Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00697

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00697

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Reto

Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

1. A, vertreten durch Nr. 2

2. lic. iur. B,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Besuchsverbot

in Alters- und Pflegeheimen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 12. März 2020 ordnete die Gesundheitsdirektion

ein ab dem Folgetag bis zum 30. April 2020 geltendes Besuchsverbot für

Spitäler, Kliniken, Alters- und Pflegeheime sowie Invalideneinrichtungen an.

Nach dieser später unverändert in Ziffer 1.1 ihrer Verfügung vom 20. März

2020 (ergänzt am 3. April 2020) übernommenen Regelung waren Besuche allen

Personen untersagt, wobei die Leitung der Institution "in sachlich begründeten

Fällen (z. B.

Palliativcare) Ausnahmen vom Besuchsverbot bewilligen" durfte. In Ziffer 1.3

letzterer Verfügung regelte die Gesundheitsdirektion die Kontaktaufnahme mit

dem Spital vor der Verlegung einer Heimbewohnerin oder eines Heimbewohners, in Ziffer 2.2

statuierte sie Empfehlungen zur Regelung des Ausgangs für Heimbewohnerinnen und

Heimbewohner in der jeweiligen Hausordnung.

Erwägungen

II.

A. Mit

Eingabe vom 17. April 2020 erhob B in eigenem Namen sowie im Namen ihrer

Mutter, A, Rekurs an den Regierungsrat und beantragte, es seien Ziffer B.1.

der Anordnung vom 12. März 2020 und Ziffer 1.1 der Verfügung vom 3. April

2020.

dahingehend zu ändern, dass der Besuch von Verwandten ersten Grades und

eingetragenen Partnerinnen bzw. Partnern mit Schutzmaske und Desinfektion der

Hände unter Einhaltung des nötigen Abstands zu erlauben sei. Zudem ersuchte sie

um Aufhebung der Anordnung, vor der Verlegung einer an Covid-19 erkrankten

Person aus einem Heim in ein Spital die Aussicht auf Behandlungserfolg zu

prüfen. Eventualiter sei die Empfehlung hinsichtlich der Regelung des Ausgangs in

Ziffer 2.2 aufzuheben. Am 29. Mai 2020 stellte sie ein Begehren auf

Feststellung, dass ein striktes Besuchsverbot in Spitälern und Heimen eine

unzulässige Beschränkung der Grundrechte darstelle, die entsprechende Anordnung

als eine Verordnung qualifiziert werden müsse, diese mangels Publikation nie in

Kraft getreten und überdies nichtig sei. Eventualiter sei die Besuchsregelung

dahingehend zu ändern, dass Besuche einer wichtigen Bezugsperson erlaubt seien

und Heimbewohnerinnen und -bewohner die Heimanlage unter Einhaltung von

verhältnismässigen Schutzmassnahmen für mindestens zwei Stunden täglich

verlassen dürften. Die Anträge seien als Anträge in der Sache und auf

superprovisorische Massnahmen zu verstehen. Am 22. Juli 2020 passte B ihre

Rechtsbegehren dahingehend an, dass die Unzulässigkeit, Unwirksamkeit und

Nichtigkeit des Besuchsverbots festzustellen sei sowie dass nur eine

Besuchsregelung, wonach Besuche einer wichtigen Bezugsperson unter Einhaltung

der gleichen Schutzmassnahmen wie das Personal erlaubt seien, die minimalen

Anforderungen des Verhältnismässigkeitsprinzips erfülle.

B. Der

Regierungsrat trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 25. August 2021 nicht

ein und auferlegte B und A die Verfahrenskosten.

C. Das

Verwaltungsgericht stellte mit inzwischen rechtskräftigem Urteil VB.2021.00429

vom 2. September 2021 auf entsprechende Beschwerde vom 11. Juni 2021 hin

fest, dass der Regierungsrat im Rekursverfahren das Rechtsverzögerungsverbot

verletzt hatte.

III.

A. Gegen den

Beschluss des Regierungsrats vom 25. August 2021 gelangten B und A am 30. September

2021.

mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, den

regierungsrätlichen Beschluss aufzuheben und die Sache zur materiellen

Behandlung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Zudem sei eine

Parteientschädigung auszurichten. A sei überdies die unentgeltliche

Prozessführung zu gewähren.

B.

