Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00818

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00818

Urteil

der 3. Kammer

vom 19. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Baudirektion

Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1. B AG,

2. Stadt

Zürich, vertreten durch Stadtrat von Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend wasserrechtliche

Konzession (Rechtsverweigerung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit E-Mail vom 14. September 2021 ersuchte A die

Baudirektion des Kantons Zürich um Erlass einer Anordnung, wonach auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich keine Bauarbeiten ausgeführt werden

dürften, bis hierfür eine rechtskräftige Konzession oder Bewilligung gemäss dem

kantonalen Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 (WWG) vorliege. Unter

Verweis auf ihre früheren, gleichlautenden Schreiben, namentlich dasjenige vom

8. Mai 2020, teilte die Baudirektion A daraufhin mit Schreiben vom 29. September

2021 mit, dass sie als Aufsichtsbehörde nur einschreite, wenn klares Recht

verletzt sei. Vorliegend gebe es keine Anhaltspunkte für grobe

Rechtsverletzungen, die ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erfordern würden.

Insbesondere gebe es keine Hinweise darauf, dass das erwähnte Baugrundstück auf

Konzessionsland liege.

Erwägungen

II.

Daraufhin wandte sich A mit als "Rekurs"

bezeichneter Eingabe vom 14. Oktober 2021 an das Baurekursgericht des

Kantons Zürich und stellte folgende Anträge:

" 1.) Die

angefochtene Anordnung, insofern diese als eine solche im Sinne von § 10c Abs. 2 VRG, entgegengenommen wird, sei aufzuheben und es sei anzuordnen, dass auf dem

betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckveränderungen ausgeführt

werden dürfen bis zum allfälligen Vorliegen einer rechtskräftigen Konzession

oder Bewilligung nach § 36 Abs. 1 WWG.

Eventualiter:

Die Baudirektion sei anzuweisen, eine rekursfähige Verfügung über die

allfällige Konzessionierungs- bzw. Bewilligungspflicht des Bauvorhabens auf dem

betreffenden Grundstück im Sinne von § 36 Abs. 1 WWG zu erlassen.

2.) Die

Baudirektion sei anzuweisen, die aus dem Bewilligungsverfahren nach § 11a KNHV hervorgegangene Verfügung samt Rechtskraftbescheinigung sowie sämtliche

Berichte der Kantonsarchäologie über die Befunde von Baugrundsondierungen zu

edieren.

3.) Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin."

Mit Entscheid vom 29. Oktober

2021.

trat das Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein und auferlegte A die

Verfahrenskosten. Eine Umtriebsentschädigung sprach das Baurekursgericht nicht

zu.

III.

Mit Beschwerde vom 30. November

2021.

(Poststempel vom 6. Dezember 2021, Eingang am 7. Dezember 2021)

gelangte A an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

" 1.) Hauptantrag:

Der angefochtene Entscheid samt Kostenauflage sei aufzuheben und die Rekurseingabe

vom 14. Oktober 2021 sei in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG von

Amtes wegen als Begehren im Sinne von § 10c Abs. 1 VRG an die

Baudirektion als zuständige Behörde weiterzuleiten.

Eventualantrag:

Der angefochtene Entscheid samt Kostenauflage sei aufzuheben und die Sache sei

an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Anweisung, diese in Anwendung von § 19b

Abs. 2 lit. a Ziff. 1 an den Regierungsrat als die zuständige

Rekursinstanz zu überweisen.

Subeventualantrag:

Der angefochtene Entscheid samt Kostenauflage sei aufzuheben und es sei in

Eintretung auf den Rekurs sowie in dessen Gutheissung anzuordnen, dass auf dem

betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckveränderungen ausgeführt

werden dürfen bis zum allfälligen Vorliegen einer rechtskräftigen Konzession

oder Bewilligung nach § 36 Abs. 1 WWG.

2.) Es sei

im Sinne von § 6 VRG vorsorglich anzuordnen, dass bis zur rechtskräftigen

Erledigung des Beschwerdeverfahrens auf dem betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten

bzw. Zweckveränderungen ausgeführt werden dürfen.

3.) Die

Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, das Seebautenkataster, Planausschnitt "Landungsstelle

C", in der (allfälligen) Version vor Einzeichnung der gestrichelten

schwarzen Linie mit sämtlichen (allfälligen) zusätzlichen Einträgen über

erteilte Bewilligungen und/oder Konzessionen auf dem betreffenden

Planausschnitt zu edieren sowie die Rechtsgrundlagen, die Umstände und die

Datierung der Einzeichnung der genannten gestrichelten Linie und die damit

einhergehende (allfällige) Weglassung von vormaligen Einträgen über erteilte

Bewilligungen und/oder Konzessionen anzugeben.

4.) Die

Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, sämtliche (allfällige) Bewilligungen

und/oder Konzessionen zur Inanspruchnahme von Oberflächengewässern im Sinne von

§ 75 WWG, insbesondere (aber nicht nur) für deren räumliche Nutzung durch

Auffüllung von Gewässergebiet zur Landgewinnung (Landanlage), welche

(allenfalls) ganz oder teilweise die Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 02, Stadtteil

D, betreffen und sich in den Aktenbeständen der kantonalen Verwaltung und/oder

des Staatsarchivs befinden, zu edieren.

5.) Die

Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, die aus einem (allfälligen)

Bewilligungsverfahren nach § 11a KNHV hervorgegangene (allfällige) Verfügung

samt Angabe über die Dauer der (allfälligen) Planauflage sowie samt

(allfälliger) Rechtskraftbescheinigung sowie sämtliche (allfälligen) Berichte

der Kantonsarchäologie über die Befunde von Baugrundsondierungen betreffend das

Grundstück Kat.-Nr. 01, Stadtteil D, zu edieren.

6.) Die

Akten des Rekursverfahrens vor Baurekursgericht betr. Bauentscheid Nr. 756/19

vom 7. Mai 2019 der Bausektion des Stadtrats von Zürich seien beizuziehen.

7.) Alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin."

Mit Präsidialverfügung vom 8. Dezember 2021 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch von A um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab

und eröffnete den Schriftenwechsel. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2021

beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der

Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Baudirektion mit Beschwerdeantwort vom

22.

Dezember 2021, wobei sie auf die Erwägungen des angefochtenen

Entscheids des Baurekursgerichts verwies. Die B AG und die Stadt Zürich, welche

als Mitbeteiligte in das Beschwerdeverfahren aufgenommen wurden, liessen sich

nicht vernehmen.

A replizierte daraufhin mit Eingabe vom 4. Februar

2022.

samt Nachtrag vom 10. Februar 2022 und wiederholte dabei sein bereits

mit Beschwerde vom 30. November 2021 gestelltes Gesuch um Erlass

vorsorglicher Massnahmen (vorsorgliche Anordnung eines Baustopps). Mit

Präsidialverfügung vom 16. Februar 2022 verwies das Verwaltungsgericht auf

die Begründung der – unangefochten gebliebenen – Präsidialverfügung vom 8. Dezember

2021.

und hielt fest, dass die Eingaben von A vom 4. und 10. Februar 2022

diese Präsidialverfügung nicht infrage stellen bzw. keinen Anlass bieten

würden, um nunmehr vorsorgliche Massnahmen anzuordnen, weshalb davon abzusehen

sei. Sodann setzte das Verwaltungsgericht der Baudirektion und den

Mitbeteiligten Frist an, um zu den Eingaben von A vom 4. und 10. Februar

2022.

Stellung zu nehmen.

Innert erstreckter Frist reichte die Stadt Zürich mit

Eingabe vom 28. Februar 2022 ihre Replik ein. Die Baudirektion und die B AG

liessen sich wiederum nicht vernehmen. Mit Eingabe vom 31. März 2022 nahm A

zur Replik der Stadt Zürich vom 28. Februar 2022 Stellung und beantragte

Folgendes:

" 1.) Es

wird hiermit das erneute Begehren gestellt, es sei im Sinne von § 6 VRG

mittels

rechtsmittelfähigen Entscheides vorsorglich anzuordnen, dass bis zur

rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens auf dem betreffenden

Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckänderungen ausgeführt werden dürfen.

2.) Es

sei anzuordnen, dass (mindestens) zwei Verbände, die das kantonale

Verbandsbeschwerderecht nach § 338b PBG innehaben und sich in der

Vergangenheit bereits für den Natur- und Heimatschutz im Uferbereich bzw. im

Uferstreifen von Seen, insbesondere auch (aber nicht nur) im Zusammenhang mit

den Bestimmungen des WWG, der KonzV WWG und der KNHV engagiert haben, als notwendige

Streitgenossen sinngemäss nach Art. 70 ZPO ins Verfahren einbezogen

werden."

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist

legitimiert, sich damit gegen den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz zu

wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi,

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Angesichts der offensichtlichen Unbegründetheit der

Beschwerde kann darüber auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (§ 38 Abs. 2 VRG)

1.2

Dem

Beschwerdeführer wäre es offengestanden, die Präsidialverfügung des

Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2021 anzufechten. Über den von ihm mit

Eingabe vom 31. März 2022 erneut gestellten Antrag auf Erlass

vorsorglicher Massnahmen braucht aber bereits deshalb nicht mehr ein weiteres

Mal befunden zu werden, da vorliegend der Endentscheid ergeht. Im Übrigen

können vorsorgliche Massnahmen – anders als vom Beschwerdeführer beantragt –

auch nur für die Dauer des Verfahrens und nicht darüber hinaus bis zur

Rechtskraft des (End-)Entscheids Wirkung entfalten (vgl. Regina Kiener,

Kommentar VRG, § 6 N. 29).

1.3

Soweit der

Beschwerdeführer – in unzureichend konkret formulierter und begründeter Weise –

mit Eingabe vom 31. März 2022 beantragt, das Verwaltungsgericht habe zwei

gemäss § 338b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) rekurs- und beschwerdelegitimierte

Verbände einzubeziehen, damit diese mit ihm "sinngemäss" eine

notwendige Streitgenossenschaft bilden können, besteht hierfür keine rechtliche

Grundlage. So wird Art. 70 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember

2008.

(ZPO) vom Verweis in § 71 VRG nicht erfasst. Mangels Teilnahme am

vorinstanzlichen Verfahren würde es diesen Verbänden ohnehin an der

erforderlichen formellen Beschwer und damit an der Beschwerdelegitimation

fehlen (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Bertschi, § 21

N. 29). Es wäre Sache des Beschwerdeführers gewesen, sich vorgängig mit

den ihm vorschwebenden Verbänden in Verbindung zu setzen.

2.

2.1

2.1.1

Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid vom 29. Oktober 2021,

beim Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 29. September 2021 handle es sich im Wesentlichen um eine Mitteilung an den Beschwerdeführer, weshalb die Beschwerdegegnerin in der von ihm bemängelten Angelegenheit ein

aufsichtsrechtliches Einschreiten als nicht erforderlich erachte. Es würden keine Rechte

oder Pflichten begründet, geändert,

Dispositiv

aufgehoben oder festgestellt und demnach auch keine Rechtsbeziehungen verbindlich festgelegt. Eine auf

Rechtswirkungen ausgerichtete Verfügung liege nicht vor. Demzufolge mangle

es an einem Anfechtungsobjekt im Sinn von

§ 19 Abs. 1 lit. a VRG in

Verbindung mit § 329 PBG bzw. gemäss der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968

über das Verwaltungsverfahren (VwVG). Ein Sachurteil könne deshalb von vornherein nicht ergehen.

2.1.2

Sodann erwog die Vorinstanz, zum Rekurs und

zur Beschwerde sei gemäss § 338a PBG und § 21 Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung (bzw. im Fall eines

Rechtsverweigerungsrekurses durch das gerügte Verweigern des Erlasses der

Anordnung) berührt sei und ein

schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung (bzw. im Fall des

Rechtsverweigerungsrekurses am Erlass) habe. Mithin müsse der Rekurrent über

eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück bzw. den

dort vorgesehenen Bauten und Anlagen verfügen, kraft derer er stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von

der angefochtenen Anordnung betroffen sei. Ob eine legitimationsbegründend enge Raumbeziehung zu bejahen sei, hänge auch von

der Art der geltend gemachten oder sich sonst aus den Akten ergebenden

Einwirkungen auf das rekurrentische Grundstück ab. Das erforderliche schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse) setze sodann voraus, dass der Rekurrent mit der Gutheissung

des Rechtsmittels einen Nutzen erlange

respektive einen Nachteil abwende. Der angestrebte Nutzen bzw. der abgewendete

Nachteil müsse stets ein eigener und die

Betroffenheit eine unmittelbare sein. Diese Eintretensvoraussetzungen

gälten auch bei einem Rechtsverweigerungsrekurs.

Ein solcher sei nur möglich, wenn das

Rechtsmittel auch in der Hauptsache zulässig wäre. Vorliegend mache der

Beschwerdeführer zur Begründung seiner Legitimation lediglich geltend, er

verfüge als Einwohner des betroffenen kantonalen wie kommunalen Gemeinwesens

und gestützt auf grundrechtliche Bestimmungen über ein schutzwürdiges Interesse

im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG; dies unabhängig von der räumlichen

Distanz zwischen seinem Wohnsitz und dem Standort des betroffenen Bauvorhabens.

Dabei verkenne der Beschwerdeführer, dass ihm weder seine Eigenschaft als

Einwohner der Stadt Zürich bzw. des Kantons Zürich noch seine Berufung auf

verschiedene Grundrechte eine Legitimation im Hinblick auf das vorliegende

Rekursverfahren verschafften. Vorliegend fehle es bereits an der erforderlichen,

hinreichend engen nachbarlichen Raumbeziehung zum Baugrundstück. Der Beschwerdeführer

wohne an der E-Strasse in Zürich. Die Distanz zum Baugrundstück betrage ca.

1'300 m, womit der Beschwerdeführer vom streitgegenständlichen Bauvorhaben

nicht stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sei. Sodann

mangle es dem Beschwerdeführer auch an einem schutzwürdigen Interesse, da er

mit der Gutheissung des Rechtsmittels keinen eigenen Nutzen erlange respektive

keinen eigenen Nachteil abwende, sondern vielmehr Allgemeininteressen

wahrzunehmen versuche. Der Beschwerdeführer sei daher nicht zum Rekurs

legitimiert, weshalb auf diesen nicht einzutreten sei.

2.1.3

Schliesslich erwog die Vorinstanz, auf das vom Beschwerdeführer gestellte

Editionsbegehren sei ebenfalls nicht einzutreten. Nachdem der Rekurs in der

Hauptsache nicht an Hand genommen werden könne, erübrige sich auch eine entsprechende

Sachverhaltsermittlung.

2.2 Der

Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese zutreffenden Erwägungen, auf die

in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG

vollumfänglich verwiesen werden kann, infrage stellen würde.

2.2.1

Vorab nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 29. September 2021 nicht als (mit

Rekurs) anfechtbare Anordnung, sondern "lediglich" als eine nicht auf

Rechtswirkungen ausgerichtete Mitteilung qualifizierte und aufgrund dessen die

als "Rekurs" bezeichnete Eingabe des Beschwerdeführers vom 14. Oktober

2021 – durchaus in seinem Sinn – als Rechtsverweigerungsrekurs entgegennahm. So

machte der Beschwerdeführer darin selbst geltend, die "bisherige

Haltung" der Beschwerdegegnerin "kommt einer Rechtsverweigerung

gleich". Für eine Weiterleitung der Eingabe vom 14. Oktober 2021 an

die Beschwerdegegnerin gemäss § 5 Abs. 2 VRG bestand für die

Vorinstanz vor diesem Hintergrund kein Anlass.

2.2.2 Soweit der

Beschwerdeführer vorliegend die Zuständigkeit des Baurekursgerichts als

Rekursinstanz infrage stellt und gestützt auf § 19b Abs. 2 lit. a

Ziff. 1 VRG eine solche des Regierungsrats propagiert, ist ihm nicht zu

folgen. Gemäss § 78a Abs. 1 WWG können Anordnungen in Anwendung des

Gewässerschutzgesetzes – und eine solche wollte der Beschwerdeführer bei der

Beschwerdegegnerin erwirken – mit Rekurs beim Baurekursgericht angefochten

werden. § 78a WWG trat am 1. Juli 2014 im Rahmen der Neuordnung des

Rechtsmittelverfahrens in den Bereichen des Planungs-, Bau- und Umweltrechts in

Kraft, die eine Vereinheitlichung der Zuständigkeiten in diesen Bereichen und

damit verbunden eine Ausweitung der Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts

als insofern grundsätzlich zuständiger Rechtsmittelinstanz bzw. eine Entlastung

des Regierungsrats, der Baudirektion und der Bezirksräte erreichen wollte (VGr,

7. Dezember 2017, VB.2017.00566, E. 2.2; ABl 2011 S. 1119 ff.).

2.2.3 Was seine

von der Vorinstanz verneinte Legitimation betrifft, macht der Beschwerdeführer

(erneut) geltend, er verfüge aufgrund der grossen Dimension des Bauvorhabens

und der daraus folgenden Beeinträchtigung der Wohn- und Lebensqualität über ein

schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG bzw. § 338a PBG. Wie die Vorinstanz indes korrekt erwog, ist die Rechtsmittelbefugnis des

Nachbarn nach diesen Bestimmungen gegeben, wenn für ihn einerseits eine

hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, er

andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die

Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen)

Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit

zu beseitigen vermag (statt vieler VGr, 16. September 2021, VB.2021.00090,

E. 1.2); diese Voraussetzungen sind beim Beschwerdeführer nicht erfüllt. Art. 9

und Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

garantieren keine generelle bzw. uneingeschränkte Rechtsmittelbefugnis. Ferner

begründet auch das alleinige Interesse an der richtigen Rechtsanwendung keine

Legitimation (BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.).

2.2.4 Wie die Mitbeteiligte 2 mit

Stellungnahme vom 28. Februar 2022 zu Recht festhält, hätte der

Beschwerdeführer die vermeintliche Konzessionspflicht des Bauvorhabens bereits

im Baubewilligungsverfahren geltend machen müssen. Unbestrittenermassen hat er

jedoch den Bauentscheid nicht innert der gesetzlich vorgeschriebenen Frist verlangt

(§ 315 PBG). Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers, wonach das

Baugrundstück auf Konzessionsland liege und der Bau einer wasserrechtlichen

Konzession bedurft hätte, welche darauf zielen, die Rechtmässigkeit des –

ebenso unbestrittenermassen in der Zwischenzeit rechtskräftig bewilligten –

Bauprojekts infrage zu stellen, ist somit nicht einzugehen. Aus demselben Grund

sind die Editionsanträge 3–5 der Beschwerde abzuweisen.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligten haben keine solche beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 340.-- Zustellkosten,

Fr. 2'540.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …