Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00654

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00654

Urteil

der 3. Kammer

vom 22. August 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A, vertreten durch MLaw B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat C, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend polizeiliche

Meldepflicht,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

schweizerischer und französischer Staatsangehöriger und hält sich regelmässig

in der Gemeinde C auf. Nachdem der Leiter der Einwohnerkontrolle C A im Juli

2020 per Mail mitgeteilt hatte, die Begründung eines Wohnsitzes in Frankreich

schliesse eine Anmeldung und Niederlassung in der Schweiz nicht aus, und ihn

aufgefordert hatte, sich in C anzumelden, meldete sich A am 18. September

2020 per 1. Juli 2020 bei der Einwohnerkontrolle C an und hinterlegte

seinen Heimatschein. Im Oktober 2020 ersuchte A die Gemeinde C um Anerkennung

seines Status als Wochenaufenthalter, nach eigenen Angaben nachdem er ohne sein

Wissen aus der Liste der beim Konsulat in G angemeldeten Auslandschweizer

gestrichen worden sei. Angesichts der abschlägigen Antwort per Mail wandte sich

seine Rechtsvertretung mit Schreiben vom 9. November 2020 an die Gemeinde

und verlangte, das polizeiliche Meldeverhältnis von A dahingehend zu

korrigieren, dass er nur Aufenthalt und keine Niederlassung in der Gemeinde C

habe und dass die Gemeinde die an das EDA erfolgte Zuzugsmeldung zurückziehe. Der

Hauptwohnsitz von A liege in Frankreich und er habe seinen Lebensmittelpunkt

nicht in die Schweiz verlegt.

B. Mit

Verfügung vom 20. November 2020 hielt die Gemeindeverwaltung C am

Meldeverhältnis fest. Nach einem Neubeurteilungsgesuch bestätigte der

Gemeinderat C mit Beschluss vom 19. Januar 2021 diese Verfügung und

verweigerte die Anpassung des Meldeverhältnisses von einer Niederlassung zu

einem Aufenthalt.

Erwägungen

II.

Am 24. Februar 2021 liess A mit Rekurs an den

Bezirksrat Meilen die Aufhebung dieser Verfügungen und die Anpassung seines

Meldeverhältnisses als "Die Person ist in der Gemeinde gemeldet, hat aber

keinen Hauptwohnsitz in der Schweiz" beantragen. Ferner sei die Gemeinde C

zu verpflichten, die Zuzugsmeldung ans EDA zurückzuziehen und seine

Wiedereintragung ins Auslandschweizerregister zu veranlassen. Der Bezirksrat

Meilen wies den Rekurs mit Beschluss vom 9. August 2021 ab, auferlegte A

die Verfahrenskosten und verweigerte ihm eine Parteientschädigung.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 16. September 2021 liess A beim Verwaltungsgericht

beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 9. August 2021 und

die damit bestätigten Anordnungen der Gemeinde C aufzuheben und diese zu

verpflichten, ihn als gemeldet, aber ohne Hauptwohnsitz in der Schweiz ins

Einwohnerregister einzutragen, die Zuzugsmeldung ans EDA zurückzuziehen und

seine Wiedereintragung ins Auslandschweizerregister zu veranlassen und ihm eine

Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren auszurichten.

B. Der Bezirksrat

Meilen verzichtete am 28. September 2021 auf eine Vernehmlassung. Die

Gemeinde C liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Oktober 2021 die Abweisung

der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, sowie die Zusprechung einer

Parteientschädigung beantragen. Mit Verfügung vom 29. November 2022

forderte das Verwaltungsgericht A auf, innert 30 Tagen seine Legitimation

zu substanziieren und insbesondere den mit der Beschwerdeerhebung angestrebten

praktischen Nutzen darzulegen. Nach mehreren Fristerstreckungen kam A dieser

Aufforderung mit Eingabe vom 27. Februar 2023 nach und reichte Beilagen

ein. Mit Stellungnahme vom 10. März 2023 liess die Gemeinde C die

Ausführungen von A allesamt bestreiten, soweit sie ihren bisherigen

Ausführungen widersprechen, und verzichtete unter Verweis auf die Ausführungen

in der Beschwerdeantwort auf eine weitergehende Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der

Kammer zu entscheiden (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Die obere

Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei

den unteren Instanzen gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00510,

E. 4.1 mit Hinweisen). Zu Rekurs bzw. Beschwerde ist berechtigt, wer durch

die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung

oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG [in Verbindung mit § 49]).

