Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00744

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00744

Urteil

des Einzelrichters

vom 10. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Gebühren

für Schifffahrtsprüfung (Akteneinsicht),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

absolvierte am 17. November 2020 bei der Dienststelle

Schifffahrtskontrolle des Strassenverkehrsamts des Kantons Zürich (fortan:

Schifffahrtskontrolle) erfolgreich die theoretische Prüfung für die Erlangung

des Schiffsführerausweises der Kategorie A.

Er bat die Schifffahrtskontrolle gleichentags per E-Mail

um "Akteneinsicht in die gesamte Prüfung", worauf ihm ein baldiger

Termin für die Einsichtnahme in Aussicht gestellt und mitgeteilt wurde, dass

"[a]us naheliegenden Gründen […] keine Prüfungsfragen und die Antworten

dazu" verschickt würden. Am 26. November 2020 schlug die

Schifffahrtskontrolle drei Termine für die Einsichtnahme vor und wies A darauf

hin, dass nur in falsch beantwortete Fragen Einsicht gewährt werde, es nicht

erlaubt sei, Notizen oder Fotos von den Fragen zu machen, die Einsichtnahme auf

zehn Minuten beschränkt und von einem Experten begleitet werde. Mit bei der

Schifffahrtskontrolle am 30. November 2020 eingegangenem Schreiben

verlangte A im Wesentlichen, es sei ihm Einsicht in sämtliche Prüfungsfragen zu

gewähren und zu gestatten, diese abzuschreiben und zu fotografieren. Sollte

seinem Ersuchen nicht entsprochen werden, sei darüber förmlich zu entscheiden.

B. Am

23. November 2020 hatte das Strassenverkehrsamt A für die theoretische

Prüfung vom 17. November 2020 Fr. 40.- in Rechnung gestellt. Am

4. Februar 2021 versandte es eine erste Mahnung und forderte A auf, den

ausstehenden Betrag von Fr. 40.- bis spätestens 5. März 2021 zu

bezahlen. Am 15. März 2021 erliess es eine "2. Mahnung / Verfügung-

bzw. Gebührenverfügung" über den Rechnungsbetrag von Fr. 40.- sowie

Fr. 20.- Mahngebühr.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte A mit Rekurs an die Sicherheitsdirektion

des Kantons Zürich und verlangte, die Sache sei in Aufhebung der Verfügung des

Strassenverkehrsamts vom 15. März 2021 an dieses zurückzuweisen. Mit

Entscheid vom 14. Oktober 2021 hob die Sicherheitsdirektion die Verfügung

vom 15. März 2021 in Bezug auf die Mahngebühr auf; im Mehrbetrag

bestätigte sie die Gebührenverfügung bzw. wies sie den Rekurs dagegen ab

(Dispositivziffer I). Sie setzte die Rekurskosten auf insgesamt

Fr. 405.- fest, auferlegte diese zu 2/3 A und nahm sie im Übrigen auf die

Staatskasse (Dispositivziffer II).

III.

A führte am 27. Oktober 2021 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und verlangte, unter Entschädigungsfolge seien

Dispositivziffern I und II des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom

14.

Oktober 2021 aufzuheben und die Sache zur Gewährung

"vollständige[r] uneingeschränkte[r] Akteneinsicht inkl. Kopierrecht und

Fotografierrecht" an das Strassenverkehrsamt zurückzuweisen; in

prozessualer Hinsicht verlangte er "soweit möglich eine öffentliche Gerichtsverhandlung".

Am 4. November 2021 reichte er eine ergänzende Beschwerdebegründung ein.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 8. November 2021 auf

Vernehmlassung. Das Strassenverkehrsamt äusserte sich nicht.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Beurteilung der vorliegenden

Beschwerde zuständig. Weil der Streitwert weniger als Fr. 20'000.- beträgt

und der Angelegenheit keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist der

Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie

Abs. 2 e contrario VRG).

1.2

Im

Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht sind neue Begehren unzulässig (§ 52

Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Der Streitgegenstand

kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, grundsätzlich aber nicht

erweitern (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 48). Der

Streitgegenstand kann insbesondere nicht unter Berufung auf den Grundsatz der

Rechtsanwendung von Amtes wegen erweitert werden (Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 20a N. 10). Nachdem der Beschwerdeführer im Rekursverfahren

ausdrücklich nur die ihm mit Verfügung vom 15. März 2021 auferlegten

Gebühren beanstandete, nicht aber eine Rechtsverweigerung der

Schifffahrtskontrolle rügte, welche soweit ersichtlich seinem Ersuchen um

Erlass einer anfechtbaren Verfügung betreffend den Umfang und die Modalitäten der

Akteneinsicht in die Prüfungsunterlagen nicht nachkam, kann allein die

Gebührenauflage – soweit durch die Vorinstanz bestätigt – Gegenstand des Beschwerdeverfahrens

bilden. Nicht einzugehen ist deshalb auf die Rügen, welche der Beschwerdeführer

gegen die Modalitäten der ihm von der Schifffahrtskontrolle angebotenen

Akteneinsicht erhebt. Zu prüfen ist einzig, ob die Prüfungsunterlagen im

Rekursverfahren gestützt auf § 26a VRG hätten beigezogen werden müssen

bzw. deren Beizug für eine sachgerechte Anfechtung und Überprüfung der

beanstandeten Prüfungsgebühr erforderlich gewesen wäre (dazu unten

E. 4.4).

2.

§ 59 Abs. 1 VRG räumt den

Verfahrensbeteiligten keinen Anspruch auf Durchführung einer mündlichen

Verhandlung ein. Nach ständiger Praxis liegt es im Ermessen des

Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Liefern

die Akten nach durchgeführtem Schriftenwechsel – wie vorliegend – eine

hinreichende Entscheidungsgrundlage, liegen keine Gründe für eine mündliche

Anhörung vor (Donatsch § 59 N. 5; vgl. VGr, 14. Dezember 2016,

VB.2016.00298, E. 1.2). Eine abgaberechtliche Verpflichtung beschlagend,

liegt im Übrigen auch keine Streitigkeit in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche

im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention

(SR 0.101) vor, geschweige denn eine solche betreffend einen massgeblichen

Eingriff in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur (vgl. BGE 147 I 153 E. 3.4). Auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung kann

deshalb verzichtet werden.

3.

3.1

Der Beschwerdeführer kritisiert, dass die am angefochtenen Entscheid

beteiligte Rekursjuristin ihn am 7. Juli 2021 angerufen und ihm mitgeteilt

habe, dass seine Chancen auf Gutheissung des Rechtsmittels klein seien; er

solle sich einen Rückzug überlegen. Bezugnehmend darauf hatte er der Vorinstanz

im Rekursverfahren mit Schreiben vom 8. Juli 2021 fehlende Neutralität

vorgeworfen und damit sinngemäss ein Ausstandsgesuch gegen die Rekursjuristin

bzw. die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion gestellt.

3.2

Die vorläufige Meinungsbildung einer am Entscheid mitwirkenden Person

bringt für sich genommen keinerlei Voreingenommenheit zum Ausdruck (vgl.

BGE 134 I 238 E. 2.3). Vorliegend ist auch nicht von einer

unzulässigen Mitteilung der Einschätzung der Prozesschancen durch die

Rekursjuristin auszugehen, da mit jener nach Darstellung des Beschwerdeführers

keine Aufforderung zum Rückzug des Rechtsmittels im eigentlichen Sinn verbunden

war oder diesbezüglich Druck auf ihn ausgeübt wurde, sondern hier vielmehr

davon auszugehen ist, die Rekursjuristin habe mit ihrer Mitteilung einzig das

Ziel verfolgt, dem Beschwerdeführer ihre vorläufige Sicht der Dinge mitzuteilen

und ihm mit der Eventualität eines allfälligen Rückzugs möglicherweise höhere

Kosten zu ersparen (vgl. BGE 134 I 238 E. 2.4). Weiter ist die pauschale

Ablehnung der gesamten Rekursabteilung unzulässig (vgl. Regula Kiener,

Kommentar VRG, § 5a N. 42). Dessen ungeachtet hätte die Vorinstanz

das Ausstandsgesuch behandeln, zumindest aber im Endentscheid zum Vorwurf der

fehlenden Neutralität Stellung nehmen müssen. Indem sie dies unterliess,

verletzte sie den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör, was es

vorliegend bei den Kostenfolgen zu berücksichtigen gilt (hinten E. 6).

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer macht im Wesentlichen sinngemäss geltend, weil die

Vorinstanzen ihm die Einsichtnahme in seine Prüfungsunterlagen in der

gewünschten Form verweigert hätten, sei es ihm nicht möglich, die hier

umstrittene Prüfungsgebühr bzw. den diese bestätigenden Rekursentscheid

sachgerecht anzufechten bzw. zu überprüfen, ob die streitbetroffene Gebühr von

Fr. 40.- das Kostendeckungs- und/oder Äquivalenzprinzip verletze.

4.2

Als

öffentliche Abgaben bedürfen (Verwaltungs-)Gebühren wie die hier umstrittene

Prüfungsgebühr einer Grundlage in einem formellen Gesetz, das zumindest den

Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen

der Abgabe selber festlegt (Legalitätsprinzip im Abgaberecht). Die

Anforderungen an die Vorgaben zur Bemessung können für gewisse Arten von

Kausalabgaben gelockert werden, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare

verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)

begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion

erfüllt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2762).

4.3

Der

Beschwerdeführer stellt zu Recht nicht in Abrede, dass sich die erhobene Gebühr

auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützt (vgl. § 5 lit. b des

Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Binnenschifffahrt vom

2.

September 1979 [LS 747.1] in Verbindung mit § 39 Abs. 1

lit. b der Schifffahrtsverordnung vom 7. Mai 1980 [LS 747.11]).

Er hat die theoretische Schiffsführerprüfung der Kategorie A

unbestrittenermassen am 17. November 2020 absolviert und damit die

Amtshandlungen, welche mit der umstrittenen Verwaltungs- bzw. Prüfungsgebühr

abzugelten sind (namentlich die Vorbereitung und Durchführung der Prüfung, das

Feststellen des Prüfungsergebnisses und damit in Zusammenhang stehende

administrative Tätigkeiten), ausgelöst. Die Gebühr ist deshalb grundsätzlich

geschuldet.

4.4

Die vom Beschwerdegegner

für das Absolvieren der theoretischen Schiffsführerprüfung der Kategorie A

erhobene Gebühr beträgt pauschal Fr. 40.- (vgl. Gebührenverfügung der

Sicherheitsdirektion vom 17. Dezember 2020, Ziff. I/A/5, einsehbar

unter www.stva.zh.ch > Grundlagen > Gebührenverfügung Strassenverkehrsamt

[zuletzt besucht am 10. März 2022); die Höhe der Gebühren hängt mithin

weder vom Prüfungserfolg noch vom konkret erzielten Ergebnis oder dem

individuellen Korrekturaufwand ab. Die Prüfungsunterlagen des Beschwerdeführers

stellen deshalb weder Vorakten im Sinn des § 26a VRG dar noch war ihr

Beizug im Rahmen weiterer Sachverhaltsermittlungen bzw. gestützt auf § 7 VRG erforderlich. Die Vorinstanz durfte mithin mangels Rechtserheblichkeit für

Gebührenpflicht und -bemessung auf den Beizug der Prüfungsunterlagen verzichten

und von einem solchen kann auch vorliegend abgesehen werden.

4.5

Nach dem

Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten

des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2778 mit Hinweisen). Das konkrete Prüfungsergebnis

im (Einzel-)Fall des Beschwerdeführers hat mithin auf die Einhaltung des

Kostendeckungsprinzips keinen Einfluss. Die Vorinstanz erwägt zutreffend, dass

angesichts des im Geschäftsbericht des Beschwerdegegners des Jahres 2020

ausgewiesenen Kostendeckungsgrades für Prüfungen von 92 % eine Verletzung

des Kostendeckungsprinzips nicht ersichtlich ist ( vgl. www.zh.ch/de/sicherheitsdirektion/strassenverkehrsamt.html

> Geschäftsbericht Strassenverkehrsamt 2020 [besucht am 15. Februar

2022]).

4.6

Das

Äquivalenzprinzip verlangt, dass eine Kausalabgabe im Einzelfall nicht in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung oder

des abgegoltenen Vorteils steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 f., mit weiteren Hinweisen;

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2786 ff., auch zum Nachstehenden). Aus

Gründen der Verwaltungsökonomie sind Pauschalierungen zulässig; auch für die

Überprüfung des Äquivalenzgrundsatzes kommt es mithin weder auf die

Prüfungsleistung des Beschwerdeführers noch auf den konkreten Korrekturaufwand

an.

Der Wert der staatlichen Leistung bemisst sich entweder nach

dem – nicht notwendigerweise wirtschaftlichen – Nutzen, den diese der

gebührenpflichtigen Person bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten

Inanspruchnahme des Gemeinwesens im Verhältnis zum gesamten Aufwand des

betreffenden Verwaltungszweiges. Mit Blick sowohl auf die durch die

Prüfungsgebühr abgegoltenen staatlichen Leistungen (oben E. 4.3) als auch

auf den der Leistung zuzumessenden objektiven Nutzen für die

Prüfungsabsolventinnen und -absolventen kann nicht die Rede davon sein, dass

die streitbetroffene Gebühr von Fr. 40.- ausserhalb vernünftiger Grenzen

liege bzw. das Äquivalenzprinzip verletze. Es kann insoweit gestützt auf

§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG ergänzend auf

die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Bei diesem Ausgang erscheint der Beschwerdeführer als

unterliegend und wären ihm deshalb grundsätzlich die Kosten des

Beschwerdeverfahrens vollumfänglich aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund der Verletzung

seines Gehörsanspruchs durch die Vorinstanz sind dieser jedoch in Anwendung des

Verursacherprinzips 1/3 der Kosten aufzuerlegen; dem Beschwerdeführer sind 2/3

der Kosten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung bleibt ihm verwehrt

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 645.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu 2/3 und der Sicherheitsdirektion

zu 1/3 auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …