Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00816

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2021.00816

Urteil

der 2. Kammer

vom 2. Februar 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Felix Blocher.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Erteilung einer Niederlassungsbewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der 1996 geborene eritreische Staatsangehörige A reiste

am 2. Mai 2012 zu seinen in der Schweiz lebenden Eltern und Geschwistern

und wurde hier am 26. April 2013 im Rahmen des Familienasyls als

Flüchtling anerkannt. Seit dem 13. Mai 2013 ist er im Besitz einer seither

regelmässig verlängerten Aufenthaltsbewilligung. Seit dem 8. Januar 2017

ist er mit der eritreischen Staatsangehörigen C verheiratet, welche er im

September 2017 in die Schweiz nachzog und welche heute ebenfalls über eine

Aufenthaltsbewilligung verfügt. Das Ehepaar hat zwei Kinder (geboren 2018 und

2020). Im Sommer 2019 schloss A eine Lehre zum Assistenten für Gesundheit und

Soziales ab. Seither arbeitet er in verschiedenen Alterszentren im Raum Zürich

als Pflegeassistent. Zwischen Juni 2017 und Ende Oktober 2020 mussten er und

seine Familie mit insgesamt rund Fr. 58'000.- von der Sozialhilfe

unterstützt werden.

A beantragte mehrfach die Erteilung der

Niederlassungsbewilligung. Die ersten beiden Gesuche wurden vom Migrationsamt

am 26. Januar 2018 und 10. Januar 2019 jeweils in Briefform

abgewiesen. Mit in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 14. März 2019

wies das Migrationsamt ein drittes Gesuch ab. Sein letztes Gesuch um vorzeitige

Erteilung der Niederlassungsbewilligung wies es am 1. Juli 2021 unter

Verweis auf den Sozialhilfebezug der Familie, fehlende Sprachnachweise und

Erwerbslücken ab.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion am 4. November 2021 ab. Ebenso wies es ein Gesuch um

Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ab.

III.

Mit Beschwerde vom 7. Dezember 2021 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, es sei der vorinstanzliche Rekursentscheid

aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, ihm eine Niederlassungsbewilligung

zu erteilen und die Bewilligungserteilung dem Staatssekretariat für Migration

(SEM) zur Zustimmung zu unterbreiten. Weiter sei ihm für das Rekurs- und

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Während sich das Migrationsamt nicht vernehmen liess,

verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, -über- und

-unterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des

Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit des angefochtenen

Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

Wie in der Prozessgeschichte dargelegt wurde, ist ein

früheres Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung mit Verfügung vom 14. März

2019.

aufgrund der nicht erfüllten zeitlichen Voraussetzungen abgewiesen worden

und unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

Das Stellen eines neuen Gesuchs darf grundsätzlich

nicht dazu dienen, rechtskräftige Entscheide immer wieder infrage zu stellen.

Die Verwaltungsbehörde ist von Verfassungs wegen nur verpflichtet, auf ein

neues Gesuch einzutreten, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid

wesentlich geändert haben oder wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel

namhaft gemacht werden, die im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die

schon damals geltend zu machen rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder

keine Veranlassung bestand (vgl. BGE 136 II 177 E. 2.1; BGr, 1. Dezember 2015, 2C_424/2015, E. 2.2;

VGr, 4. Juni 2014, VB.2014.00230, E. 4.1 [diesbezüglich

bestätigt in BGr, 9. Februar 2015, 2C_644/2014, E. 1.3]; VGr,

25.

Mai 2011, VB.2011.00140, E. 1.2). Ein neues Bewilligungsgesuch ist somit nur dann materiell zu

behandeln, wenn sich der Sachverhalt oder die Rechtslage (bei

Dauersachverhalten) entscheidwesentlich geändert haben (BGE 136 II 177 E. 2.2.1).

Hiervon kann vorliegend ausgegangen werden, nachdem der

Beschwerdeführer zwischenzeitlich seine Ausbildung beendet hat und sich von der

Sozialhilfe lösen konnte. Die Vor­instanzen haben sein Gesuch um vorzeitige

Erteilung der Niederlassungsbewilligung deshalb zu Recht materiell geprüft.

3.

Vorliegend bestehen unbestrittenermassen keine

staatsvertraglichen Regelungen, welche dem Beschwerdeführer eine bessere

Rechtsstellung vermitteln würden als das schweizerische Landesrecht.

4.

4.1

Gemäss Art. 34

Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und

Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2005 (AIG) kann Ausländerinnen

und Ausländern die Niederlassungsbewilligung bereits nach einem

ununterbrochenen Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf

Jahre erteilt werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62

oder Art. 63 Abs. 2 AIG vorliegen, sie integriert sind und

sich gut in der am Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen können (vgl.

Art. 34 Abs. 2 lit. b und c AIG). Für die vorzeitige Erteilung

der Niederlassungsbewilligung müssen insbesondere die Integrationskriterien

nach Art. 58a Abs. 1 AIG erfüllt sein (Art. 62 Abs. 1

der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober

2007.

[VZAE]). Massgebende Kriterien sind somit die Beachtung der öffentlichen

Sicherheit und Ordnung, die Respektierung der Werte der Bundesverfassung, die

Sprachkompetenzen sowie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von

Bildung.

4.2

Dabei ist insbesondere der Spracherwerb als zentrales Element der

Integration hervorzuheben, zumal dieser auch Rückschlüsse auf die soziale

Integration zulässt (BBl 2013, 2397 ff., 2417): Die Ausländerin oder der

Ausländer muss unter anderem nachweisen, dass sie oder er in der am Wohnort

gesprochenen Landessprache über mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem

Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem

Referenzniveau A1 des Referenzrahmens verfügt.

4.3

Dem Begriff der Teilnahme am Wirtschaftsleben liegt wiederum der

Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit zugrunde.

Ausländerinnen und Ausländer sollen auf absehbare Zeit in der Lage sein, für

sich und ihre Familie aufzukommen, sei es durch Einkommen, Vermögen oder

Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht (Art. 77e Abs. 1

VZAE). Hingegen ist es nicht erforderlich, dass die wirtschaftliche Tätigkeit

überdurchschnittlich erfolgreich ausgeübt oder eine besonders qualifizierte

Erwerbstätigkeit ausgeübt wird. Sodann nimmt gemäss Art. 77e Abs. 2

VZAE eine Person am Erwerb von Bildung teil, wenn sie zur Förderung ihrer

künftigen wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit in Aus- oder Weiterbildung

ist, wobei über den Verordnungswortlaut hinaus eine zielgerichtete Verfolgung

der Ausbildungsziele verlangt werden kann (vgl. auch die dazugehörigen Ausführungen

des SEM im erläuternden Bericht zu den Änderungen der VZAE vom 2. August

2018). Auch hier sind aber überdurchschnittliche schulische Leistungen nicht

erforderlich.

4.4

Die Möglichkeit der frühzeitigen Erteilung der Niederlassungsbewilligung

soll einen Anreiz für persönliche Integrationsanstrengungen schaffen (BBl 2002,

3709.

ff., 3750; BBl 2013, 2397 ff., 2417). Praxisgemäss werden in

diesem Kontext höhere Anforderungen an die Integration gestellt als etwa in

Bezug auf einen nachehelichen Aufenthaltsanspruch. Es bedarf über übliche

Integrationserwartungen hinausgehender Anstrengungen bzw. einer besonders

erfolg­reichen Integration (vgl. VGr, 24. September 2020,

VB.2020.00452, E. 2.2; zum früheren Recht VGr, 21. März 2018, VB.2018.00046,

E. 4.1.2; VGr, 20. April 2016, VB.2016.00155, E. 2.1; BVGr, 19. Februar

2014, C-2652/2012, E. 6.2; Silvia Hunziker/Beat König in: Martina

Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Bundesgesetz über die

Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Bern 2010, Art. 34 AuG N. 44;

vgl. auch BBl 2009, 5120). Dies gilt in sprachliche Hinsicht auch

mit der Neufassung der entsprechenden Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen per

1.

Januar 2019, während es zur Erfüllung der übrigen Integrationskriterien

neurechtlich grundsätzlich ausreicht, dass keine Integrationsdefizite bestehen

und die Integrationskriterien eingehalten sind (vgl. BBl 2013, 2397 ff.,

2417). Nicht erforderlich ist jedoch ein Integrationserfolg, der über die

Integrationserwartungen einer ordentlichen Erteilung der

Niederlassungsbewilligung nach zehnjährigem ordentlichem Aufenthalt hinausgeht

(vgl. Peter Bolzli in: Marc Spescha et al., Kommentar Migrationsrecht, 5. A.,

Zürich 2019, Art. 34 AIG N. 19). Ein in diesem Sinne besonderer

Integrationserfolg ist – vorbehaltlich klarer Integrationsdefizite – bei in der

Schweiz geborenen und aufgewachsenen ausländischen Jugendlichen eher zu

vermuten als bei Ausländerinnen und Ausländern, welche erst nach dem zwölften

Altersjahr in die Schweiz einreisten und ihre prägenden Kindheits- und

Jugendjahre nicht in der Schweiz verbracht haben (vgl. dazu VGr BE, 14. Dezember

2020, VGE 100.2019.299 und die Urteilsbesprechung von Martina Caroni in BVR

2021, 214 ff.). Erfahrungsgemäss nimmt die Integrationsfähigkeit

mit zunehmenden Alter ab, weshalb sich Kinder und Jugendliche über zwölf Jahren

grundsätzlich nicht mehr in einem besonders anpassungsfähigen Alter befinden,

welches einen (überdurchschnittlich) raschen Integrationserfolg vermuten lässt

(vgl. auch die damit im Zusammenhang stehende Verkürzung der Nachzugsfristen in

Art. 47 Abs. 1 AIG).

4.5

Bei der Beurteilung der sprachlichen und wirtschaftlichen Integration

ist sodann den persönlichen Verhältnissen des betroffenen Ausländers Rechnung

zu tragen, namentlich wenn behinderungs- oder krankheitsbedinge

Einschränkungen, Lernschwächen, Erwerbsarmut oder die Wahrnehmung von

Betreuungsaufgaben die Integration (unverschuldet) erschweren (vgl. Art. 58a

Abs. 2 AIG in Verbindung mit Art. 77f VZAE). Überdies wird auch der

Integrationsgrad der Familienangehörigen berücksichtigt, die älter als zwölf

Jahre sind (Art. 62 Abs. 1bis und 2 VZAE).

4.6

Da kein

Anspruch auf die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung besteht,

ist der Entscheid im pflichtgemässen Ermessen zu treffen (vgl. Art. 96 Abs. 1

AIG). In solche Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht

nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt. Darunter

fallen Missbrauch sowie Über- oder Unterschreitung des Ermessens (§ 50 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 15

und N. 25 ff.).

5.

5.1

Es ist

unbestritten, dass der seit fast zehn Jahren in der Schweiz wohnhafte

Beschwerdeführer die zeitlichen Voraussetzungen für die vorzeitige Erteilung

der Niederlassungsbewilligung erfüllt. Aufgrund der abgeschlossenen Ausbildung

kann weiter davon ausgegangen werden, dass er inzwischen über gute

Sprachkenntnisse verfügt, wenngleich er hierzu keinerlei Sprachnachweise

beigebracht hat. Sodann gibt sein bisheriges Legalverhalten – bis auf ein

Bagatelldelikt (Verweis wegen Widerhandlung gegen das Abfallgesetz) – zu keinen

Klagen Anlass. Zudem ergeben sich aus den Akten keinerlei Hinweise, dass der

Beschwerdeführer sich bislang nicht hinreichend um die Integration

seiner Familienangehörigen – namentlich seiner Ehefrau – gekümmert hat.

Vielmehr ist dokumentiert, dass seine Ehefrau inzwischen Deutsch auf dem Niveau

A2/B1 beherrscht und sich – soweit dies die Betreuungspflichten gegenüber den

beiden (kleinen) Kindern des Ehepaares erlauben – auch um ihre wirtschaftliche

Integration bemüht. Strittig ist jedoch, ob seine wirtschaftliche

Integration die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung rechtfertigt

bzw. insbesondere seine frühere Sozialhilfeabhängigkeit dem entgegenstehen

könnte.

5.2

Der

Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, dass ihm die frühere

Sozialhilfeabhängigkeit der Familie nicht vorwerfbar sei und diese vorliegend

kein Integrationsdefizit begründen könne. Besonderen persönlichen Umständen wie

Erwerbsarmut und die Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben müsse im Sinn von Art. 77f

VZAE Rechnung getragen werden, weshalb ihm nicht vorzuwerfen sei, dass er

während seiner weiterführenden Ausbildung kein existenzsicherndes Einkommen

erzielt habe und nach der Geburt seiner beiden Kleinkinder das Familienbudget

zusätzlich belastet gewesen sei. Nur deshalb habe er ergänzend Sozialhilfe

beziehen müssen. Ebenso wenig sei ihm die Familienplanung und der frühzeitige

Nachzug seiner Ehefrau vorwerfbar. Sodann verweist er auf die

bundesverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung (u.a. BVGr, 14. Juni 2021, F-573/2021,

E. 6.2.3.3; BVGr, 25. Mai 2020, F_4686/2018, E. 7.3.3) und die

kantonale Praxis (VGr BE, 14. Dezember 2020, VGE 100.2019.299 und VGr VD,

26.

Juni 2019, PE-2018.0428), welche jeweils der besonderen Situation von

Jugendlichen und jungen Erwachsenen in Ausbildung Rechnung getragen und bei

guter Zukunftsprognose eine vorzeitige Bewilligungserteilung auch bei

vorangegangener Sozialhilfeabhängigkeit nicht ausgeschlossen habe.

5.3

Die aus

den Akten ersichtliche wirtschaftliche Integration des Beschwerdeführers

entspricht grundsätzlich üblichen Erwartungen und lässt nicht auf eine

besonders fortgeschrittene Integration schliessen, welche die vorzeitige

Erteilung einer Niederlassungsbewilligung rechtfertigen könnte. Negativ ins

Gewicht fällt dabei weniger seine Fürsorgeabhängigkeit während seiner

Ausbildungszeit, sondern vielmehr die erst 14 Monate nach dem Berufseinstieg

erfolgte Ablösung von der Sozialhilfe. Obwohl der Beschwerdeführer seine

Erstausbildung als Assistent Gesundheit und Soziales EBA im August 2019

abgeschlossen hatte, konnten er und seine Ehefrau sich erst per Ende Oktober

2020.

von der Sozialhilfe lösen. Die verzögerte Ablösung von der Sozialhilfe ist

mindestens teilweise auch Folge des bis Juni 2020 absolvierten

Berufserfahrungsjahres in einem Alterszentrum, in welchem der Beschwerdeführer

keinen existenzsichernden Verdienst zu erzielen vermochte. Zwar kann dem

Beschwerdeführer nicht vorgeworfen werden, seine Chancen auf dem Arbeitsmarkt

durch die Absolvierung eines Berufserfahrungsjahrs verbessert zu haben. Jedoch

zeigt die Absolvierung bzw. Notwendigkeit eines solchen Berufserfahrungsjahres

eben auch auf, dass seine wirtschaftliche Integration nur zögerlich erfolgte.

5.4

Dass der

frühere Sozialhilfebezug des Beschwerdeführers und seiner Familie allenfalls

unverschuldet war und wohl kaum einen Widerrufsgrund im Sinn von Art. 62 Abs. 1

lit. e AIG zu begründen vermag, ist hingegen nicht entscheidend. Vielmehr

ist der seit der Ablösung von der Sozialhilfe verstrichene Zeitraum von etwas

mehr als einem Jahr zu kurz, um eine nachhaltige wirtschaftliche Integration

als erstellt zu betrachten.

Die Minimalfristen für die (vorzeitige) Erteilung einer

Niederlassungsbewilligung dienen nicht zuletzt auch dazu, eine verlässliche

Grundlage für die Beurteilung der Nachhaltigkeit des Integrationserfolgs zu

liefern, da eine kurzzeitige wirtschaftliche Integration noch keine sichere

Zukunftsprognose über die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit

zulässt. Entsprechend verlangt die Zürcher Praxis für die vorzeitige Erteilung

einer Niederlassungsbewilligung grundsätzlich den Nachweis einer

Erwerbstätigkeit in der Schweiz in den letzten fünf Jahren vor der Gesuchsstellung

und der Sozialhilfefreiheit während der gesamten Aufenthaltsdauer (vgl. Weisung

"Niederlassungsbewilligung" der Sicherheitsdirektion vom 28. Mai

2021, Ziff. 5.3). Selbst wenn ein solcher Nachweis nach neuer Gesetzeslage

allenfalls nicht in jedem Fall verlangt werden kann, lässt eine erst vor kurzem

erlangte Selbsterhaltungsfähigkeit regelmässig keine hinlänglich verlässliche

Prognose zur wirtschaftlichen Integration zu. Eine verlässliche

Beurteilungsgrundlage für die wirtschaftliche Integration ist beim

Beschwerdeführer aufgrund der erst vor kurzem erreichten Sozialhilfefreiheit

der Familie noch nicht gegeben.

5.5

Hieran

vermögen auch die persönlichen bzw. familiären Verhältnisse des

Beschwerdeführers nichts zu ändern: Bei erfolgreicher wirtschaftlicher

Integration darf die Erzielung eines existenzsichernden Einkommens nach

abgeschlossener Erstausbildung grundsätzlich erwartet werden, selbst wenn eine

mehrköpfige Familie versorgt werden muss. Der Beschwerdeführer wurde auch nicht

durch Betreuungspflichten an der raschen Aufnahme eines existenzsichernden

Erwerbs gehindert, da die Kinderbetreuung durch seine (zumindest im relevanten

Zeitraum) nicht erwerbstätige Ehefrau sichergestellt werden konnte. Die vom

Beschwerdeführer angeführten Gerichtsentscheide sind für die vorliegende

Konstellation sodann nicht einschlägig, da sie überwiegend Ausländer und

Ausländerinnen betrafen, welche bereits vor ihrem zwölften Lebensjahr in die

Schweiz einreisten und bei welchen ein besonderer, nachhaltiger

Integrationserfolg deshalb grundsätzlich zu vermuten war. Ansonsten ging es um

Konstellationen, wo der Sozialhilfebezug wesentlich geringer ausgefallen war

bzw. die gesuchstellende Person früher mit einer Schweizerin verheiratet war

und sich nur aufgrund von deren Vorversterben nicht auf die kürzere Frist von Art. 42

Abs. 3 AIG berufen konnte (vgl. BVGr, 25. Mai 2020, F-4686/2018). Der

Beschwerdeführer ist hingegen erst in seinem 16. Altersjahr in die Schweiz

eingereist und befand sich damit nicht mehr in einem besonders

anpassungsfähigen Alter, welches rasche Integrationserfolge erwarten lässt. Im

bereits dargelegten Sinn ist zumindest seine wirtschaftliche Integration sodann

auch nicht besonders weit fortgeschritten und seine dauerhafte

Selbsterhaltungsfähigkeit noch nicht nachhaltig unter Beweis gestellt worden.

Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich,

den vorliegenden Entscheid dem SEM zur Zustimmung zu unterbreiten.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und bleibt ihm eine

Parteientschädigung versagt (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Der vorliegende Entscheid kann mit

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden, soweit

ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend gemacht

wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen

Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …