Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00688

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00688

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. Februar 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch das Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

betreffend

Staatsbeiträge,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Träger des Kinderheims B. Am 24. November 2020

ersuchte er das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) um Zusicherung eines

Staatsbeitrags für den Neubau des Kinderheims B und machte Investitionskosten

im Betrag von Fr. 12'744'100.- geltend. Mit Verfügung vom 18. März

2021 legte das AJB die beitragsberechtigten Kosten auf Fr. 7'600'000.-

fest und sicherte A einen Staatsbeitrag von Fr. 3'000'000.- zu.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Bildungsdirektion mit Verfügung vom 27. August 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I)

und auferlegte die Rekurskosten von Fr. 926.- A (Dispositiv-Ziff. II).

III.

A führte am 30. September 2021 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die

Verfügungen des AJB vom 18. März 2021 und der Rekursentscheid aufzuheben

und es sei ihm ein Staatsbeitrag "von mindestens

Fr. 5'066'667.-" zuzusprechen. Die Bildungsdirektion mit

Vernehmlassung vom 21. Oktober 2021 und das AJB mit Beschwerdeantwort vom

4.

November 2021 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A nahm hierzu

am 18. November 2021 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bildungsdirektion betreffend

Staatsbeiträge für ein Jugendheim nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer verlangt, ihm sei mindestens ein

Staatsbeitrag von Fr. 5'066'667.- zuzusprechen. Im Licht der in der

Beschwerde geltend gemachten Investitionskosten von Fr. 12'231'900.- und

des bereits zugesicherten Staatsbeitrags von Fr. 3'000'000.- ist von einem

Streitwert von Fr. 9'231'900.- auszugehen.

3.

Am 1. Januar 2022 ist das Kinder- und Jugendheimgesetz

vom 27. November 2017 (KJG, OS 74 322 ff.) in Kraft und gleichzeitig

das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April

1962.

(Jugendheimegesetz, JugendheimeG) ausser Kraft getreten. Die

Übergangsbestimmungen des neuen Gesetzes regeln nicht, welches Gesetz zur

Anwendung kommt, wenn ein Gesuch um Zusicherung eines Staatsbeitrags noch unter

der Geltung des alten Rechts eingereicht bzw. darüber verfügt wurde. Nach

allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln haben Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich

das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht

anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II

243.

E. 11.1 [je mit weiteren Hinweisen]; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 293). Hier erging die Ausgangsverfügung noch unter altem Recht. Damit

sind das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom

1.

April 1962 und die Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober

1962.

(Jugendheimeverordnung, JugendheimeV) massgebend.

4.

4.1

Gemäss

§ 7 Abs. 2 JugendheimeG leistet der Staat anerkannten privaten

Trägern für ihre geführten Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der

beitragsberechtigten Ausgaben. Beiträge werden unter anderem gewährt an die

Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden (§ 8 Abs. 1 lit. a JugendheimeG). Nach § 7 Abs. 3 JugendheimeG

kann die Bildungsdirektion Pauschalen und Höchstansätze festsetzen und bestimmen,

dass Beiträge unter einem Mindestbetrag nicht ausgerichtet werden.

4.2

Vorliegend

genehmigte das AJB mit rechtskräftiger Verfügung vom 4. Juli 2019 für den

streitgegenständlichen Neubau das vom Beschwerdeführer eingereichte

Raumprogramm mit Ausnahme zweier Bereiche. Auf der Grundlage des genehmigten

Raumprogramms ersuchte der Beschwerdeführer um Kostengutsprache im Betrag von

Fr. 12'710'700.-. Zuvor war das Hochbauamt im Rahmen einer Vorprüfung zum

Schluss gekommen, dass das projektierte Raumangebot dem genehmigten Raumprogramm

entspreche und die projektierten Kosten von rund Fr. 12 Mio.

"nachvollziehbar" bzw. "realistisch" seien. In einem

Gutachten vom 28. Januar 2021 bestätigte das Hochbauamt, dass das

Raumprogramm den Vorgaben des AJB entspreche. Anrechenbar seien allerdings nur

insgesamt Fr. 7'600'000.-, weil praxisgemäss mit einer – um verschiedene

Zuschläge erhöhten – Grundpauschale von Fr. 135'000.- pro bewilligtem

Platz gerechnet werde. Mit der Ausgangsverfügung genehmigte das AJB in der

Folge unter Hinweis auf die Erwägungen des Hochbauamts und ohne weitere

Begründung einen Investitionsbeitrag in der Höhe von Fr. 3'000'000.-.

4.3

In seiner

Beschwerdeantwort führt das AJB zur Höhe des Investitionsbeitrags aus, die

Bestimmung der anrechenbaren Kosten von Neubauten erfolge "gemäss

langjähriger Praxis" aufgrund von Platzkostenpauschalen; diese würden je

nach anerkanntem Betriebskonzept der Institution "im Einzelfall

festgelegt". Das AJB verweist dabei auf die Richtlinien für den Bau von

Sonderschulen, Spitalschulen, Schulheimen sowie Kinder- und Jugendheimen der

Bildungs- und der Baudirektion vom 20. März 2013. Im vorliegenden Fall sei

der zugesicherte Staatsbeitrag "auf Fr. 3 Mio. Franken

festgelegt und nicht als prozentualer Anteil der anrechenbaren Kosten

ausgestaltet".

4.4

Kostenanteile

sind nach § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990

(StaatsbeitragsG, LS 132.2) Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen

Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt. In diesem

Sinn ist § 7 Abs. 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 lit. a JugendheimeG so zu verstehen, dass grundsätzlich Anspruch auf

Kostenanteile in der vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten für die

Errichtung eines Gebäudes besteht.

Der Anspruch auf einen

Staatsbeitrag in voller Höhe wird gesetzlich aber insofern beschränkt, als die

Bildungsdirektion gemäss § 7 Abs. 3 JugendheimeG Pauschalen und

Höchstansätze festsetzen und bestimmen kann, dass Beiträge unter einem

Mindestbetrag nicht ausgerichtet werden. Diese Bestimmung wurde im Rahmen des

sogenannten Sanierungsprogramms 04 in das Jugendheimegesetz aufgenommen (vgl.

ABl. 2004, 421 ff., 424; OS 59, 501 f.). Aus den Materialien hierzu

ergibt sich, dass damit die Grundlage für einen Systemwechsel von der

Defizitgarantie zu pauschalen Beiträgen und Höchstansätzen geschaffen werden

sollte; am Grundsatz, dass ein Anspruch auf die Staatsbeiträge besteht, wurde

aber nichts geändert (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den

Kantonsrat über den mittelfristigen Ausgleich der Laufenden Rechnung

[Sanierungsprogramm 04] vom 17. September 2003, ABl. 2003, 1643 ff.,

1683; Protokoll KR 2003–2007, S. 3119 ff. [insbesondere Voten

Bosshard und Aeppli]). In diesem Sinn änderte der Regierungsrat denn auch in

der Folge die Jugendheimeverordnung und führte das genannte Modell mit

Pauschalen ein (vgl. die Änderung der Verordnung über die Jugendheime vom

5.

Dezember 2007 [OS 62, 547 ff.] und hierzu VGr, 26. Oktober

2011, VB.2011.00283, E. 3 ff.). Darauf kam er indes mit Beschluss vom

26.

September 2012 wieder zurück und schaffte das System mit Pauschalen

rückwirkend per 1. Januar 2012 wieder ab (OS 67, 436 ff.; ABl

2012-10-05 [Nr. 40]; RRB Nr. 1002/2012).

Sowohl nach dem Wortlaut

als auch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte bildet § 7 Abs. 3 JugendheimeG damit lediglich eine Grundlage, um die Staatsbeiträge zu

pauschalieren bzw. Höchstbeiträge festzusetzen. Dies muss aber einerseits im

Licht von § 2 StaatsbeitragsG durch Rechtssatz erfolgen und darf anderseits

den grundsätzlichen gesetzlichen Anspruch auf Kostenanteile in der Höhe der

vollen anrechenbaren Kosten nicht aushöhlen.

4.5

Gemäss

§ 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 des Publikationsgesetzes vom

30.

November 2015 (LS 170.5) gelten Erlasse nur, wenn sie in der

Offiziellen Gesetzessammlung veröffentlicht wurden (so schon § 13

Abs. 1 in Verbindung mit § 7 des Publikationsgesetzes vom 27. September

1998.

[OS 54, 793 ff.]). Die vom AJB angeführten Richtlinien wurden nicht

in der Offiziellen Gesetzessammlung publiziert und sind damit schon aus

formellen Gründen nicht als Rechtssatz zu qualifizieren. Es kommt hinzu, dass

die vom AJB angewandte Platzkostenpauschale in den Richtlinien gar nicht

geregelt ist. Vielmehr ist diesbezüglich einzig festgehalten, Platzkostenpauschalen

würden, je nach anerkanntem Betriebskonzept der Institution, im Einzelfall

festgelegt (Richtlinien, S. 26). Sodann enthält auch die

Jugendheimeverordnung keine Rechtsgrundlage für die vorgenommene Pauschalierung

der Investitionskosten.

Mangels Festlegung einer Platzkostenpauschale in einem

Rechtssatz erweist sich die entsprechende Reduktion des Kostenanteils durch das

AJB als rechtswidrig.

4.6

An diesem

Ergebnis änderte sich im Übrigen nichts, wenn die vom AJB angewandte

Platzkostenpauschale eine Grundlage in einem Rechtssatz hätte: Der

streitgegenständliche Neubau beruht auf einem vom AJB genehmigten Raumkonzept;

der Raumbedarf ist damit ausgewiesen. Das Hochbauamt kam bei seiner Prüfung des

Vorprojekts sodann zum Schluss, dass die Kosten für den Neubau nachvollziehbar

seien und realistisch erschienen. Wie bereits dargelegt, dürfen Pauschalen

gestützt auf § 7 Abs. 3 JugendheimeG nicht so angesetzt werden, dass

der grundsätzliche Anspruch auf Ersatz der beitragsberechtigten Kosten

ausgehöhlt wird. Die auf der Grundlage der Platzkostenpauschale errechneten

"anrechenbar[en]" Kosten erreichen nur rund 62 Prozent der vom

Beschwerdeführer veranschlagten Baukosten. Damit führt die Anwendung der

Platzkostenpauschale zu einem unhaltbaren Ergebnis.

Es kommt hinzu, dass das AJB den Staatsbeitrag nicht in

der Höhe der unter Anwendung der Platzkostenpauschale errechneten

beitragsberechtigten Kosten zusicherte, sondern den Staatsbeitrag ohne nähere

Begründung nur auf Fr. 3'000'000.- festsetzte, womit der vom AJB

festgelegte Kostenanteil weniger als 25 % der veranschlagten Baukosten

beträgt. Im Ergebnis ist die Vorgehensweise des AJB willkürlich.

4.7

Der

Beschwerdeführer geht nunmehr übereinstimmend mit dem Hochbauamt von Kosten im

Gesamtbetrag von Fr. 12'231'900.- aus.

Wie bereits dargelegt, erlaubt § 7 Abs. 3 JugendheimeG die Festlegung von Pauschalen oder Höchstansätzen. Nach § 13

Abs. 2 Satz 1 JugendheimeV erbringen private Trägerschaften in der

Regel eine Eigenleistung von 10 %. Der Beschwerdeführer hat

dementsprechend Anspruch auf Ersatz von 90 % der Gesamtkosten, weshalb ihm

ein Kostenanteil in der Höhe von Fr. 11'008'710.- zuzusichern ist.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und dem

Beschwerdeführer ein Staatsbeitrag von Fr. 11'008'710.- zuzusichern. Die

Kosten des Rekursverfahrens sind dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13

Abs. 2 Satz 1 VRG).

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Weil der Beschwerdeführer für das vorliegende Verfahren keinen

Rechtsbeistand beizog und das Verfahren auch keinen besonderen Aufwand

erforderte, steht ihm für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend

gemacht wird (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre

Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 27. August 2021 wird aufgehoben. In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des AJB vom 18. März 2021 wird dem

Beschwerdeführer für den Ersatzneubau des Kinderheims B gemäss vorliegendem

Projekt ein Kostenanteil von Fr. 11'008'710.- zugesichert.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom

27.

August 2021 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 30'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 30'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …