Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00706

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00706

Urteil

der 4. Kammer

vom 3. Februar 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät

der Universität Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Ernennung

einer Promotionskommission,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A hat

an der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich im Jahr

2013 im Rahmen des "Microbiology and Immunology PhD Program" ein

Doktorat zum Thema […] begonnen. Am 6. März 2018 bewilligte der

Studiendekan der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät A auf ihren

Antrag hin einen Wechsel der Mitglieder ihrer Promotionskommission. Im Mai 2020

teilte A dem Studiendekan die Mitglieder der neuen Promotionskommission mit,

woraufhin ihr dieser am 11. Juni 2020 entgegnete, dass mit dem Wechsel der

Promotionskommission auch das Thema der Doktorarbeit neu gewählt werden müsse,

da die von ihr neu vorgeschlagenen Kommissionsmitglieder keinen hinreichenden

fachlichen Bezug zu ihrer begonnenen Arbeit hätten. Daraufhin waren auch die

vorgeschlagenen neuen Kommissionsmitglieder nicht mehr bereit, das angefangene

Projekt von A zu betreuen. Soweit ersichtlich, bekräftigte die Fakultät mit

Schreiben vom 7. September 2020 ihre Position.

B. Hiergegen

erhob A am 2. Oktober 2020 Rekurs bei der Rekurskommission der Zürcher

Hochschulen und verlangte im Wesentlichen, dass die von ihr vorgeschlagene neue

Prüfungskommission bewilligt werde, das Thema des Doktorats unverändert bleibe

und sie ihre Thesis verteidigen könne.

Die Rekurskommission hiess den Rekurs am 27. Mai 2021

im Sinn der Erwägungen teilweise gut und verpflichtete die Mathematisch-naturwissenschaftliche

Fakultät, A "mit ihrer bereits begonnenen Doktorarbeit […] unter einer

neuen Kommission im Sinne der Erwägungen zur Verteidigung des Doktorats

zuzulassen". Dieses Urteil erwuchs in Rechtskraft.

Erwägungen

II.

Nachdem es A in der Folge nicht gelungen war, eine neue

Prüfungskommission für ihre angefangene Doktorarbeit zusammenzustellen,

gelangte sie am 6. September 2021 an die Rekurskommission der Zürcher

Hochschulen mit dem Hauptantrag, die Mathematisch-naturwissenschaftliche

Fakultät sei zu verpflichten, ihr eine Promotionskommission zu ernennen. Die

Präsidentin der Rekurskommission schloss am 22. September 2021 auf

Nichteintreten, wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab und

auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.

Am 7. Oktober 2021 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Aufhebung der Präsidialverfügung der

Rekurskommission vom 22. September 2021 sei die Mathematisch-naturwissenschaftliche

Fakultät zu verpflichten, ihr eine Promotionskommission zu ernennen,

eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Rekurskommission

zurückzuweisen. Sie ersuchte sodann um unentgeltliche Rechtspflege und

verlangte eine Parteientschädigung.

Die Rekurskommission beantragte am 27. Oktober 2021

die Abweisung der Beschwerde. Die mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät

schloss in ihrer Beschwerdeantwort vom 11. November 2021 ebenfalls auf

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen zuständig (§ 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes

vom 15. März 1998 [UniG, LS 415.11] in Verbindung mit

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]).

1.2

Nimmt die

Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene

rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den

Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58). Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist folglich zu

bejahen.

Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin wandte sich an die Rekurskommission, weil die Fakultät sich

weigere, den Rekursentscheid vom 27. Mai 2021 umzusetzen, indem sie sie in

keiner Weise unterstütze, fachlich geeignete Professoren als Mitglieder ihrer

neuen Promotionskommission zu finden, und dadurch verhindere, dass sie

promoviert werde. Die Fakultät sei deshalb zu verpflichten, ihr eine

Promotionskommission zu ernennen. Die Präsidentin der Rekurskommission ist auf

den Rekurs nicht eingetreten, da eine "res iudicata" vorliege, nachdem

bereits im Urteil vom 27. Mai 2021 festgehalten worden sei, dass die

Zusammenstellung der Kommission der Beschwerdeführerin obliege und nicht der

Beschwerdegegnerin. Der Rekurs sei deshalb als offensichtlich unzulässig

einzustufen und präsidialiter zu erledigen.

2.2

Das Verbot

der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung ergibt sich als Teilgehalt der

allgemeinen Verfahrensgarantie aus Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV, SR 101). Der Rechtsverweigerungsrekurs ist zulässig,

wenn eine Verweigerung einer anfechtbaren Anordnung durch die zuständige

Behörde vorliegt und ein Anspruch auf Erlass dieser Anordnung besteht (Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 45). Dabei ist zunächst ein Begehren

um Erlass einer Verfügung bei der erstinstanzlich zuständigen Behörde zu

stellen. Erachtet diese sich als unzuständig oder das Ersuchen als nicht

zulässig, hat sie dies zu verfügen (Bosshart/Bertschi, § 19

N. 45 f.; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 9). Weigert

sich eine untere Behörde, einen Rekursentscheid zu vollstrecken, so kann sie

aufsichtsrechtlich dazu gezwungen werden (Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 29

N. 8).

2.3

Die

Beschwerdeführerin gelangte mit E-Mail vom 24. Juni 2021 an den

Studiendekan der Fakultät mit der Bitte um Auskunft, welche Professorinnen und

Professoren der Fakultät fachlich versiert seien, ihre Thesis zu betreuen

(act. 8/1/Beilage 3), woraufhin der Studiendekan ihr am 25. Juni

2021.

per E-Mail antwortete, dass sie selber eine Kommission vorschlagen müsse,

er kenne nicht alle Fachgebiete der mehr als 300 Fakultätsmitglieder und

Dozierenden (act. 8/1/Beilage 4). Nachdem ihr sämtliche der zahlreich

angefragten Professoren – teilweise nach Rücksprache mit dem Studiendekan –

eine Absage erteilt hatten, forderte die Beschwerdeführerin den Studiendekan am

14.

Juli 2021 unter Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht auf, geeignete

Kommissionsmitglieder zu bezeichnen, damit der Rekursentscheid umgesetzt werden

könne (act. 8/1/Beilage 5). Die Beschwerdeführerin hat auf diese

Aufforderung unbestritten keine Rückmeldung erhalten, weshalb sie sich am 6. September

2021.

mit Rechtsverweigerungsrekurs an die Rekurskommission der Zürcher

Hochschulen wandte.

3.

3.1

Gemäss

§ 7 Abs. 3 der Promotionsverordnung der

Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich vom

31.

Januar 2011 (Promotionsverordnung, LS 415.463, geändert am

4.

März 2019 [ABl 2019-03-15], wobei diese Änderungen hier nicht von

Belang sind) wird eine Studienanwärterin zum Doktorat zugelassen, wenn ihr

Dissertationsprojekt von einer Professorin oder einem Professor der Fakultät

gutgeheissen wird. Die gutheissende Person muss ihre Bereitschaft erklären, als

Mitglied in der Promotionskommission mitzuwirken. Abs. 4 hält fest, dass

kein Anspruch auf Zulassung besteht. Weiter hält § 9 des

Zulassungsreglements der Universität Zürich vom 18. Dezember 2018 gestützt

auf § 35 der Verordnung über die Zulassung zum Studium an der Universität

Zürich vom 27. August 2018 (VZS, LS 415.31) fest, dass Anwärterinnen

und Anwärter für ein Doktoratsstudium den Nachweis der hauptverantwortlichen

Betreuungsperson sowie den Aufnahmeentscheid in das entsprechende

Doktoratsprogramm bei der Immatrikulation einreichen müssen. Die bei der

Immatrikulation der Beschwerdeführerin geltende Fassung der VZS vom 18. April

2011.

(OS 66, 408) hielt in § 47 dasselbe fest. Gemäss der Ordnung zum

Doktoratsprogramm Microbiology and Immunology der Mathematisch-naturwissenschaftlichen

Fakultät vom 10. Dezember 2020 setzt die Mitgliedschaft im Programm sodann

voraus, dass die oder der Kandidierende einen Gruppenleiter findet, der eine

Dissertation anbietet, betreut und leitet (Ziff. II, Punkt 1 und 3). Das

im Jahr 2013 geltende entsprechende Doktoratsprogramm sah ebenfalls eine

Bewerbung für das Doktorat vor. Innerhalb von sechs Monaten nach Beginn des

Doktoratsstudiums muss zwischen der Doktorierenden und der Promotionskommission

die Doktoratsvereinbarung abgeschlossen werden, wobei in dieser unter anderem

auch die Zusammensetzung der Promotionskommission festzuhalten ist (§ 10

der Promotionsordnung der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät vom

13.

Dezember 2012, Version vom 30. November 2020 [siehe auch

gleichlautender § 11 der Version vom 18. Juli 2013]). Über die

Zulassung, den Fortgang und den Ausschluss entscheidet erstinstanzlich der

Studiendekan (§ 8 ff. Promotionsverordnung).

3.2

Für ein

Rechtsverweigerungsrechtsmittel gelten die allgemeinen

Eintretensvoraussetzungen. Insbesondere ist der Rechtsverweigerungsrekurs nur

möglich, wenn das Rechtsmittel auch in der Hauptsache zulässig wäre (Bosshart/Bertschi,

§ 19 N. 44). Gemäss § 33 Abs. 1 und 2 UniG in Verbindung

mit § 76 Abs. 1 der Universitätsordnung der Universität Zürich vom

4.

Dezember 1998 (LS 415.111) sowie § 10 Abs. 2 des

Organisationsreglements der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der

Universität Zürich vom 25. April 2017 (LS 415.561) ist der

Studiendekan kein Organ der Universität im Sinne von § 46 Abs. 2 UniG.

Seine Anordnungen in Anwendung der Promotionsverordnung sind damit nicht

gestützt auf § 46 Abs. 2 UniG unmittelbar bei der Rekurskommission

anfechtbar. Vielmehr unterliegen diese zunächst der Einsprache an die

Fakultätsversammlung und kann erst der Einspracheentscheid mit Rekurs an die

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen weitergezogen werden (§ 33 Promotionsverordnung). Damit erfolgte das Nichteintreten der Präsidentin der

Vorinstanz im Ergebnis zu Recht. Die Rekurskommission war funktionell nicht zuständig.

Es liegt allerdings – wie dargelegt – keine res iudicata vor, vielmehr geht es

um eine Rechtsverweigerung seitens der Beschwerdegegnerin. Das Ersuchen der

Beschwerdeführerin vom 14. Juli 2021 hat deshalb zunächst die

Fakultätsversammlung der Beschwerdegegnerin zu behandeln.

3.3

Anzumerken

bleibt Folgendes: Es obliegt (und oblag es auch zum Zeitpunkt der

Immatrikulation der Beschwerdeführerin im Jahr 2013) zwar einer Doktorandin

oder einem Doktoranden, die Promotionskommission bzw. mindestens die Gruppenleiterin

oder den Gruppenleiter für ihr bzw. sein Projekt zu rekrutieren. Scheitert die

Suche nach einer gutheissenden Person bzw. die Bewerbung für das

Doktoratsprogramm, ist eine Zulassung und Immatrikulation bei der

Beschwerdegegnerin nicht möglich.

Nachdem der Beschwerdeführerin der Wechsel ihrer

Promotionskommission sowie die Weiterführung ihrer begonnenen Dissertation

rechtskräftig bewilligt wurden, gebietet es jedoch das verfassungsrechtliche

Gleichheitsprinzip, dass die Beschwerdeführerin nicht gleich behandelt wird wie

eine Bewerberin, deren Projekt erst noch zuzulassen und gutzuheissen ist.

Sodann verlangt der Grundsatz von Treu und Glauben ein loyales und

vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Behörden und Private haben in

ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu nehmen. Die

Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin deshalb bei der Suche nach einer

neuen Gruppenleitung bzw. einer neuen Promotionskommission angemessen zu

unterstützen, zumal es überdies schwieriger ist, für eine bereits unter anderer

Leitung begonnene und weit fortgeschrittene Thesis Mitglieder für eine

Promotionskommission zu gewinnen.

3.4

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Präsidialverfügung vom

22.

September 2021 ist aufzuheben und die Sache zur

Behandlung des Ersuchens der Beschwerdeführerin vom 14. Juli 2021 an die

Fakultätsversammlung der Beschwerdegegnerin zu überweisen.

4.

4.1

Bei diesem

Verfahrensausgang ist die Beschwerdeführerin als obsiegend zu betrachten. Da

die Vorinstanz durch Verletzung ihrer Überweisungspflicht gemäss § 5 Abs. 2 VRG das vorliegende Beschwerdeverfahren verursacht hat,

rechtfertigt es sich, die Kosten desselben je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin

und der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG; Plüss, § 5 N. 45 f., § 13

N. 59). Die Beschwerdegegnerin ist ausserdem zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG); diese ist deren

Rechtsvertreter auszurichten.

4.2

Da die Präsidialverfügung vom 22. September 2021 aufzuheben ist, wird die

Fakultätsversammlung der Beschwerdegegnerin über die Nebenfolgen des

vorinstanzlichen Verfahrens sowie das Gesuch der Beschwerdeführerin um

unentgeltliche Rechtspflege zu entscheiden haben.

4.3

Da der

Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegt werden, ist ihr Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Zu prüfen bleibt, ob ihr ein

unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben ist. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG

haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht

offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche

Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen

Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre

Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig

aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel

kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft

bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ausgangsgemäss erweist

sich die Beschwerde nicht als aussichtslos. Weil die Beschwerdeführerin sodann

mittellos und auf eine Rechtsvertretung angewiesen ist, ist ihr Gesuch

gutzuheissen und ihr Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsbeistand zu

bestellen.

4.4

Rechtsanwalt

B macht für das Beschwerdeverfahren einen Aufwand von 8,75 Stunden geltend.

Hinzu kommen Kleinspesen im Umfang von Fr. 98.60, wobei er diese nur für

das Rekurs- und Beschwerdeverfahren insgesamt ausweist. Die Kleinspesen sind

entsprechend zu halbieren. Der Zeitaufwand ist der Sache nicht angemessen und deshalb

auf vier Stunden zu kürzen. Da Rechtsanwalt B nicht im Anwaltsregister

eingetragen ist, rechtfertigt es sich, ihm nicht die Entschädigung nach § 3

der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV,

LS 215.3) von Fr. 220.- pro Stunde, sondern eine solche von

Fr. 170.- pro Stunde anzurechnen (vgl. VGr, 19. Oktober

2020, VB.2020.00520, E. 2.3 Abs. 1 – 9. April

2020, VB.2019.00702, E. 6.3 Abs. 1). Durch die Bezahlung der

Parteientschädigung an Rechtsanwalt B ist dessen Anspruch auf Entschädigung als

unentgeltlicher Rechtsbeistand abgegolten.

4.5

Abschliessend

gilt es die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche

Rechtspflege gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der

Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

4.6

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und

anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der

Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der

Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte

streitig sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

BGG zur Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1; BGr, 19. Mai 2011,

2D_7/2011, E. 1.1 f.; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018,

Art. 83 BGG N. 299). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden. Das Ergreifen beider

Rechtsmittel muss in der gleichen Rechtsschrift geschehen (Art. 119

Abs. 1 BGG).

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen

Zwischenentscheid. Das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93

BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte

und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, und die Präsidialverfügung der

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 22. September 2021 wird

aufgehoben. Die Sache wird zur Behandlung des Gesuchs der Beschwerdeführerin vom

14.

Juli 2021 der Fakultätsversammlung der Beschwerdegegnerin überwiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Das Gesuch der

Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos

abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Verbeiständung wird gutgeheissen und

der Beschwerdeführerin Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsbeistand

bestellt.

4.

Die Gerichtskosten werden

je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Rekurskommission der Zürcher

Hochschulen auferlegt.

5.

Die Beschwerdegegnerin

wird verpflichtet, Rechtsanwalt B eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-

zu bezahlen.

6.

Gegen dieses Urteil kann

im Sinn der Erwägung 4.6 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

7.

Mitteilung an …