Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00647

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00647

Beschluss

der 4. Kammer

vom 19. Mai 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

GSMN Suisse

SA,

vertreten durch RA A und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton

Zürich,

vertreten durch den Regierungsrat

des Kantons Zürich, 8090 Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Massnahmenpaket

zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der

Coronapandemie, Festlegung der Beiträge,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Regierungsrat des

Kantons Zürich beschloss am 7. Juli 2021, im Rahmen eines Massnahmenpakets

zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der

Coronapandemie an Listen- und Vertragsspitäler Beiträge für Ertragsausfälle

(Massnahme M1) und für Zusatzkosten (Massnahme M2) zu gewähren (RRB 797/2021).

Die GSMN Suisse AG betreibt die Vertragsspitäler Bethanien und Lindberg. Ihr

wurden für das Spital Bethanien kein Beitrag für Ertragsausfälle, aber Fr. 125'019.-

für Zusatzkosten, und für das Spital Lindberg Fr. 251'000.- für

Ertragsausfälle und Fr. 13'752.- für Zusatzkosten zugesprochen.

Erwägungen

II.

Die GSMN Suisse AG erhob am 14. September 2021

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte in der Hauptsache, "der

Regierungsratsbeschluss Nr. 797/2021 […] sei, soweit die

Beschwerdeführerin betreffend, aufzuheben" und "[d]ie Sache sei zur

Neubeurteilung der Entschädigung der Beschwerdeführerin an die Vorinstanz

zurückzuweisen". Namens des Regierungsrats schloss die

Gesundheitsdirektion am 18. Oktober 2021 auf Abweisung der Beschwerde. Die

GSMN Suisse AG hielt am 22. November 2021 an ihren Anträgen fest. Am 23. Dezember

2021.

machte die GSMN Suisse AG unaufgefordert eine weitere Eingabe. Hierzu

sowie zur Eingabe vom 22. November 2021 nahm die Gesundheitsdirektion am 7. Januar

2022.

Stellung. Die GSMN Suisse AG hielt am 24. Januar 2022 an ihren

Rechtsbegehren fest. Am 26. April 2022 reichte sie eine weitere

Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen einen

Beschluss des Regierungsrats betreffend Staatsbeiträge an Spitäler nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

2.

2.1

Streitgegenstand

des vorliegenden Verfahrens bildet eine Geldforderung der Beschwerdeführerin

gegenüber dem Beschwerdegegner. Die Beschwerdeführerin beschränkt sich indes

darauf, einzig die Rückweisung der Angelegenheit an den Regierungsrat zu

verlangen.

2.2

Nach § 54 VRG muss eine Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Aus

dem Antrag muss hervorgehen, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids

abzuändern ist, sofern nicht dessen ersatzlose Aufhebung verlangt wird

(vgl. Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 12). Bei Geldforderungen muss

der Antrag ziffernmässig bestimmt oder zumindest ohne Weiteres bestimmbar sein

(Griffel, § 23 N. 15; VGr, 28. August 2018, VB.2017.00455, E. 1.4

– RB 1998 Nr. 15).

Aus der reformatorischen Natur der Beschwerde (vgl. § 63 VRG) sowie den Anforderungen an den Beschwerdeantrag folgt, dass die

beschwerdeführende Partei bei Anfechtung eines Sachentscheids dem

Verwaltungsgericht einen Antrag in der Sache stellen muss. Sie kann die

Entscheidbefugnis nicht dadurch beschränken, dass sie nur einen kassatorischen

Antrag stellt, und sich bei strittigen Geldleistungen auch nicht auf diesem Weg

der Pflicht entziehen, ihre Forderungen zu beziffern. Einzig das Gericht selbst

entscheidet, ob es einen reformatorischen (Neu-)Entscheid trifft oder die

Rückweisung anordnet. Die reformatorische Entscheidbefugnis des

Verwaltungsgerichts nach § 63 Abs. 1 VRG besteht dementsprechend auch

dann, wenn lediglich eine Rückweisung zur Wiederholung des vorinstanzlichen

Verfahrens beantragt ist. In solchen Fällen prüft das Gericht deshalb, ob sich

aus der Begründung auf einen reformatorischen Antrag schliessen lässt (vgl. zum

Ganzen BGE 137 II 313 E. 1.3; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5;

Laurent Merz, Basler Kommentar, 2018, Art. 42 BGG N. 14 ff.).

2.3

Vorliegend

äussert die Beschwerdeführerin in der Beschwerdebegründung allerdings klar den

Willen, nur eine Rückweisung und keinen materiellen Entscheid zu verlangen.

Damit lässt sich auch aus der Begründung nicht auf einen reformatorischen

Antrag schliessen. Darüber hinaus beziffert die Beschwerdeführerin ihre

Geldforderung nicht, und ergibt sich der Forderungsbetrag auch nicht ohne

Weiteres aus ihren Vorbringen. So nennt die Beschwerdeführerin in ihrer

Begründung zwar verschiedene Beträge, welche sie gegenüber der

Gesundheitsdirektion gefordert habe, es bleibt aber unklar, welcher Betrag im

vorliegenden Verfahren noch strittig ist. Dadurch verunmöglicht die Beschwerdeführerin

dem Gericht einen reformatorischen Entscheid bzw. wird diesem die reformatorische

Entscheidungsbefugnis nach § 63 Abs. 1 VRG genommen.

Die Beschwerde genügt deshalb den formellen Anforderungen nach

§ 54 Abs. 1 VRG nicht, zumal das Verwaltungsgericht bei einer

Beschwerdegutheissung auch nicht zwangsläufig kassatorisch entscheiden müsste

und/oder die Beschwerdeführerin bloss einen entsprechenden Antrag zu stellen

vermochte.

2.4

Die

Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung ihres Anspruchs

auf rechtliches Gehör, weil der Regierungsrat den Ausgangsbeschluss nicht

hinreichend begründet habe.

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst

unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre

Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren

Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso

müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen,

prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler

Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b,

124.

I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren

Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit

allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den

Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst

sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben

und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.

In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von

denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt

(BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).

Vorliegend ergibt sich aus der Begründung des

Ausgangsbeschlusses mit hinreichender Klarheit, nach welchen Grundsätzen die

einzelnen Entschädigungen berechnet wurden. Damit ist der Regierungsrat der

Begründungspflicht nachgekommen. Der Beschwerdeführerin wäre es ohne Weiteres

möglich gewesen, der Berechnungsweise des Regierungsrats im vorliegenden

Verfahren ihre eigene Berechnungsweise entgegenzustellen und darzulegen,

weshalb ihr ein höherer als der vom Regierungsrat zugesprochene Betrag zustehe.

Dispositiv

Die Beschränkung auf einen Rückweisungsantrag lässt sich demnach auch nicht damit

begründen, dass die Entscheidgründe aus dem angefochtenen Beschluss nicht

hinreichend hervorgingen und der Beschwerdeführerin gar nicht möglich gewesen

wäre, einen reformatorischen Antrag zu stellen.

2.5 Genügt ein

Beschwerdeantrag den Erfordernissen nicht, so wird der beschwerdeführenden

Partei gestützt auf § 56 VRG eine Frist zur Behebung des Mangels angesetzt

unter der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten würde.

Diese Bestimmung soll aber nur überspitzten Formalismus verhindern und kommt

bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Parteien, bei welchen die

Anforderungen an eine Beschwerdeschrift als bekannt vorausgesetzt werden

dürfen, nicht zur Anwendung; es geht nämlich nicht an, dass sich eine Partei

durch Einreichung einer mangelhaften Beschwerdeschrift eine längere als die

gesetzliche Beschwerdefrist verschafft (VGr, 29. April 2021,

VB.2020.00882, E. 4.2 mit Hinweisen; Donatsch, § 56 N. 16, und

Griffel, § 23 N. 32).

Die Beschwerde wurde von zwei

Rechtsanwälten verfasst, denen die Anforderungen an eine Beschwerdeschrift

bekannt sein müssen. Praxisgemäss besteht deshalb kein Raum für eine

Nachfristansetzung, weil dies der Beschwerdeführerin eine unzulässige

Erstreckung der Beschwerdefrist verschaffen würde.

Auf die Beschwerde ist deshalb

nicht einzutreten.

3.

Die Beschwerde erwiese sich im Übrigen auch in der Sache als

unbegründet:

3.1 Soweit die

Beschwerdeführerin die geltend gemachten Ansprüche auf das Haftungsgesetz vom

14. September 1969 (HaftungsG, LS 170.1) stützen wollte, fiele deren

Beurteilung in die Zuständigkeit der Zivilgerichte (vgl. § 19 HaftungsG),

weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.

3.2 Mit der

Höhe der Beträge für Zusatzkosten (Massnahme M2) setzt die Beschwerde sich

überhaupt nicht auseinander. Falls die Beschwerdeführerin auch damit nicht

einverstanden sein sollte, fehlte es der Beschwerde deshalb an einer Begründung

und ist darauf nicht weiter einzugehen.

3.3 Zu den der

Beschwerdeführerin gewährten Beiträgen für Ertragsausfälle ergibt sich

Folgendes:

3.3.1

Die streitgegenständlichen Ertragsausfälle sind Folge einer Anordnung des

Bundesrats gestützt auf das Epidemiengesetz vom 28. September 2012 (EpG,

SR 818.101). Gemäss Art. 63 EpG kann die anordnende Behörde Personen,

die aufgrund behördlicher Massnahmen nach den Artikeln 33–38 (Massnahmen

gegenüber einzelnen Personen) und 41 Abs. 3 EPG (Massnahmen gegenüber

einreisenden Personen) Schäden erleiden, unter Berücksichtigung der

wirtschaftlichen Verhältnisse dieser Person entschädigen, soweit die Schäden

nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es sich um eine

Billigkeitsentschädigung für Folgeschäden als Folge von Massnahmen gegenüber Einzelpersonen,

sofern der Schaden nicht anderweitig gedeckt ist und die Betroffenen ohne

Entschädigung in eine wirtschaftliche oder soziale Notlage geraten würden

(Botschaft des Bundesrates zur Revision des Epidemiengesetzes, BBl 2011 311 ff.

[Botschaft Epidemiengesetz], 410).

Vorliegend kommt diese

Bestimmung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin schon deshalb nicht

zur Anwendung, weil es sich beim Verbot nicht dringend angezeigter medizinischer

Massnahmen und Therapien um eine Massnahme gegenüber der Bevölkerung und

bestimmter Personengruppen nach Art. 40 EpG handelt. Damit fällt ein

Folgeschaden dieser Massnahme nicht in den Anwendungsbereich von Art. 63

EpG (so auch der von der Beschwerdeführerin angerufene Entscheid BGr, 16. März

2022, 2C_749/2021, E. 6.2 f.). Im Übrigen läge die Zuständigkeit zur

Festsetzung einer Entschädigung ohnehin beim Bundesrat als anordnender Behörde;

dass der Regierungsrat die Anordnung des Bundesrats in der Folge konkretisierte

– wie die Beschwerdeführerin geltend macht – ändert daran nichts. Aus diesem

Grund vermag die Beschwerdeführerin denn auch aus Art. 71 EpG nichts zu

ihren Gunsten abzuleiten. Die Bestimmung im Abschnitt "Finanzierung" regelt

zudem nur die Übernahme der Kosten für Massnahmen, die (von den Kantonen) gegenüber

der Bevölkerung oder einzelnen Personen angeordnet werden, es handelt sich

nicht um eine (weitere) Haftungsnorm (vgl. Botschaft Epidemiengesetz, S. 416).

Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang

geltend macht, sie habe ein Sonderopfer erbringen müssen, ist einerseits nicht

ersichtlich, was sie daraus zu ihren Gunsten ableiten will, und bleiben ihre

Behauptungen anderseits unsubstanziiert. Ohnehin ist angesichts erheblicher

Auswirkungen der bundesrätlichen Massnahmen auf viele Wirtschaftsbereiche nicht

nachvollziehbar, weshalb ausgerechnet die Beschwerdeführerin ein Sonderopfer

erbracht haben sollte, zumal zwar der Ertrag in der Klinik Lindberg im Jahr

2020 tiefer lag als der Durchschnitt der Vorjahre (der Ertragsrückgang betrifft

indes bereits den Zeitraum vor dem 16. März 2020, weshalb ein Zusammenhang

mit den bundesrätlichen Massnahmen zumindest zweifelhaft erscheint), sie in der

Klinik Bethanien demgegenüber aber einen deutlich höheren Ertrag

erwirtschaftete und in einer Gesamtbetrachtung über beide Kliniken im Jahr 2020

gegenüber dem Durchschnitt der Vorjahre eine Ertragssteigerung von rund Fr. 1,6

Mio. erzielte. Im Übrigen liegt gemäss Art. 12 Abs. 1bis

des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) nur ein

entschädigungsberechtigender Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 %

des mehrjährigen Durchschnitts liegt; die Beschwerdeführerin erfüllt dieses

Kriterium offenkundig nicht und wird damit durch den streitgegenständlichen

Beschluss bereits deutlich bessergestellt als andere von den Massnahmen des

Bundesrats betroffene Unternehmen.

3.3.2

Gemäss § 54 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007

(GesG, LS 810.1) kann der Kanton an die Kosten, die Dritten durch ihre

Mitwirkung beim Vollzug des Epidemiengesetzes entstehen, Subventionen bis zu

100 % leisten, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es

sich um Subventionen im Sinn von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April

1990 (LS 132.2), auf die kein Anspruch besteht. Sowohl der Entscheid über

die Beitragsgewährung als auch jener über die Beitragshöhe liegen damit im

pflichtgemäss auszuübenden Ermessen der zuständigen Behörde. Das

Verwaltungsgericht kann in diese Ermessensausübung nur eingreifen, wenn sie in

rechtswidriger Weise erfolgte, namentlich wenn eine Ermessensunterschreitung,

eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensmissbrauch vorliegt (§ 50 VRG; Donatsch, § 50 N. 25 ff.).

Inwiefern der Regierungsrat den ihm zustehenden

Ermessensspielraum durch die gewählte Vorgehensweise verletzen soll, legt die

Beschwerdeführerin nicht dar. Eine "stossende Ungleichbehandlung" ist

jedenfalls nicht ersichtlich, nachdem sowohl Listen- als auch Vertragsspitäler

nach den gleichen Regeln entschädigt wurden. Die Beschwerdeführerin beschränkt

sich im Übrigen darauf, der Berechnungsmethode des Regierungsrats diejenige

eines Branchenverbands entgegenzustellen. Allein im Umstand, dass der

Regierungsrat nicht dieser Methode gefolgt ist, ist indes ebenso wenig eine

Rechtsverletzung zu erblicken wie im Umstand, dass der Regierungsrat der

Beschwerdeführerin keine "volle" Entschädigung für die behaupteten

Einnahmeausfälle leistete.

3.3.3

Sodann kann der Kanton nach § 11 des Spitalplanungs- und

-finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20)

Listenspitälern mit Betriebsstandorten im Kanton für bestimmte Leistungen

Subventionen bis zu 100 % der ungedeckten Kosten gewähren, wenn die Tarife

die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung nicht decken.

Schliesslich kann der Kanton gemäss § 20 Abs. 1 SPFG Subventionen bis

zu 100 % der für den Betriebserhalt notwendigen Mittel gewähren, wenn der

Weiterbestand eines zur Versorgung der Zürcher Bevölkerung unverzichtbaren

Listenspitals mit Betriebsstandort im Kanton Zürich bedroht ist.

Bei den von der Beschwerdeführerin betriebenen Kliniken

handelt es sich nicht um Listenspitäler; schon aus diesem Grund kann sie aus

den genannten Bestimmungen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Übrigen läge es

auch nach diesen Bestimmungen im Ermessen der zuständigen Behörde, ob und in

welcher Höhe Subventionen erbracht werden.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1). Angesichts der verlangten Rückweisung ist als

Streitwert von den bei der Vorinstanz eingereichten Forderungen von insgesamt

rund Fr. 2'100'000.- abzüglich der gewährten Beiträge im Betrag von rund Fr. 390'000.-

auszugehen. Die Gerichtskosten sind in Anwendung von § 4 Abs. 2 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018

(LS 175.252) angemessen zu reduzieren.

Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden

Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur

offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k

BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 10'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses

Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an die Parteien.