen

stellt einen Ausnahmefall dar (VGr,

9.

Januar 2008, VB.2007.00382 und VB.2007.00401, E. 4.2 =

BEZ 2008 Nr. 3; Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Ein

solcher liegt hier lediglich in Bezug auf den Beschwerdegegner vor. Die

Beschwerdeführenden 1 und 2 sind zu einer angemessenen Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 2'000.- an den Beschwerdegegner zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 4'280.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten werden den

Beschwerdeführenden 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden 1 und 2 werden

im gleichen Verhältnis verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …