Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00668

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00668

Urteil

der 4. Kammer

vom 13. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1966 geborene

Staatsangehörige Somalias, heiratete im Mai 1992 in Kenia einen 1959 geborenen

Schweizer und folgte ihm Anfang Juni 1992 in die Schweiz, wo ihr zum Verbleib

beim Ehegatten eine zuletzt bis zum 30. Mai 1995 gültige

Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich erteilt wurde. Anfang 1995

trennten sich die Eheleute, weshalb die Fremdenpolizei (heute Migrationsamt)

des Kantons Zürich A mit Verfügung vom 11. Juni 1996 die Verlängerung der

Aufenthaltsbewilligung verweigerte und sie zum Verlassen des Kantonsgebiets

aufforderte. Die Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Da sich die

Wegweisung A's jedoch in der Folge als unmöglich erwies, ordnete das Bundesamt

für Flüchtlinge mit Verfügung vom 13. Oktober 1999 ihre vorläufige

Aufnahme an.

Im Oktober 2010 liess A

erstmals um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ersuchen, welches Gesuch das

Migrationsamt mit Verfügung vom 14. September 2011 abwies. Den dagegen

erhobenen kantonalen Rechtsmitteln war kein Erfolg beschieden (vgl. VGr, 20. März

2013, VB.2012.00653 [nicht publiziert]). Ein weiteres Gesuch wies das

Migrationsamt mit Verfügung vom 12. Februar 2019 ab.

Mittlerweile von ihrem Ehemann geschieden, liess A am 26. Oktober

2020 erneut ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung stellen.

Dieses Gesuch wies das Migrationsamt mit Verfügung vom 28. Januar 2021 ab.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A bei der Sicherheitsdirektion rekurrieren,

welche das Rechtsmittel mit Entscheid vom 26. August 2021 abwies

(Dispositiv-Ziff. I). Ebenso wies sie ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen

Rechtspflege ab (Dispositiv-Ziff. III), auferlegte A die Kosten des

Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte ihr eine

Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. IV).

III.

Am 24. September 2021 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 26. August 2021 aufzuheben und das

Migrationsamt anzuweisen, ihr eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen,

eventualiter die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung sowie zur neuen

Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; in prozessualer Hinsicht

ersuchte sie um Anordnung einer mündlichen Verhandlung sowie Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 7. Oktober

2021.

ausdrücklich auf eine Stellungnahme, das Migrationsamt stillschweigend auf

eine Beschwerdeantwort. Am 12. Januar 2022 reichte A's Rechtsvertretung

eine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts

auf dem Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin

beantragt, es sei gestützt auf § 59 VRG eine mündliche Verhandlung

durchzuführen, in deren Rahmen ihr die Möglichkeit zu geben sei, ihren

Standpunkt vorzutragen.

2.2

In

Verfahren, die – wie das vorliegende – nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6

Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) fallen, liegt

es gemäss § 59 Abs. 1 VRG im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es

eine mündliche Verhandlung durchführen will (vgl. Marco Donatsch in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 59 N. 5, auch zum Folgenden;

ferner BGr, 18. November 2020, 2C_933/2019, E. 3.2.3, und 5. Februar

2020, 2C_120/2020, E. 2.2.1; VGr, 16. Dezember 2021, VB.2021.00433, E. 2.2).

Es sieht praxisgemäss von einer mündlichen Verhandlung ab, wenn die Akten nach

durchgeführtem Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage

bieten.

Vorliegend lässt sich der

Sachverhalt hinreichend anhand der Akten beurteilen. Dem Begehren der

Beschwerdeführerin auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist daher nicht

stattzugeben.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin beruft sich auf Art. 8 Abs. 1 EMRK und macht (sinngemäss)

geltend, gestützt auf die genannte Bestimmung einen Anspruch auf Erteilung

einer Aufenthaltsbewilligung zu haben.

3.2

Aus dem

mit Art. 8 Abs. 1 EMRK gewährleisteten Recht auf Achtung des Privat-

und Familienlebens ergibt sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kein

Anspruch auf einen bestimmten Aufenthaltstitel, solange die bestehende

Aufenthaltsregelung eine weitestgehend ungehinderte Ausübung des geschützten

Privat- und Familienlebens ermöglicht (BGE 147 I 268 E. 4.1 mit Hinweisen

auf die Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte; vgl. auch VGr,

22.

Juli 2021, VB.2020.00797, E. 2.1 – 11. Mai 2021, VB.2021.00010,

E. 3.3 – 21. Oktober 2020, VB.2020.00499, E. 2 mit weiteren

Hinweisen).

Mit einer abweichenden Beurteilung der Unzumutbarkeit der

Wegweisung nach Somalia ist zumindest in absehbarer Zeit nicht zu rechnen,

weshalb die Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung an der Anwesenheit der

Beschwerdeführerin in der Schweiz nichts ändert. Zwar schliesst das

Bundesgericht nicht aus, dass die Nachteile der vorläufigen Aufnahme gegenüber

der Aufenthaltsbewilligung sich so gravierend auswirken können, dass damit ein

Eingriff in den Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 EMRK einherginge (BGE 147 I 268 E. 4.4). Die Beschwerdeführerin macht jedoch keine Nachteile

geltend, welche ihr Privat- oder ein allfälliges Familienleben in relevanter

Weise beeinträchtigten.

3.3

Ebenso wenig ergibt sich ein Anspruch der Beschwerdeführerin

auf eine Aufenthaltsbewilligung aus anderen Normen des Völker- oder

Landesrechts.

4.

4.1

Vorläufig

aufgenommene Personen können grundsätzlich jederzeit ein Gesuch um Erteilung

einer Aufenthaltsbewilligung stellen. Halten sie sich seit mehr als fünf Jahren

in der Schweiz auf, haben die zuständigen Behörden dieses Gesuch unter

Berücksichtigung der Integration, der familiären Verhältnisse und der

Zumutbarkeit der Rückkehr in den Herkunftsstaat vertieft zu prüfen (Art. 84

Abs. 5 des Ausländer- und

Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [AIG, SR 142.20]). Damit

wird kein eigenständiger ausländerrechtlicher Zulassungsgrund für vorläufig

aufgenommene Personen geschaffen. Vielmehr werden die Migrationsbehörden

aufgefordert, der besonderen Situation dieser Personenkategorie im Rahmen des

Entscheids über das Vorliegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls

nach Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG Rechnung zu tragen (vgl. VGr, 22. Juli

2021, VB.2020.00797, E. 3.1 f., und 11. Mai 2021, VB.2021.00010,

E. 4.1 f. mit Hinweis).

4.2

Bei Art. 30

Abs. 1 lit. b AIG handelt es sich um eine Ausnahmebestimmung. Die

ausländische Person muss sich in einer persönlichen Notlage befinden; ihre

Lebens- und Daseinsbedingungen müssen gemessen am durchschnittlichen Schicksal

von Ausländerinnen und Ausländern in gesteigertem Mass infrage gestellt sein

bzw. die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung muss einen schweren Nachteil

zur Folge haben. Dabei sind im Rahmen der Beurteilung, ob eine

Aufenthaltsbewilligung wegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls im

Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG zu erteilen ist, nach Art. 31

Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom

24.

Oktober 2007 (VZAE, SR 142.201) namentlich die Integration der

gesuchstellenden Person im Sinn von Art. 58a AIG (in Verbindung mit Art. 77a ff.

VZAE), die Familienverhältnisse, die finanziellen Verhältnisse, die Dauer der

Anwesenheit in der Schweiz, der Gesundheitszustand und die Möglichkeiten für

eine Wiedereingliederung im Herkunftsstaat zu berücksichtigen.

Den drei (schon) in Art. 84 Abs. 5 AIG genannten

Kriterien (Integration, familiäre Verhältnisse und Zumutbarkeit der Rückkehr in

den Herkunftsstaat) kommt dabei keine vorrangige Bedeutung zu (vgl. BVGr, 13. Februar

2018, F-3332/2015, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen); sie nehmen vielmehr im

Rahmen der Härtefallprüfung auf die besondere Situation vorläufig Aufgenommener

Bezug (BVGr, 24. September 2013, C-1136/2013, E. 4.3). Nach der

Rechtsprechung führt ein Aufenthalt von zehn oder mehr Jahren in der Regel zur

Bejahung eines persönlichen Härtefalls, vorausgesetzt, dass sich die

ausländische Person tadellos verhalten hat, finanziell unabhängig sowie sozial

und beruflich gut integriert ist (vgl. VGr, 21. Oktober 2020,

VB.2020.00336, E. 3.3, und 11. Dezember 2019, VB.2019.00620, E. 2.1

Abs. 4; BGE 124 II 110 E. 3).

Dies bedeutet freilich nicht, dass für die Bejahung eines

Härtefalls die in Art. 84 Abs. 5 AIG genannten Kriterien kumulativ

erfüllt sein müssen, vielmehr ist eine Gesamtwürdigung aller Umstände

vorzunehmen. Gleiches gilt hinsichtlich der in Art. 31 Abs. 1 VZAE

genannten Kriterien. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der betreffenden

Bestimmungen und wurde vom Verwaltungsgericht bereits verschiedentlich

festgehalten (vgl. zuletzt VGr, 22. Juli 2021, VB.2020.00797, E. 4.3.1

mit Hinweisen). Die Aufzählung in Art. 31 Abs. 1 VZAE ist auch nicht

abschliessend (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00668, E. 2.3).

4.3

Da die

Erteilung einer Härtefallbewilligung im pflichtgemässen Ermessen der Vor­instanzen

steht, kann das Verwaltungsgericht lediglich prüfen, ob diese ihr Ermessen

rechtsverletzend ausgeübt haben (§ 50 VRG; vgl. Donatsch, § 50 N. 25 f.).

Weil das Verwaltungsgericht als erste Gerichtsinstanz entscheidet,

berücksichtigt es die tatsächlichen Verhältnisse im Entscheidzeitpunkt

(Donatsch, § 52 N. 8 f.).

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass die Vorinstanz die notwendige

rechtskonforme Gesamtwürdigung der hier massgeblichen Umstände unterlassen und

die Härtefallkriterien als kumulative Voraussetzungen geprüft habe, was nach

der Praxis des Verwaltungsgerichts nicht zulässig sei.

5.2

Wie die

Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang zu Recht bemerkt, bezieht sich die

Vorinstanz in ihrem Entscheid vom 26. August 2021 auf die

beschwerdegegnerische Weisung Vorläufige Aufnahme vom 21. August 2020,

welche das Verwaltungsgericht jüngst in einem Entscheid vom 22. Juli 2021

(VB.2020.00797) insofern als bundesrechtswidrig qualifiziert hat, als darin

festgehalten wurde, dass vorläufig aufgenommenen Personen nur dann eine

Härtefallbewilligung erteilt wird, wenn bestimmte – näher bezeichnete –

Integrationskriterien "kumulativ erfüllt sind" (Ziff. 11.2). Als

zulässig stufte das Verwaltungsgericht dagegen eine Konkretisierung der

gesetzlichen Anforderungen ein, die im Sinn einer Leitlinie festhält, unter

welchen Voraussetzungen bestimmte Sachverhaltselemente üblicherweise

entscheidendes Gewicht haben. Eine besondere Gewichtung anderer Kriterien im

konkreten Einzelfall müsse aber stets vorbehalten bleiben. So dürfe namentlich

im Fall von Sozialhilfebezug nicht von vornherein verlangt werden, dass alle

"übrigen Voraussetzungen eingehalten" sein müssen, damit die

Ausnahmetatbestände greifen können (zum Ganzen VGr, 22. Juli 2021,

VB.2020.00797, E. 4.3.2–4.3.4 mit Hinweisen).

Der Beschwerdegegner hat die Weisung Vorläufige Aufnahme

bereits Mitte August 2021 angepasst und die Voraussetzung der kumulativen

Erfüllung der zu berücksichtigenden Kriterien gestrichen (vgl. Migrationsamt,

Weisung Vorläufige Aufnahme vom 16. August 2021, abrufbar unter www.zh.ch => Migration

& Integration => Einreise und Aufenthalt => Weisungen). Die

Vorinstanz gibt in ihren Erwägungen zwar noch die alte Weisung wieder, nimmt

anschliessend aber eine Interessenabwägung vor, in der sie jedenfalls im Kern

auf alle hier massgeblichen Umstände eingeht.

Dispositiv

Demnach kann der Vorinstanz nicht vorgeworfen werden, sie

habe bloss schematisch darauf abgestellt, dass nicht sämtliche Voraussetzungen

erfüllt seien, und dadurch ihr Ermessen unterschritten. Ob sie ihr Ermessen

rechtmässig ausgeübt hat, ist im Folgenden zu prüfen.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführerin hält sich mittlerweile seit 30 Jahren in der Schweiz auf;

ihre vorläufige Aufnahme wurde vor über 20 Jahren verfügt. Die Vorinstanz erwähnt

die lange Anwesenheit zwar. Sie setzt sich mit dieser aber nicht näher

auseinander und berücksichtigt sie anscheinend nur insoweit, als sie feststellt,

dass die in Art. 84 Abs. 5 AIG und in der Weisung Vorläufige Aufnahme

des Beschwerdegegners genannten zeitlichen Voraussetzungen vorliegend erreicht

würden. Sie hat demnach das Kriterium der Anwesenheitsdauer im Sinn von Art. 31

Abs. 1 lit. e VZAE nicht angemessen gewichtet.

In diesem Zusammenhang gilt es denn auch zu beachten, dass

der Status der vorläufigen Aufnahme grundsätzlich nicht auf Dauer angelegt ist

und sich das Interesse der betroffenen ausländischen Person an einer

Bereinigung ihres Anwesenheitsstatus mit fortschreitender Zeit erhöht (vgl. Art. 31

Abs. 1 lit. e VZAE sowie Art. 84 Abs. 5 AuG; siehe auch

BGE 138 I 246 E. 3.3.1).

6.2 Die lange

Dauer ihres hiesigen Aufenthalts führt sodann (mit) dazu, dass die

Wiedereingliederung bzw. eine Eingliederung der Beschwerdeführerin im

Heimatland heute ausgeschlossen erscheint (vgl. auch BGE 124 II 110 E. 3; ferner

dazu sowie zum Folgenden VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00668, E. 4.1). Hier

gilt es ferner zu beachten, dass die Beschwerdeführerin im Jemen geboren wurde und

eigenen – unbestritten gebliebenen – Angaben zufolge nur wenige Jahre in ihrem

Heimatland Somalia gelebt hat (VGr, 20. März 2013, VB.2012.00653, E. 3.5

[nicht publiziert]). Sie hat das Land seit ihrer Einreise in die Schweiz auch

nie besucht und unterhält keinen Kontakt zu allfälligen Verwandten im

Heimatland. Einer Integration in die somalische Gesellschaft stünden schliesslich

auch der Status der Beschwerdeführerin als alleinstehende Frau und ihr

schlechter Gesundheitszustand entgegen (vgl. BVGr, 27. Juli 2020,

E-3512/2019, E. 8.2.3 f.).

Auch wenn der Aspekt der Wiedereingliederung einer

ausländischen Person im Heimatland (Art. 31 Abs. 1 lit. g VZAE;

ferner Art. 84 Abs. 5 AIG) in Fällen wie dem vorliegenden, wo nicht

mit der Aufhebung von deren vorläufiger Aufnahme zu rechnen ist, regelmässig

bloss eine untergeordnete Bedeutung beizumessen ist, lässt sich der Vorinstanz

somit nicht folgen, wenn sie erwägt, dass sich daraus nichts zu Gunsten der

Beschwerdeführerin herbeiführen lasse (vgl. auch zur Berücksichtigung von

Gründen, welche gegen eine Ausreise einer ausländischen Person sprechen, im

Rahmen der Beurteilung eines Härtefallgesuchs VGr, 9. November 2021,

VB.2021.00484, E. 5).

6.3 Eine lange

Anwesenheit in der Schweiz und die (damit einhergehende) Unmöglichkeit der

Wiedereingliederung im Herkunftsland entbinden die um eine

Aufenthaltsbewilligung nachsuchende ausländische Person nicht davon, sich aktiv

um eine Integration in der Schweiz zu bemühen. Vielmehr darf von ihr – wie auch

die wiederholte Nennung dieses Kriteriums in den massgeblichen Bestimmungen zur

Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung zeigt (Art. 85

Abs. 4 AIG und Art. 31 Abs. 1 lit. a VZAE in Verbindung mit

Art. 58a Abs. 1 AIG) – eine gewisse Integrationsleistung erwartet

werden (vgl. auch BGE 147 I 268 E. 5.3 bezüglich eines allfälligen

Anspruchs auf Umwandlung der vorläufigen Aufnahme in eine Aufenthaltsbewilligung

gestützt auf Art. 8 Abs. 1 EMRK).

Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin in diesem

Zusammenhang im Wesentlichen vor, sich in wirtschaftlicher Hinsicht (Art. 58a

Abs. 1 lit. d AIG) nicht integriert zu haben. Zu Gunsten der

Beschwerdeführerin Berücksichtigung fand im vorinstanzlichen Entscheid dagegen,

dass jene im Rekursverfahren ein Sprachzertifikat einreichte, wonach ihre

mündlichen Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A2 und ihre schriftlichen

Sprachkompetenzen auf dem Referenzniveau A1 des Referenzrahmens sind, womit das

Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. c AIG erfüllt

ist.

6.3.1

Gemäss Art. 77e VZAE nimmt eine Person am Wirtschaftsleben oder am

Erwerb von Bildung im Sinn von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG teil, wenn

sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch

Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch

besteht, bzw. wenn sie in Aus- oder Weiterbildung ist. Der Situation von

Personen, welche dieses Integrationskriterium aufgrund einer Behinderung oder

Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter

erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a

Abs. 2 AIG). Zu den gewichtigen persönlichen Umständen zählen namentlich

eine körperliche, geistige oder psychische Behinderung oder eine schwere oder

lang andauernde Krankheit (Art. 77f lit. a und lit. b VZAE;

siehe auch Art. 31 Abs. 1 lit. f VZAE).

6.3.2

Die Beschwerdeführerin ging in der Schweiz unstreitig noch nie einer

Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt nach und bezog im Laufe der Jahre über Fr. 550'000.-

an Sozialhilfe. Wie die nachfolgenden Schilderungen zeigen, lässt sich ihr

dieser Umstand indes nur beschränkt zum Vorwurf machen, hängt er doch massgeblich

mit ihrer langjährigen Drogensucht und deren (negativen) Folgen auf ihre

Gesundheit und ihre soziale Integration in die hiesige Gesellschaft zusammen:

6.3.2.1

Die Beschwerdeführerin lernte Ende der 1980er- bzw. Anfang der 1990er-Jahre

Nairobi ihren späteren Ehemann kennen. Nach der Heirat im Mai 1992 gelangte sie

mit ihrem Ehegatten in die Schweiz. Der Ehemann der Beschwerdeführerin war –

was die Beschwerdeführerin vor der Einreise in die Schweiz nicht gewusst haben

will – damals jedoch "stark drogenabhängig" und musste wiederholt

inhaftiert werden, was wohl mit ein Grund dafür bildete, dass die Beziehung

nicht lange hielt. Dem Gesuch der Beschwerdeführerin vom 12. April 1996 um

Verlängerung ihrer damaligen Aufenthaltsbewilligung lässt sich hierzu entnehmen,

dass sie und ihr Ehemann anfänglich bei dessen Mutter in einem einfachen Zimmer

wohnten und später von der öffentlichen Hand unterstützt werden mussten. Sie

habe bald angefangen, ebenfalls Drogen zu konsumieren. Anfang 1995 sei ihr

Ehemann dann inhaftiert worden, worauf sie die Chance genutzt habe, von den

Drogen wegzukommen. Mithilfe des Sozialamts sei sie einem Methadonprogramm

beigetreten. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin in dem betreffenden

Schreiben finden in den Akten insofern Bestätigung, als sich einem Bericht der

Einrichtung J vom 4. April 1996 entnehmen lässt, dass sich die

Beschwerdeführerin dort ab Juli 1995 in ärztlicher Behandlung befand wegen

(anfänglich) einer offenen Lungentuberkulose und (inzwischen) zur

Methadonsubstitution "bei Zustand nach früherem Drogenmissbrauch".

Aus einem (älteren) Schreiben des Fürsorgeamts der Stadt Zürich vom 19. Juli

1995 wiederum geht hervor, dass die Beschwerdeführerin seit ihrem Zuzug von

Kenia hilfsbedürftig und bei der Besorgung ihrer Angelegenheiten unerfahren

sei. Sie nehme seither Drogen, welche ihr früher zeitweise von ihrem Ehemann

beschafft worden seien. Bereits in einem zwei Jahre zuvor erstellten Bericht

des städtischen Fürsorgeamts hatte sodann Erwähnung gefunden, dass sich die Beschwerdeführerin

im Drogenmilieu aufhalte und heroinabhängig sei. Auch wurde darauf hingewiesen,

dass "innerhalb der Familie" der Beschwerdeführerin bzw. ihres

Ehemanns "eine Tendenz zur sozialen Isolation festgestellt werden"

könne. Zur langjährigen Drogenabhängigkeit der Beschwerdeführerin lassen sich deren

Dossier zudem zahlreiche weitere Belege entnehmen.

Seit November 1999 wohnt die Beschwerdeführerin in E und

nimmt keine "harten" Drogen mehr. Sie musste – soweit ersichtlich –

auch nie mehr strafrechtlich belangt werden und hat sich nicht mutwillig

verschuldet. So waren in den Jahren 2019 und 2020 lediglich acht Verlustscheine

im Gesamtbetrag von rund Fr. 6'500.- aufgrund von mehrheitlich Jahrzehnte

alten Verbindlichkeiten und eine neue Forderung aus dem Jahr 2018 im Betrag von

Fr. 1'626.85 in ihrem Betreibungsregister verzeichnet.

Die Beschwerdeführerin befindet sich jedoch (seit Dezember

1996) bis heute im Drogenersatzprogramm und leidet unter schwerwiegenden gesundheitlichen

Problemen.

6.3.2.2

Gemäss ärztlichen Berichten des Spitals F vom März 2018 und – teilweise

darauf Bezug nehmend – ihrer Hausärztin vom September 2020 ist seit dem Jahr

2013 bekannt, dass die Beschwerdeführerin an einer durch mehrere Mechanismen

bedingten Lungenerkrankung (pulmonale Hypertonie, interstitielle Pneumopathie

mit Verdacht auf Sjögren-Syndrom nach inhalativem Drogenkonsum, alveoläre

Hyperventilation und nächtliche Desaturationen) leidet, die zu einer im Alltag

deutlichen Einschränkung der Atmung und einer raschen körperlichen Erschöpfbarkeit

führt. Aus Sicht der behandelnden Ärzte ist die Beschwerdeführerin schon aus

diesem Grund arbeitsunfähig.

Im Weiteren lässt sich den ärztlichen Unterlagen

entnehmen, dass die Lungenkrankheit sowie der hohe Blutdruck der

Beschwerdeführerin bei dieser zu einer Herzveränderung führten. Darüber hinaus

wurde bei der Beschwerdeführerin ein Abhängigkeitssyndrom von Opiaten,

Benzodiazepinen und Cannabis und eine – aufgrund der Lungenerkrankung – nicht

operable Rotatorenmanschettenruptur diagnostiziert. Seit 2006 befindet sich die

Beschwerdeführerin ausserdem in psychiatrischer bzw. psychotherapeutischer

Behandlung. Sie leidet den verschiedenen ärztlichen Berichten zufolge unter

einer depressiven Störung und es besteht bei ihr der Verdacht auf eine kombinierte

Persönlichkeitsstörung, welche aufgrund der Abhängigkeitserkrankung nicht schon

früher angegangen werden konnte. Laut dem Bericht des behandelnden

Psychotherapeuten bei der Alkohol- und Suchtberatung G vom 29. September

2020 hatten die psychische Instabilität und ihre starke Medikation mit

Benzodiazepinen und Opiaten die langjährige Arbeitsunfähigkeit der

Beschwerdeführerin zur Folge. Erst durch die Umstellung der

Substitutionsmedikation von Methadon auf Sevre-Long im Jahr 2015 habe die

Beschwerdeführerin eine verbesserte Lebensqualität gewonnen. Er erachte die

Beschwerdeführerin aber nach wie vor nicht als erwerbsfähig, da sich ihre

langjährige, starke Medikation mit Sevre-Long, Rohypnol und Seresta so

sedierend auswirke, dass ihre kognitiven Ressourcen eingeschränkt seien. Unter

der bestehenden notwendigen Medikation mit Opiaten und Benzodiazepinen sei sie

zudem nicht in der Lage, ihr Leben psychotherapeutisch so aufzuarbeiten, um die

strukturelle Störung zu beheben. Sie sei gefangen in einem Teufelskreis von

Abhängigkeiten.

6.3.2.3

Nach ihrem Umzug nach E bemühte sich die Beschwerdeführerin zunächst mit

Hilfe der zuständigen Fürsorgebehörde um eine berufliche Integration. So besuchte

sie von Mai 2001 bis März 2002 einen Sprachkurs und nahm in der Folge während

eines Jahres (Teilzeit) an einem Arbeitseinsatz des Vereins H sowie einem

PC-Kurs für Anfängerinnen bzw. Anfänger teil. Nach dessen Abschluss fand sich

jedoch keine Anschlusslösung für die Beschwerdeführerin, weshalb diese in den

Folgejahren lediglich vereinzelt gemeinnützige Arbeitseinsätze (Aushilfe im

Altersheim, Begleitung älterer Menschen bei einem Spaziergang, Begleitung und

Unterstützung ausländischer Personen etc.) leistete. Im Jahr 2010 endete die

Teilnahme an dem betreffenden Programm. Mit Beschluss vom 10. Oktober 2011

der Fürsorgebehörde E wurde daraufhin festgehalten, dass der Versuch, die

Beschwerdeführerin einzugliedern, als gescheitert betrachtet werden müsse und

für die Zukunft keine aktiven Integrationsbemühungen und Aufwendungen seitens

der Sozialberatung mehr erfolgen sollten. Mit weiteren Beschlüssen der

Fürsorgebehörde vom 17. September 2012 und vom 22. Mai 2018 wurde

daran festgehalten, dass keine Versuche mehr unternommen würden, die

Beschwerdeführerin beruflich einzugliedern, und auch keine

Arbeitsintegrationsmassnahmen mehr verfügt würden. Mit Schreiben vom 31. Januar

2019 bestätigte der zuständige Sozialberater entsprechend, dass die

Asylfürsorge der Gemeinde E auch in Zukunft keine Bestrebungen mehr unternehmen

werde, um die Beschwerdeführerin beruflich zu integrieren. Vielmehr liege der

Fokus auf der Stabilisierung der jetzigen gesundheitlichen Situation, da die

Beschwerdeführerin – nach Auffassung der Behörde – aufgrund der langjährigen

Substanzabhängigkeit und der daraus entstandenen gesundheitlichen Folgen nicht

in der Lage sei, eine Tätigkeit im ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen und

einer Schadensminderung nachzukommen.

Dem letztgenannten Schreiben lässt sich weiter entnehmen,

dass die Fürsorgebehörde erstmals im September 2002 eine Anmeldung der

Beschwerdeführerin bei der Invalidenversicherung (IV) veranlasst hatte. Diese

wie auch die folgenden Versuche, eine Berentung der Beschwerdeführerin zu

erwirken, seien indes ohne Erfolg geblieben. Aus einem von der

Beschwerdeführerin eingereichten Urteil des Sozialversicherungsgerichts des

Kantons Zürich vom 15. August 2017 geht diesbezüglich hervor, dass die

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) in ihrem letzten

materiellen Entscheid offenbar davon ausging, dass die gesundheitlichen Beschwerden

der Beschwerdeführerin überwindbar seien. Hierauf ging das

Sozialversicherungsgericht bei seinem Entscheid nicht näher ein. Es gelangte

vielmehr zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin "vordergründig an einer

Suchtproblematik und deren Folgen leidet", Suchtprobleme aber als solche

nach der Rechtsprechung nicht zu einer Invalidität führten und der Verzicht der

Beschwerdeführerin, einer Arbeit nachzugehen, deshalb auf "IV-fremden

Gründen" (Drogensucht und Folgeerkrankungen) basiere. Auf ein neues

IV-Gesuch der Beschwerdeführerin trat die SVA im Jahr 2018 gar nicht erst ein,

weil keine neuen Umstände gegeben seien und Ersterer aus Sicht der

Invalidenversicherung körperlich leichte Tätigkeiten bei Wechselbelastung, dem

Einlegen individueller Pausen und einer eigenen Arbeitsplanung zumutbar seien.

Mithin könne sie Tätigkeiten im Haushaltsbereich weiterhin ohne wesentliche

Einschränkungen ausüben.

Gestützt auf diese Aussage vertritt die zuständige

Sozialbehörde in zwei jüngeren Schreiben an den Beschwerdegegner vom 25. November

2020 und vom 19. Januar 2021 neu die Haltung, dass die Beschwerdeführerin

ihrer Schadensminderungspflicht nicht nachkomme, weil sie nicht bereit sei, den

IV-Entscheid zu akzeptieren und einer Tätigkeit nachzugehen. Hierauf

bezugnehmend, gelangt auch die Vorinstanz zum Schluss, dass die

Beschwerdeführerin an ihrer jahrelangen Erwerbslosigkeit auch heute noch ein

nicht unerhebliches Verschulden treffe.

6.3.3

Selbst wenn man der Auffassung der SVA folgte, welche entgegen den

behandelnden Ärzten der Beschwerdeführerin bei dieser (ohne nähere Begründung)

von einer eingeschränkten Arbeitsfähigkeit ausgeht, dürfte insofern

unbestritten sein, dass eine Eingliederung der Beschwerdeführerin in den ersten

Arbeitsmarkt heute nicht mehr möglich ist. Wie das zuständige Sozialamt noch in

seinem Schreiben vom 31. Januar 2019 festgestellt hat, liesse sich

allenfalls ein Arbeitsintegrationsprogramm finden, welches dem von der SVA

beschriebenen Tätigkeitsprofil entspricht. Die Fürsorgebehörde unternimmt

jedoch wegen des zu erwartenden geringen Erfolgs bereits seit mehr als zehn

Jahren keinerlei Bemühungen mehr, die Beschwerdeführerin in irgendeiner Form

beruflich zu integrieren. Dass diese aus eigener Initiative in diese Richtung

tätig wird, erscheint sodann mit Blick auf ihren physischen und psychischen

Zustand als ausgeschlossen. Nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz daher,

wenn sie der Beschwerdeführerin vorwirft, sich aktuell nicht um ihre berufliche

Integration zu kümmern.

Was die Beurteilung der

früheren Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin anbelangt, finden sich in den

Akten lediglich Unterlagen und ärztliche Berichte, welche eine solche ab dem

Jahr 2016 bestätigen. Entgegen der noch im Entscheid der Kammer vom 20. März

2013 eingenommen Haltung, wonach die Beschwerdeführerin trotz günstiger

persönlicher Voraussetzungen einfach nicht gewillt sei, für ihr Leben

Verantwortung zu übernehmen (VGr, 20. März 2013, VB.2012.00653, E. 3.5 f.

[nicht publiziert]), ist allerdings aufgrund der inzwischen vorliegenden,

ausführlichen und in sich schlüssigen Unterlagen der verschiedenen behandelnden

Ärzte der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass sich deren

Gesundheitszustand bereits in der Vergangenheit stärker auf ihre Arbeitsfähigkeit

ausgewirkt hat. So hatte die Beschwerdeführerin bereits von ihrer

Tuberkuloseerkrankung im Jahr 1995 Lungenschädigungen davongetragen und lässt

sich heute nicht mehr feststellen, ab wann die Beschwerdeführerin aufgrund einer

schlechten Sauerstoffaufnahme und weniger Lungenreserve in ihrer

Leistungsfähigkeit spürbar eingeschränkt war. Die obengenannten Diagnosen

konnten erst im Jahr 2013 gestellt werden. Bezüglich der inzwischen bekannt

gewordenen psychischen Probleme der Beschwerdeführerin konnte die

Diagnosestellung sogar erst nach der Umstellung auf ein anderes

Drogenersatzmittel erfolgen. Mit den behandelnden Ärzten der Beschwerdeführerin

ist jedoch davon auszugehen, dass deren Arbeits- und generell

Integrationsfähigkeit schon zuvor jahrelang aufgrund der Sucht und der

anschliessenden starken Medikation mit Suchtersatz- und Beruhigungsmitteln

deutlich eingeschränkt war.

6.4 Insgesamt

verliert die gescheiterte berufliche und wirtschaftliche Integration der

Beschwerdeführerin daher erheblich an Gewicht und lässt sich die von der

Vorinstanz vorgenommene starke Gewichtung dieses Aspekts nicht rechtfertigen.

6.5 Damit

erweist sich der Entscheid der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin eine

Aufenthaltsbewilligung mit der Begründung zu verweigern, ihre Integration sei

deutlich ungenügend und ihr ein Verbleiben im Status der vorläufigen Aufnahme

ohne Nachteile weiterhin zuzumuten, im heutigen Zeitpunkt als rechtswidrig.

Zunächst hat die Vorinstanz dem langjährigen Aufenthalt der Beschwerdeführerin

in der Schweiz und der Unmöglichkeit von deren Eingliederung im Heimatland zu

wenig Gewicht beigemessen. Sodann hat sie die unstreitig fehlende berufliche

und wirtschaftliche Integration zu hoch gewichtet bzw. in diesem Zusammenhang

der jahrelangen Drogensucht und dem schon seit Jahren schlechten

Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin zu wenig Rechnung getragen.

Die Beschwerde ist gutzuheissen und der Beschwerdegegner

einzuladen, der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

7.

7.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 [teilweise] in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin

bzw. deren Vertretung eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 2'000.-

für das Rekurs- und Fr 1'500.- (je zuzüglich Mehrwertsteuer) für das

Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

7.2 Die

Gesuche der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung im Rekurs- und

Beschwerdeverfahren sind mit Blick auf die angeordnete Kostenfolge als

gegenstandslos geworden abzuschreiben. Die Gesuche um unentgeltliche

Rechtsvertretung in beiden Verfahren sind angesichts der ausgewiesenen

Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin gutzuheissen und der Beschwerdeführerin

in der Person ihrer (früheren) Vertreterin, Rechtsanwältin I, eine

unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen (§ 16 Abs. 1 f.

VRG).

7.3 Gemäss § 9

Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018

(LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige

Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche

Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die

Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Auslagen separat entschädigt

werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren

vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro

Stunde.

Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin macht einen

Aufwand von 9,15 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 16.60 zuzüglich

7,7 % Mehrwertsteuer geltend. Daraus resultiert – unter Berücksichtigung

des Stundenansatzes von Fr. 220.- – ein Gesamtbetrag

von rund Fr. 2'185.90. Damit ist Rechtsanwältin I unter Anrechnung der

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 570.40

(inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse zu entschädigen. Die

Parteientschädigung ist der unentgeltlichen Rechtsvertreterin auszurichten.

7.4 Soweit der

Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsvertretung im Rekursverfahren

verweigert wurde, ist die Sache zur Festlegung der Entschädigung an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

7.5 Abschliessend

gilt es, die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche

Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in

der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch der

Beschwerdeführerin geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig.

Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift

zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des vorinstanzlichen

Entscheids vom 26. August 2021 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom

28. Januar 2021 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird angewiesen,

der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

In

Abänderung der Dispositiv-Ziff. II und IV des vorinstanzlichen Entscheids

vom 26. August 2021 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt

und wird dieser verpflichtet, der Vertreterin der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des

vorinstanzlichen Entscheids vom 26. August 2021 wird das Gesuch der

Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtvertretung für das Rekursverfahren

gutgeheissen, der Beschwerdeführerin in der Person von Rechtsanwältin I eine

unentgeltliche Rechtsbeiständin beigegeben und die Vorinstanz angewiesen, deren

Entschädigung für das Rekursverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung

festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin vorbehalten

bleibt. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung für das Rekursverfahren

wird als gegenstandlos geworden abgeschrieben.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung für das

Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Das Gesuch

um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen und der Beschwerdeführerin

in der Person von Rechtsanwältin I eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das

Beschwerdeverfahren beigegeben.

5.

Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwältin I eine

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

6. Rechtsanwältin

I wird für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der

Parteientschädigung mit Fr. 570.40 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der

Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin

bleibt vorbehalten.

7. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an …