Das erfolgreiche Rechtsmittel muss der beschwerdeführenden Partei einen

praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative

Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,

Zürich 2014, § 21 N. 15). Die Legitimation ist als

Prozessvoraussetzung zwar von Amtes wegen zu prüfen, doch obliegt der

beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts, ihre

Legitimation zu substanziieren, wenn diese nicht offensichtlich ist (VGr,

29.

Juli 2021, VB.2019.00628, E. 3.1; 11. Juli 2019,

VB.2018.00318, E. 2.1; 20. Mai 2009, VB.2008.00533, E. 4).

2.2

Nachdem

die Legitimation von der Vorinstanz ohne Weiteres bejaht und demzufolge in der

Beschwerdeschrift vom Beschwerdeführer nicht ausführlich substanziiert worden

war, legte dieser seine Legitimation auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts

hin in seiner Eingabe vom 27. Februar 2023 dar. Insbesondere erörtert

werden die aktuellen und künftigen Auswirkungen der Beurteilung des

vorliegenden Rechtsmittels und der Anwendung von § 5 der kantonalen Verordnung

über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 14. Februar 2018 (MERV;

LS 142.11) auf den Beschwerdeführer. Er macht geltend, dass er wegen der

Vermutung der Richtigkeit der im Einwohnerregister eingetragenen Tatsachen oft

in anderen Belangen einen anderen Wohnsitz beweisen und belegen müsse, knüpften

doch zahlreiche wichtige Rechtswirkungen an diesen polizeilichen Wohnsitz an

(u. a. z. B. Steuerpflicht,

Krankenversicherungsobligatorium, Gerichtsstände, Ausübung politischer Rechte).

Damit sind das aktuelle Rechtsschutzinteresse und der praktische Nutzen, der

ihm aus der begehrten Änderung des Meldeverhältnisses erwüchse, hinreichend

dargetan.

2.3

Nachdem

auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

3.

3.1

Das

gestützt auf Art. 65 der Bundesverfassung (BV; SR 101) erlassene Registerharmonisierungsgesetz

(RHG; SR 431.02) dient der Vereinfachung der Datenerhebung für die Statistik

durch die Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a

RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten zwischen den

Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf eine

aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG darauf ab, ihr einheitliche und

vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November 2005

zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und

455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im

registerrechtlichen, schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie

"Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3

lit. b und lit. c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3;

13.

Dezember 2011, 2C_599/2011, E. 2.3; 23. September 2008,

2C_478/2008, E. 3.3).

Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu

verstehen, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens

aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte

erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen

betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur

eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber

bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem

bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier

aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält;

der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule und die

Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder

Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde (Art. 3 lit. c RHG).

3.2

§ 1

des kantonalen Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom

11.

Mai 2015 (MERG; LS 142.1) übernimmt die Definitionen des RHG und

modifiziert sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe

Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde)

verwendet werden. Gemäss § 11 Abs. 1 MERG führen die Gemeinden das

Einwohnerregister. Die Einwohnerregister enthalten von jeder Person, die sich niedergelassen

hat oder aufhält, nach Massgabe von Art. 6 RHG mindestens bestimmte Daten.

Die Gemeinden sind verpflichtet, das Einwohnerregister aktuell zu halten und

laufend zu bereinigen (§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 MERV). § 3 Abs. 1 MERG statuiert eine persönliche Meldepflicht bei der politischen

Gemeinde u. a. für

alle Personen, die sich dort niederlassen (lit. a), Aufenthalt begründen (lit. b)

oder die Niederlassung, den Aufenthalt oder die Berufsausübung gemäss lit. a–c

aufgeben (lit. f).

Gemäss § 5 MERV setzt der Aufenthalt von Schweizer

Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Diese

Bestimmung ist dahingehend zu verstehen, dass in Fällen, in denen Schweizer

Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer

Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte

Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten soll (Begründung zur

MERV, Ziff. 5 § 5, ABl 2018-02-23 Meldungsnummer 00228811).

3.3

Die

Vorinstanz prüfte und bejahte die Vereinbarkeit von § 5 MERV mit dem

übergeordneten Recht. Sodann sei sie auf den Beschwerdeführer anwendbar, der

somit zu Recht als niedergelassene Person im Einwohnerregister der Gemeinde C

registriert worden sei.

3.4

Der

Beschwerdeführer bringt dagegen vor, § 5 MERV verstosse gegen die

Niederlassungsfreiheit gemäss Bundesverfassung sowie gegen übergeordnetes

Recht, indem § 5 MERV ohne Berücksichtigung der tatsächlichen

Lebensbegebenheiten und des tatsächlichen Lebensmittelpunktes des

Beschwerdeführers die Annahme treffe, er habe sich in der Gemeinde

niedergelassen. Das Bundesrecht belasse dem kantonalen und kommunalen

Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum bezüglich der Definition von

Niederlassung und Aufenthalt. Ausserdem bedürfte § 5 MERV einer gesetzlichen

Grundlage im formellen Sinn, die jedoch ihrerseits bundesrechts- und

verfassungswidrig wäre. Ferner käme § 5 MERV ohnehin einzig zur Anwendung

auf Fälle "ausserhalb grenznaher Regionen". E (Frankreich), der

einzige Niederlassungsort des Beschwerdeführers, befinde sich jedoch in einer

grenznahen Region, die Region F, die direkt an die Schweiz grenze. Die Gemeinde

habe den Untersuchungsgrundsatz verletzt, weil sie die effektiven tatsächlichen

Verhältnisse und Umstände des Beschwerdeführers gar nie geprüft habe. Deshalb

sei die Anwendung von § 5 MERV im Allgemeinen, aber insbesondere auf den

vorliegenden Fall abzulehnen.

4.

4.1

Bildet

eine konkrete Anordnung Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittels und wird gerügt,

die Anordnung beruhe auf einem Rechtssatz, der gegen übergeordnetes Recht

verstosse, spricht man von einer akzessorischen (oder konkreten)

Normenkontrolle. Es wird vorfrageweise geprüft, ob dem Rechtssatz, auf dem die

angefochtene Anordnung beruht, im konkreten Einzelfall die Anwendung zu

versagen ist (Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005; LS 101). Falls dies der Fall ist, entfällt die

Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung und ist letztere aufzuheben. Die

formelle Aufhebung – oder Änderung – der rechtswidrigen Norm fällt hingegen in

die Verantwortung der zuständigen rechtsetzenden Behörde (Gesetz- oder

Verordnungsgeber; zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 23

und § 50 N. 43 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen

Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. A.,

Zürich 2020, N. 1929b).

4.2

Gesetzmässigkeit

4.2.1

Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als "genügende Normstufe"

bezeichnet) bedeutet, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die

Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz enthalten sein müssen. Teilweise

kommen auch gesetzesvertretende Verordnungen in Frage. Sie beruhen auf einer

Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung

enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen Regelung im Gesetz neue

Normen hinzu. Die Voraussetzungen und Grenzen der Gesetzesdelegation sind dabei

zu beachten. Vollziehungsverordnungen demgegenüber dürfen weder die Rechte der

Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten

auferlegen. Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und vollziehenden

Verordnungen sind fliessend. Zudem können in der gleichen Verordnung Normen mit

Vollzugscharakter und solche gesetzesvertretender Natur enthalten sein (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, N. 94–99, N. 350 f.; BGE 141 II 169 E. 4.3.1).

4.2.2

In § 5 MERV legt der Regierungsrat fest, dass der Aufenthalt von

Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde

voraussetzt. Damit verlangt er zusätzliche – auf der Stufe der formellen

Gesetze, d. h. in § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c RHG nicht erwähnte –

Voraussetzungen für die Begründung eines Aufenthalts i. S. v. § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c

RHG ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte.

Deshalb ist § 5 MERV gesetzesvertretender Natur und sind die

Voraussetzungen der Gesetzesdelegation zu prüfen (vgl. VGr, 8. Februar

2024, VB.2022.00296, E. 3.5.3).

4.2.3

Das MERG sieht in mehreren Bestimmungen vor, dass bestimmte Bereiche vom

Regierungsrat in einer Verordnung zu regeln sind (u. a. § 32 MERG). Neben diesen

Regelungsaufträgen finden sich im Gesetz punktuell Delegationsgrundlagen für

gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen (§ 11 Abs. 3 und § 15 Abs. 3 MERG). Gemäss § 11 Abs. 3 MERG kann der Regierungsrat in

einer Verordnung für weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung

der kantonalen Aufgaben notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister

festlegen.

Die Art des Domizils (Niederlassung oder Aufenthalt) sowie

die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde sind gemäss Art. 6 lit. o

und lit. p RHG (i. V. m. § 11 Abs. 2 lit. a MERG) bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu

erfassen. Die zusätzliche Voraussetzung, dass sich die Niederlassung bei

Schweizer Staatsangehörigen in der Schweiz befinden muss, damit sie in der

Schweiz einen Aufenthalt begründen können, stellt keinen weiteren Identifikator

bzw. kein weiteres Merkmal i. S. v. § 11 Abs. 3 MERG dar. Vielmehr werden dadurch bereits erfasste Identifikatoren bzw.

Merkmale ("Niederlassung" und "Aufenthalt"), die in § 1

lit. a und lit. b MERG bzw. Art. 3 lit. b und lit. c

RHG gesetzlich definiert sind, anders als dort bzw. angesichts der zusätzlichen

Voraussetzung enger definiert. § 5 MERV kann sich somit nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen.

4.2.4

Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der

Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als

gesetzmässig. Ohnehin würde eine (gesetzmässige) Norm in der MERV angesichts

von Art. 36 BV nicht genügen:

4.3

Niederlassungsfreiheit

(Art. 24 BV)

4.3.1

Die Niederlassungsfreiheit i. S. v. Art. 24 BV gewährleistet

(einzig) die Möglichkeit des persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort in

der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, Schweizer Angehörigen die

Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig,

die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine

andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (BGE 148 I 97

E. 3.2.1; 135 I 233 E. 5.2; 127 I 97 E. 4c; 108 Ia 248 E. 1

mit Hinweisen). Diese Wahlfreiheit ist Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts

jeder Person und zugleich eine Grundvoraussetzung für den interkommunalen

Wettbewerb (Beat Rudin in: Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung,

Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 24 BV N. 13 f. m. w. H.).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft Art. 24

BV primär das polizeiliche Domizil. Bei der polizeilichen Niederlassung, die

unter gewissen Umständen zur gleichen Zeit an mehreren Orten bestehen kann, ist

unerlässlich, dass zum Ort, an welchem die betroffene Person sich als

niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und

Intensität existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür

gegeben sein. Die Niederlassungsfreiheit erlaubt es einer Person nicht, einen

beliebigen Ort als Niederlassungsort zu bezeichnen, ohne dass die tatsächlichen

– in Art. 3 lit. b RHG genannten – Voraussetzungen dafür erfüllt sind

(BGr, 10. November 2020, 2C_649/2020, E. 6.1; 13. März 2009, 2C_20/2009,

E. 1.3). Umgekehrt besteht eine Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der

polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen

Formalitäten zu erfüllen (vgl. oben E. 3.2; BGr, 3. August 2007,

2P.49/2007, E. 2.2).

Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere

Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt

werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1),

müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten

Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist

der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4; vgl. BGE 128 I 280 E. 4.1.2;

111.

Ia 214 E. 2a; BGr, 5. August 2021, 2C_41/2021, E. 5.1 m. w. H.; zum Ganzen Patricia Egli/

Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 4. A.,

St. Gallen 2023, [St. Galler Kommentar], Art. 24 BV N. 26 ff.

m. w. H.). Als

(zivilrechtliche) Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden in der

Literatur beispielhaft die vom ZGB bestimmten Wohnsitze erwähnt (Egli, Art. 24

BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30).

4.3.2

Vorliegend kann in Bezug auf die Frage, ob § 5 MERV einen Eingriff in

die Niederlassungsfreiheit darstellt und gegebenenfalls, ob dieser den

Anforderungen von Art. 36 BV genügt, Folgendes festgehalten werden: Zwar

trifft es zu, dass die Niederlassungsfreiheit Schweizer Staatsangehörige nicht

dazu berechtigt, einen beliebigen Ort der Niederlassung oder des Aufenthalts zu

bezeichnen, ohne dass die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen

Voraussetzungen gegeben sind. Dies kann indes umgekehrt die schweizerischen

Behörden nicht ohne Weiteres dazu berechtigen, einen

Ort als Niederlassung oder Aufenthalt zu definieren oder erfassen, ohne dass

dort die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt

sind. Vielmehr ergibt sich aus der Niederlassungsfreiheit, dass grundsätzlich

derjenige Ort, der von der Person als Niederlassung (oder Aufenthalt) gewählt

worden ist und wo die tatsächlichen Voraussetzungen der Niederlassung

(oder des Aufenthalts) erfüllt sind, als Niederlassung (oder Aufenthalt) zu

qualifizieren ist. In diesem Sinn hatte sich die Behörde am Aufenthaltsort – im

innerstaatlichen Verhältnis – mit dem Ausweis über die Hinterlegung eines

Heimatscheins am Ort des polizeilichen Hauptdomizils zu begnügen (BGE 90 I 27;

110.

Ia 67 E. 3a). Von den tatsächlichen Umständen abweichende

Qualifikationen schränken die Niederlassungsfreiheit ein und bedürfen daher

einer gesetzlichen Grundlage (vgl. z. B. Art. 25 ZGB, Art. 26 ZGB; Egli, Art. 24 BV

N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30). Eine solche Abweichung

und somit eine Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts in Bezug auf die

Niederlassung (vgl. E. 4.3.1) stellt auch § 5 MERV dar, der die

Niederlassung am Aufenthaltsort fingiert, ohne dass die Voraussetzungen für

eine Niederlassung geprüft werden (und erfüllt sein müssten). Eine solche

Einschränkung der Niederlassungsfreiheit bedürfte nach Art. 36 Abs. 1

BV einer genügenden gesetzlichen Grundlage. § 5 MERV erfüllt diese

Voraussetzung offensichtlich nicht. Selbst wenn eine solche kantonale Norm auf

Gesetzesstufe existierte, stellte sich die Frage, ob diese Fiktion, welche

schweizerische Staatsangehörige verpflichtet, an einem anderen Ort (am

Aufenthaltsort) ihre Niederlassung anzumelden, nicht im Widerspruch zu Art. 3

lit. b und lit. c RHG stünde und dem Sinn und Zweck des RHG zuwiderliefe

(vgl. E. 3.1 sowie nachfolgend E. 4.4).

4.4

Verletzung

von übergeordnetem Bundesgesetzesrecht (Art. 3 RHG)

4.4.1

Mit Erlass des RHG wurde unter anderem die Unterscheidung zwischen

Niederlassung und Aufenthalt für die kantonalen und kommunalen

Einwohnerregister bundesrechtlich vorgeschrieben und die Auslegung dieser

Begriffe bzw. der Begriffe "Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde"

auf Bundesebene umschrieben (zu den Definitionen E. 3.1). Diese

Begriffsvereinheitlichung erfolgte zwar – entsprechend der Verfassungsgrundlage

in Art. 65 Abs. 2 BV – primär zur Erleichterung und Verbesserung der

bundesrechtlich geregelten Statistik, doch wirkt sie sich sinngemäss und

nötigerweise auch direkt auf das im Übrigen weiterhin von den Kantonen

geregelte Einwohnerkontroll- und -meldewesen aus, zumal dessen Daten für die

Bundesstatistik direkt herbeigezogen werden (Art. 14 RHG; vgl. Arnold

Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und -meldewesens

in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das

Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in: ZBl 120/2019, 591 ff., 601).

Das Bundesrecht (Art. 3 RHG) und das Recht des Kantons Zürich (§ 1 MERG) kennen heute eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich

Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels

unerlässlich ist. Das Bundesgericht hält dazu ausdrücklich fest, das heutige

Bundesrecht überlasse dem kantonalen Gesetzgeber trotz der bestehenden

kantonalen Kompetenzen im Bereich des Register- und Schriftenpolizeirechts

bezüglich der erwähnten Begriffe keinen definitorischen Spielraum mehr und

gewähre auch für die Rechtsanwendung in den Gemeinden keinen geschützten

Autonomiebereich mehr. Die Fragen rechtlicher Natur im Zusammenhang mit den

erwähnten Begriffen seien harmonisiert; das Ziel der Registerharmonisierung

könne lediglich in der Praxis noch auf technisch-administrativ unterschiedliche

Weise verwirklicht werden (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).

Die Zuständigkeit der Kantone und Gemeinden beschränkt sich in diesem Bereich

auf die Kontrolle und Registrierung der Einwohner (BGE 148 I 97 E. 3.3.1).

4.4.2

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es zulässig ist, ausschliesslich

für schweizerische Staatsangehörige ohne Niederlassung in der Schweiz den Aufenthaltsort in der Schweiz als

Niederlassung zu definieren. Nichts anderes bewirkt die

Fiktion von § 5 MERV. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich

weder im Wortlaut noch in den Materialien zum RHG eine Grundlage für eine

solche Unterscheidung bzw. für die Definition der Begriffe

"Niederlassung" und "Aufenthalt" in Abhängigkeit von der

Staatsangehörigkeit ergibt. Auch aus der Tatsache, dass das RHG nur das Registerwesen

in der Schweiz regelt bzw. regeln kann, lässt sich nicht schliessen, dass die

dort vorgesehenen Begriffe der Niederlassung und des Aufenthalts nur gelten

sollen, wenn beide Anknüpfungspunkte in der Schweiz liegen, zumal diese

Konstellation auch bei ausländischen Staatsangehörigen auftritt und das RHG

ausdrücklich bezweckt, die erfassten Personenkreise aktuell, richtig und

vollständig zu erfassen. Die betreffenden Angaben (Niederlassungs- bzw.

Aufenthaltsgemeinde; Niederlassung bzw. Aufenthalt) gehören zum im Interesse

der Registerharmonisierung vorgeschriebenen zwingenden minimalen Inhalt der

Einwohnerregister für jede erfasste Person und müssen entsprechend dem Gesetzeszweck

grundsätzlich landesweit übereinstimmen. Die Kantone und Gemeinden haben daher

die vereinheitlichten Begriffe "Niederlassung" und

"Aufenthalt" gemäss RHG anzuwenden und können diese Begriffe nicht

mehr selbst definieren (so auch Marti, 602 m. w. H.).

Die Auslegung des RHG ergibt somit, dass sich die Fiktion von § 5 MERV,

welche die Niederlassung in Abweichung von Art. 3 lit. b RHG (am

Aufenthaltsort) festlegt, als unzulässig erweist.

4.4.3

Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen

besteht keine Regelungslücke. Es trifft zwar zu, dass die Konstellation,

dass eine Person in der Schweiz lediglich Aufenthalt, nicht aber Niederlassung

begründet, im RHG und im MERG nicht ausdrücklich erwähnt wird. Zum einen ist es

aber nicht Aufgabe der Gesetze, jegliche vorstellbaren konkreten

Fallkonstellationen ausdrücklich zu erwähnen. Zum anderen wäre nicht

nachvollziehbar, dass die Regelungslücke nur in Bezug auf schweizerische

Staatsangehörige in dieser Konstellation bestünde, zumal das RHG die Begriffe

in Art. 3 gerade unabhängig von der Staatsangehörigkeit einheitlich

definiert (vgl. Marti, 602). Im erwähnten Aufsatz von Arnold Marti wird darauf

hingewiesen, dass die einschlägige Bundesgesetzgebung in verschiedener Hinsicht

nicht auf die Regelung des Nebenwohnsitzes von Auslandschweizerinnen und -schweizern

in der Schweiz ausgerichtet ist (Marti, 609). Immerhin hält der sog. amtliche

Katalog der Merkmale des Bundesamts für Statistik (Neuchâtel 2023) unter Ziff. 52

(Meldeverhältnis) ausdrücklich fest: "Weitere Personen (schweizerischer

oder ausländischer Nationalität) haben einen Nebenwohnsitz in der Schweiz aber

ihr Hauptwohnsitz befindet sich im Ausland. Z. B. kehren Grenzgänger (schweizerischer

Nationalität oder Personen mit einem Ausweis G), mindestens einmal

wöchentlich an ihren ausländischen Wohnsitz zurück, logieren aber während der

Woche in einer schweizerischen Gemeinde. Diese Personen müssen mit dem

Meldeverhältnis 3 registriert werden." (Hervorhebung hinzugefügt). Insgesamt

ist ausgehend von Art. 3 lit. b und lit. c RHG ein einheitlicher

Massstab für die Frage anzunehmen, ob bzw. wo eine Niederlassung oder ein

Aufenthalt in der Schweiz existiert, sodass ein Aufenthalt i. S. v. Art. 3 lit. c RHG keine

Niederlassung i. S. v. Art. 3 lit. b

RHG voraussetzt. Für Zweifelsfälle im internationalen Verhältnis ist daran zu

erinnern, dass Art. 3 lit. b Satz 2 RHG eine (widerlegbare)

Vermutung für das Vorliegen einer Niederlassung in der (Schweizer) Gemeinde

enthält, wo das erforderliche Dokument hinterlegt worden ist (vgl. BGr,

3.

Oktober 2016, 2C_341/2016, E. 4).

4.4.4

Schliesslich ist noch festzuhalten, dass § 5 MERV zu einer

Inländerdiskriminierung, d. h.

einer Schlechterstellung von schweizerischen gegenüber ausländischen

Staatsangehörigen, führt, die sich kaum sachlich rechtfertigen liesse. Blosse

praktische Schwierigkeiten bei der Feststellung der massgebenden tatsächlichen

Verhältnisse bzw. der Vorteil eines klaren Anknüpfungspunkts in der Schweiz

vermögen dies nicht zu begründen. Ferner bestünde dieses Missbrauchspotenzial wohl

auch bei Grenzgängerinnen und Grenzgängern ohne schweizerische Staatsbürgerschaft.

4.5

Zusammenfassend

ist § 5 MERV die Anwendung zu versagen, weil die Bestimmung gegen

übergeordnetes Recht (Art. 24 BV; Art. 3 RHG) verstösst und nicht

gesetzmässig zustande gekommen ist.

5.

5.1

Weder die

Gemeinde C noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer in C die

Voraussetzungen einer Niederlassung oder aber eines Aufenthalts gemäss Art. 3

RHG bzw. § 1 MERG erfüllt sind, weil sie sich auf den Standpunkt stellen,

dass immer eine Niederlassung begründe, wer als Schweizer keinen anderen

"Wohnsitz" in der Schweiz habe bzw. in keiner anderen Schweizer

Gemeinde angemeldet sei.

5.2

Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes

wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug

von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf

andere Weise. Als Verfahrensmaxime besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die

Verwaltungsbehörden im Rahmen des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die

Beschaffung des die Urteilsgrundlage bildenden Tatsachenmaterials

verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt von

Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln ist. Im Geltungsbereich der

Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt

grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Weil aber vielfach absolute

Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so hoher Grad an

Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. § 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine Mitwirkungspflicht,

soweit sie ein Begehren gestellt haben.

5.3

Die dem

Verwaltungsgericht vorliegenden Akten sind zur Beurteilung des (Haupt-)

Wohnsitzes bzw. der Niederlassung des Beschwerdeführers i. S. v. Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG unzureichend, beschränken sie sich doch im Wesentlichen auf

die Auskünfte, Angaben und Behauptungen des Beschwerdeführers.

5.4

Mangels

Spruchreife ist die Beschwerde deshalb gutzuheissen und die Sache zur weiteren

Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde C zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Würde das Verwaltungsgericht die nötigen Abklärungen selbst treffen, den

Sachverhalt ergänzen und einen Neuentscheid fällen, so ginge dem

Beschwerdeführer der ganze Instanzenzug verloren. Deshalb ist es sachgerecht,

die Sache im Sinn einer Sprungrückweisung an die Gemeinde C zur Untersuchung

zurückzuweisen (Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4; VGr,

24.

August 2016, VB.2016.00195, E. 4.4.2; 20. August 2009,

VB.2009.00160, E. 9.2). Die Gemeinde C wird zu klären haben, ob der

Beschwerdeführer in dieser Gemeinde über eine Niederlassung i. S. v. Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG oder über einen blossen Aufenthalt i. S. v. Art. 3 lit. c RHG und § 1 lit. b MERG

verfügt (vgl. E. 3.1).

6.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt eine

Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsregelung

als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar unabhängig davon,

welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind folglich dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ebenso sind die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen. Zudem hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine

angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu

entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist bereits

angesichts seines Unterliegens keine Parteientschädigung zuzusprechen.

7.

Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen

Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche Zwischenentscheide

sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;

SR 173.110) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der

Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 9. August 2021 und der Beschluss des

Gemeinderats C vom 19. Januar 2021 werden aufgehoben, und die Sache wird

zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die

Gemeinde C zurückgewiesen.

Die

Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 3'670.-- Total der Kosten.

3.

Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen

nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inkl.

MWST) zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien, an den Beschwerdeführer unter Beilage von …;

b) den Bezirksrat Meilen;

c) das Eidgenössische Departement des Innern (EDI);

d) den Regierungsrat.