Der Regierungsrat beantragte am 15. Oktober 2021 die Abweisung

der Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion reichte am 5. November 2021 eine

Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit

darauf einzutreten sei. B nahm innert erstreckter Frist am 29. Dezember

2021.

dazu Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Umstritten ist das von der Gesundheitsdirektion

am 12. März 2020 angeordnete generelle Besuchsverbot in Alters- und

Pflegeheimen. Im Verlauf des Verfahrens zogen die Beschwerdeführerinnen

mit den mehrfachen Änderungen ihrer

Rechtsbegehren ihre Anträge teils zurück und beschränkten den

Verfahrensgegenstand auf dieses Besuchsverbot bzw. dessen mögliche

Ausgestaltung.

1.2

Wie

nachfolgend (E. 3) aufgezeigt, entspricht das mit der

streitgegenständlichen "Anordnung" der Beschwerdegegnerin bezweckte Besuchsverbot von seiner ihm zugedachten Wirkung her einer

rechtsetzenden Norm und ist daher prozessual als Erlass im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) zu behandeln. Gegen den dazu ergangenen Rekursentscheid

steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse

entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.3

Tritt eine

Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier

ein aktuelles Interesse an der Beschwerdeerhebung) als nicht erfüllt erachtet,

ist die formell unterlegene Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg

gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58).

2.

2.1

Zum Rekurs

ist legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). Das Rechtsschutzinteresse muss dabei aktuell sein, d. h. sowohl im Zeitpunkt

der Rechtsmittelerhebung als auch des Entscheids vorliegen (Bertschi, § 21

N. 24). Auch das Eintreten auf einen Feststellungsantrag setzt ein

aktuelles und praktisches Interesse voraus (VGr, 11. November 2021,

VB.2021.00536, E. 1.2). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der

rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen

Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Bertschi, § 21

N. 15). Vom Erfordernis des aktuellen Interesses kann abgesehen werden,

wenn sich die aufgeworfenen Fragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen

Umständen wieder stellen könnten, wenn kaum je rechtzeitig eine Prüfung im

Einzelfall stattfinden könnte und wenn aufgrund der grundsätzlichen Natur der

Fragen ein hinreichendes öffentliches Interesse an deren Beantwortung besteht

(Bertschi, § 21 N. 25 mit Hinweisen).

2.2

Zur

Anfechtung eines Erlasses ist nach § 21b Abs. 1 VRG berechtigt, wer

durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Ein

aktuelles Interesse ist auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle

insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss,

dessen Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringt.

Dies bedeutet vor allem, dass der angefochtene Erlass im Zeitpunkt des

Entscheids noch bestehen muss (VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2

mit Hinweis auf Bertschi, § 21 N. 33, sowie Alfred Kölz/Isabelle

Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des

Bundes, 3. A., Zürich 2013, Rz. 1690). Am aktuellen

Rechtsschutzinteresse fehlt es, wenn der angefochtene Erlass inzwischen

aufgehoben worden ist. Das Verwaltungsgericht verzichtete in mehreren Urteilen analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten

Grundsätzen auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses bei

Beschwerden gegen Erlasse. Massgeblich war dabei, dass eine

rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender

Anpassung befindlichen Normen in einem dynamischen Regelungsumfeld schwerlich zu bewerkstelligen war und sich

die aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder

ähnlichen Umständen erneut hätten stellen können, etwa weil ohne Weiteres

denkbar schien, dass die umstrittene Bestimmung dereinst wieder in Kraft

gesetzt werden könnte (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 1.4; 21. Januar 2021,

AN.2020.00018, E.1.2; 3. Dezember 2020, AN.2020.00015, E. 1.3; 22. Oktober

2020, AN.2020.00011, E. 1.2; je unter Hinweis auf Ralph David Doleschal,

Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660). Das

Bundesgericht tritt ausnahmsweise unter Verzicht auf das Erfordernis des

aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde gegen einen Erlass ein,

wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen

jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall

kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung

im öffentlichen Interesse liegt (BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 1.2;

8.

Juli 2021, 2C_793/2020, E. 1.4, nicht publ. in BGE 147 I 393). Dabei

beschränkt es die Überprüfung auf diejenigen Streitfragen, die sich in Zukunft

mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wieder stellen werden (BGE 147 I 478 E. 2.2).

2.3

Der

Regierungsrat erwog im angefochtenen Beschluss, das Besuchsverbot sei per 30. April

2020.

gelockert und die Heime seien verpflichtet worden, Schutzkonzepte

auszuarbeiten, die den Bewohnerinnen und Bewohnern ein möglichst hohes Mass an

persönlicher Freiheit gewährten. Auch mit steigenden Infektionszahlen im Herbst

und Winter 2020/2021 sei das Besuchsverbot nicht wiedereingeführt worden. Die

Gesundheitsdirektion verweist auf die besondere Situation zu Beginn der

Pandemie und bringt vor, die aufgeworfenen Fragen würden sich in Zukunft nie

mehr in dieser Form stellen, weil inzwischen die Übertragungsweise von Covid-19

sowie die Wirksamkeit einzelner Schutzmassnahmen bekannt seien. Auf eine

allfällige massive Zunahme von Infektionsfällen könne heute anders als mittels

eines Besuchsverbots reagiert werden. Mit Blick auf den sich fortlaufend

weiterentwickelnden Kenntnisstand zur Übertragungsweise von SARS-CoV-19 und zur

Wirksamkeit verschiedener Schutzmassnahmen erscheint tatsächlich kaum

wahrscheinlich, dass die beanstandete Massnahme unverändert erneut in Kraft

gesetzt werden und sich die aufgeworfenen Fragen damit unter gleichen oder

ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Das aktuelle Interesse an der

Beschwerde fiel indessen erst während der in rechtsverzögernder Weise

verschleppten Behandlungsdauer des Rekurses dahin. Allerdings kann

offenbleiben, ob vor diesem Hintergrund auf eine materielle Prüfung der

Rechtmässigkeit des Besuchsverbots verzichtet werden durfte, weil dieses – wie

die folgenden Erwägungen zeigen – mangels Publikation gar nie rechtswirksam

angeordnet worden war. Hinsichtlich der Frage, welche Rechtsnatur ein

generelles Besuchsverbot hat bzw. ob das offenbar nur gegenüber den betroffenen

Institutionen eröffnete Besuchsverbot überhaupt Rechtswirkungen entfaltete, ist

ein (aktuelles) Rechtsschutzinteresse jedenfalls zu bejahen, zumal dies eine Frage

von grundsätzlicher Bedeutung beschlägt, die sich jederzeit wieder stellen

könnte.

3.

3.1

Erlasse im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG sind generell-abstrakte Rechtsakte,

die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine unbestimmte

Vielheit von Tatbeständen regeln, ohne Rücksicht auf einen bestimmten

Einzelfall oder auf eine Person (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 72; vgl. auch BGE 147 II 300 E. 2.1 mit Hinweisen). Im Gegensatz

zu Verfügungen erfassen Rechtssätze eine unbestimmte Vielzahl gleicher oder

gleichartiger Sachverhalte und sind damit abstrakt; zudem sind sie generell,

indem ihr Adressatenkreis unbestimmt und allenfalls auch von einer zukünftigen

Entwicklung abhängig ist (VGr, 14. Dezember 2010, VB.2010.00484, E. 1.2

mit Hinweis auf Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M., 1986, Nr. 5

B II; siehe auch Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 13 N. 6). Demgegenüber

richtet sich die Verfügung als individuell-konkrete Anordnung einer Behörde an

eine bestimmte Zahl von Adressaten und regelt als Einzelakt eine konkrete

Rechtsbeziehung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu

§§ 4–31 N. 18, 21). Zwischen Rechtssatz

und Verfügung steht die Allgemeinverfügung, die zwar einen konkreten

Sachverhalt regelt, sich aber an einen mehr oder weniger grossen, offenen oder

geschlossenen Adressatenkreis richtet (BGE 147 II 300 E. 2.2; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich 2020, Rz. 933 ff.). Die äussere Form des Verwaltungshandelns,

etwa dessen Bezeichnung als Verfügung, ist für die Abgrenzung zwischen Erlassen

und (Allgemein-)Verfügungen nicht massgeblich; entscheidend ist, ob die

typischen materiellen Merkmale vorliegen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 73).

3.2

Als

generell ist jede Anordnung mit offenem Adressatenkreis zu qualifizieren

(Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S. 51).

Abstrakt ist sie, wenn sie nicht im Hinblick auf und mit ausschliesslicher

Gültigkeit für individuell bestimmte Anordnungsobjekte – und damit für den

Einzelfall – erlassen worden ist (Jaag, S. 103 f.). Wie die

Vorinstanz zutreffend erwog, ist das umstrittene Besuchsverbot

generell-abstrakter Natur. Nach seinem Wortlaut – "Allen Personen ist

untersagt, die Bewohnerinnen und Bewohner der Institution zu besuchen" –

richtet es sich an eine unbestimmte Vielzahl von Personen und regelt eine

unbestimmte Vielzahl von Fällen. Ob sich eine Regelung auf die Bewältigung

eines individuell bestimmten Ereignisses beschränkt oder deren unbestimmt viele

bewältigen soll, ändert an ihrer generell-abstrakten Struktur nichts (Jaag, S. 101).

Für die Qualifikation des Besuchsverbots als Erlass ist mithin bedeutungslos,

dass es als Massnahme zum Schutz von Personen in Heimen vor Covid-19 im

Frühling 2020 angeordnet worden war. Auch die zeitliche Befristung schliesst

das Vorliegen eines Erlasses nicht aus (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 73).

Dispositiv

Beim angefochtenen Besuchsverbot handelt es sich demnach zufolge seiner

generell-abstrakten Struktur um einen Erlass.

3.3 Zu prüfen

ist weiter, ob es sich bei der infrage stehenden Regelung um einen eigentlichen

Rechtssatz und damit Aussenrecht oder aber – wie die Vorinstanz annimmt – um

blosses Innenrecht in Form einer sog. Verwaltungsverordnung handelt. Dabei ist

wiederum nicht von der äusseren Form des Akts auszugehen, sondern die Regelung

– hier das Besuchsverbot – daraufhin zu prüfen, ob sie die Rechtsstellung des

Einzelnen (im Verhältnis zwischen Staat und Bürger) unmittelbar prägen will

oder lediglich Rechtsbindungen im Innenverhältnis eines Verwaltungsträgers

bewirken möchte (vgl. zur diesbezüglichen Abgrenzung auch Tschannen/Zimmerli/Müller,

§ 41 Rz. 15 ff.). Als Verwaltungsverordnungen werden generelle

Dienstanweisungen einer Behörde an ihre untergeordneten Behörden bezeichnet

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 81). Verpflichtende Wirkung entfalten

Verwaltungsverordnungen grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen

Verhältnis zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit, d. h. es können nicht allein

gestützt auf sie Verwaltungsrechtsverhältnisse zum Bürger geregelt werden (VGr,

18. März 2021, VB.2020.00246, E. 6.3.2.1). Als Normen des

Innenrechts gelten Verwaltungsverordnungen nicht als Rechtsquellen im

herkömmlichen Sinn, vermögen keine Verfügungsgrundlage zu bilden und

unterliegen keiner Publikationspflicht (vgl. Pierre Tschannen, Systeme des

Allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2008, Rz. 117 und 153).

Anders als die Vorinstanz annimmt, ist die streitige

Regelung nicht nur auf Innenwirkungen bedacht. Die umstrittene Anordnung

enthielt nicht blosse Anweisungen an untergeordnete Behörden und richtete sich

nicht nur an der Beschwerdegegnerin unterstellte Verwaltungseinheiten, sondern

bezweckte, allen Personen Besuche in Heimen "unbesehen ihres rechtlichen

Status (öffentliche/private Eigentümerschaft)" zu untersagen. Die Heime

wurden nurmehr mit dem Vollzug dieser Regelung betraut. Der von der Vorinstanz

angeführte Umstand, dass die Heime in sachlich begründeten Einzelfällen, z. B. bei

Palliativbewohnern, Ausnahmen vom Besuchsverbot bewilligen durften, ändert

nichts an dessen direkten Anwendbarkeit gegenüber Besucherinnen und Besuchern.

Das Besuchsverbot will nicht wie eine Verwaltungsverordnung mittels

Kodifikation einer Praxis den einheitlichen Gesetzesvollzug sicherstellen (vgl.

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 82 f.). Die umstrittene Anordnung enthält

keine Meinungsäusserung der Behörde über die Auslegung des anwendbaren

Verfassungs-, Gesetzes- und Verordnungsrechts (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 41

N. 16 mit Hinweisen), sondern begründet eigenständige, neue, gestützt auf

das Epidemienrecht erlassene Regeln, die in die Grundrechte von Personen

eingreifen. Das Besuchsverbot, welches formal als "Anordnung"

bezeichnet wird und konzeptionell im Kleid einer an Heime und Spitäler

adressierten Weisung daherkommt, richtet sich bei Lichte besehen unmittelbar an

die Besucherinnen und Besucher solcher Einrichtungen und statuiert damit ihnen

gegenüber eine Massnahme, welche als Rechtserlass hätte angeordnet werden

müssen und nicht auf der alleinigen Grundlage einer Verwaltungsverordnung

Rechtswirksamkeit beanspruchen konnte. Daran vermöchte auch der Umstand nichts

zu ändern, dass Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012

(EpG; SR 818.101) eine möglicherweise tragfähige formell-gesetzliche

Grundlage hätte bilden können, um ein entsprechendes Besuchsverbot seitens des

Kantons zu dekretieren (vgl. VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00023, E. 2.2.1).

Um von einer Verbotsregelung ausgehen zu können, deren Handhabung den

betreffenden Institutionen durch vollzugslenkende Verwaltungsverordnung hätte

vorgegeben werden können, hätte das Besuchsverbot selber im Rahmen eines

rechtsetzenden kantonalen Erlasses vorgesehen sein müssen. Entsprechende, an

Besucherinnen und Besucher gerichtete Regelungen schuf der Regierungsrat zu

einem späteren Zeitpunkt denn auch jeweils mit einer befristeten, in der

amtlichen Rechtssammlung aufgenommenen Rechtsverordnung (vgl. die Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Gesundheitsbereich vom 22. September

2021 [OS 76, 341; nicht mehr in Kraft]). An einer solchen (formellen) Regelung

fehlte es jedoch vorliegend. Auch wenn es – wie erwähnt – auf die äussere Form

eines Rechtsakts an sich nicht ankommt und sich eine Verwaltungs- theoretisch

auch in eine Rechtsverordnung umdeuten liesse, vermochte die im streitigen Akt

enthaltene Besuchsverbotsregelung die ihr angedachte Rechtswirkung gegenüber

den Besucherinnen und Besuchern mangels Publikation (sogleich E. 4) nicht

zu entfalten.

4.

4.1 Es ist ein

Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass rechtsetzende Erlasse grundsätzlich vor

ihrem Inkrafttreten publiziert werden müssen (BGE 125 I 182 E. 2b/cc).

Im Kanton Zürich werden Erlasse, ausgenommen die Kantonsverfassung und

kantonale Gesetze, mit einer Rechtsmittelbelehrung veröffentlicht (§ 10 Abs. 2 VRG). Erlasse und rechtsetzende Vereinbarungen gelten nur, wenn sie nach den

Bestimmungen des Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 (PublG; LS

170.5) veröffentlicht worden sind (§ 3 Abs. 1 PublG), das die

rechtswirksame Veröffentlichung von Erlassen, Anordnungen, Beschlüssen und

anderen amtlichen Texten regelt, die Pflichten auferlegen oder Rechte einräumen

(§ 1 PublG). Die rechtswirksame Veröffentlichung erfolgt unter Vorbehalt

abweichender Bestimmungen in der Regel einmalig und ausschliesslich im

Amtsblatt und nach Massgabe von § 6 PublG in der Offiziellen

Gesetzessammlung (§ 14 Abs. 1 PublG).

4.2 Das

umstrittene Besuchsverbot wurde weder im Amtsblatt noch in der Offiziellen

Gesetzessammlung publiziert, sondern den Gemeinden des Kantons, allen Spitälern

und Kliniken, Pflege- und Altersheimen sowie Invalideneinrichtungen im Kanton

elektronisch mitgeteilt. Eine blosse Mitteilung per E-Mail genügt den

Anforderungen an eine gemäss § 3 Abs. 1 PublG die Rechtswirksamkeit

eines Erlasses begründende Publikation jedoch nicht. Das als Erlass zu

qualifizierende Besuchsverbot wurde demzufolge nie rechtswirksam angeordnet und

erlangte somit zu keinem Zeitpunkt Geltung, was im Dispositiv dieses Urteils

festzustellen ist. Damit unterscheidet sich das streitgegenständliche Verbot

von den im späteren Verlauf der Epidemie angeordneten Regeln betreffend Besuche

in Heimen, die der Regierungsrat am 22. September 2021 mit der Verordnung

über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Gesundheitsbereich (V

Covid-19 Gesundheitsbereich; LS 818.13; OS 76, 341) erlassen und am 29. September

2021 im Amtsblatt publiziert hatte (ABl 2021-09-29; Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000411).

4.3 Nach der

Feststellung, dass das Besuchsverbot nicht rechtswirksam angeordnet worden ist,

erübrigt sich eine Prüfung dessen materieller Rechtmässigkeit sowie der

Zuständigkeit der anordnenden Behörde zu dessen Erlass. Insbesondere kann

offenbleiben, ob dem Besuchsverbot, das erheblich in die Grundrechte der

Heimbewohnerinnen und Heimbewohner sowie ihrer Besucherinnen und Besucher,

namentlich in deren persönliche Freiheit eingreift, eine umfassende und

rechtskonforme Interessenabwägung zugrunde lag. Auch die beantragte Rückweisung

der Sache an den Regierungsrat fällt vor diesem Hintergrund ausser Betracht.

5.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Das Gesuch der Beschwerdeführerin 1 um unentgeltliche Prozessführung

wird damit gegenstandslos. Den Beschwerdeführerinnen ist eine angemessene

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrats vom 25. August

2021 aufgehoben und es wird festgestellt, dass das streitgegenständliche

Besuchsverbot nicht rechtswirksam erlassen worden ist.

2.

Die Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 3'170.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Das

Gesuch um unentgeltliche Prozessführung der Beschwerdeführerin 1 wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

6. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert

30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an …