Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00833

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00833

Urteil

der 4. Kammer

vom 16. Juni 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Widerruf der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA und

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA (Rückstufung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1972 geborene Staatsangehörige Brasiliens, reiste

im November 2002 in die Schweiz ein, wo ihr nach der Heirat mit einem in der

Schweiz niederlassungsberechtigten deutschen Staatsangehörigen eine – in der

Folge regelmässig verlängerte – Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zum Verbleib bei

diesem erteilt wurde. Seit dem 8. März 2011 ist sie im Besitz der

Niederlassungsbewilligung EU/EFTA. Das Ehepaar musste von Anfang August 2012

bis Ende Juni 2014 sowie ab Anfang April 2015 kontinuierlich von der

Sozialhilfe unterstützt werden; der Sozialhilfebezug hält bis heute an.

Nach wiederholten ausländerrechtlichen Ermahnungen sowie

einer am 11. Januar 2017 ausgesprochenen Verwarnung wegen fortwährenden

Sozialhilfebezugs widerrief das Migrationsamt des Kantons Zürich mit Verfügung

vom 11. November 2020 A's Niederlassungsbewilligung. Gleichzeitig erteilte

es ihr eine auf fünf Jahre befristete Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA und gab

folgende Integrationsempfehlungen ab: Aufnahme einer Erwerbstätigkeit im ersten

Arbeitsmarkt, Ablösung von der Sozialhilfe, lückenlose Erfüllung der

finanziellen Verpflichtungen, Abbau der bestehenden Schulden.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen

Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 2. November 2021

ab, soweit sie ihn nicht als gegenstandslos geworden abschrieb (Dispositiv-Ziff. I);

das Gesuch A's um unentgeltliche

Rechtspflege wies die Sicherheitsdirektion ebenfalls ab (Dispositiv-Ziff. II),

auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 1'425.- (Dispositiv-Ziff. III)

und verweigerte ihr in Dispositiv-Ziff. IV eine

Parteientschädigung.

III.

Am 13. Dezember 2021

liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der

Rekursentscheid vom 2. November 2021 und die Verfügung des Migrationsamts

vom 11. November 2020 aufzuheben und sei ihr die Niederlassungsbewilligung

zu belassen; in prozessualer Hinsicht ersuchte sie ausserdem um Beizug der

Vorakten und unentgeltliche Rechtspflege. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am

22.

Dezember 2021 ausdrücklich auf Vernehmlassung; das Migrationsamt erstattete

keine Beschwerdeantwort. Am 23. Dezember 2021 reichte A's Rechtsvertreterin

eine Honorarnote ein und am 31. Mai 2022 einen aktuellen ärztlichen

Bericht.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners auf dem

Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes

vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) gilt dieses für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der

Europäischen Gemeinschaft (heute Europäische Union [EU]) und ihre

Familienangehörigen nur so weit, als das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni

1999.

(SR 0.142.112.681) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das

Ausländer- und Integrationsgesetz günstigere Bestimmungen vorsieht.

Das Freizügigkeitsrecht kennt den Status der

Niedergelassenen nicht; vielmehr handelt es sich bei der Niederlassungsbewilligung

um eine grundsätzlich einzig auf nationalem Recht beruhende Bewilligung (vgl.

BGr, 24. Juni 2019, 2C_938/2018, E. 4.1 mit Hinweisen). Art. 23 Abs. 2

der Verordnung über den freien Personenverkehr vom 22. Mai 2002

(SR 142.203) bestimmt entsprechend, dass für die Niederlassungsbewilligung

EU/EFTA Art. 63 AIG gelte.

3.

3.1

Die

Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG unter

anderem widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine

Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass

auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c). Neben den bisherigen und den

aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung

auf längere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person

hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit

gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt

sorgen wird. Ausschlaggebend ist eine Prognose zur voraussichtlichen

Entwicklung der finanziellen Situation unter Berücksichtigung der

realisierbaren Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder (zum Ganzen

BGr, 7. Oktober 2021, 2C_311/2021, E. 3.1 mit Hinweisen).

Eine Person, die in diesem Sinn (selber) dauerhaft und

erheblich auf Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt dabei regelmässig auch das

Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG der

Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht (vgl. Migrationsamt,

Weisung Rückstufung, 14. Dezember 2021, Ziff. 2.4, wonach Personen,

die Sozialhilfe beziehen, grundsätzlich nicht am Wirtschaftsleben teilnehmen; VGr, 28. Oktober 2021, VB.2020.00326, E. 3.4). Dem

Kriterium liegt der Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit

zugrunde; die ausländische Person muss in der Lage sein, für sich und ihre

Familie aufzukommen, sei dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen

Dritter, auf die ein Anspruch besteht, wie Rentenleistungen oder Stipendien

(Bundesrat, Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes

[Integration], BBl 2013 2397 ff. [Botschaft Integration], 2429 f.;

ferner Art. 77e Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und

Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201], wonach eine

Person am Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und

Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen

Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht). Ist dies nicht der Fall, kann die

Niederlassungsbewilligung der betroffenen ausländischen Person gestützt auf –

den per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten (AS 2017 6521 ff., 6528) – Art. 63

Abs. 2 AIG widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden.

Es handelt sich dabei um eine sogenannte Rückstufung von der Niederlassungs-

auf die Aufenthaltsbewilligung. Sie kann bei Personen, auf die Art. 2 Abs. 2

AIG zur Anwendung gelangt, mit einer Integrationsempfehlung verbunden werden (Art. 62a

Abs. 1 VZAE in Verbindung mit Art. 58b Abs. 4 AIG), besteht der

Zweck der Rückstufung doch darin, die betroffene ausländische Person an ihre

Integrationsverpflichtungen zu erinnern und sie dazu zu bewegen, zukünftig ihr

Verhalten zu ändern und sich besser zu integrieren (BGr, 3. Dezember 2021,

2C_158/2021, E. 4.2, und 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 4.2).

3.2

Die

Rückstufung muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten

Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Unbefristetheit und

Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des

Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes,

hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein

hinreichendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter

Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen

(neuen) Recht. Die Migrationsbehörden dürfen allerdings vor dem 1. Januar

2019.

eingetretene Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue

Situation im Licht der bisherigen zu würdigen und in diesem Sinn die Entstehung

und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (zum

Ganzen BGE 148 II 1 E. 5.3; BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 4.2

– 3. Dezember 2021, 2C_158/2021, E. 4.3 f. – 19. Oktober

2021, 2C_96/2021, E. 4.3 f.).

3.3

Sowohl der

Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach Art. 63 Abs. 1 AIG wie

auch die Rückstufung verlangen nach einer sorgfältigen

Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [SR 101]; Art. 58a Abs. 2 und Art. 96

Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE; Botschaft Integration, S. 2429 f.;

Marc Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende im Fokus der Migrationsbehörde,

Jusletter vom 8. März 2021, Ziff. 2.2).

Steht der Vorwurf eines dauerhaften und erheblichen

Sozialhilfebezugs im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG im Raum,

sind in diesem Zusammenhang insbesondere die Ursachen des Bezugs

(eingeschlossen das Verschulden und die Möglichkeiten einer Reduktion bzw.

Loslösung), die bisherige Anwesenheitsdauer der ausländischen Person und der

Grad ihrer Integration in der Schweiz zu berücksichtigen (VGr, 25. November 2021, VB.2021.00355,

E. 2.3 – 3. Dezember 2020, VB.2020.00343, E. 2.2 – 21. Oktober

2020, VB.2020.00326, E. 4.1).

Die

Rückstufung kommt zudem nur dann infrage, wenn sie zur Erreichung des damit

verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung

von Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich

geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint. Anders als die Verwarnung

verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person sodann

unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer

Rückstufung in aller Regel zunächst eine ausländerrechtliche Verwarnung oder

zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum

Ganzen ausführlich VGr, 25. November 2021, VB.2021.00355, E. 2.3 – 28. Oktober

2021, VB.2021.00132, E. 2.2 – 21. Oktober 2020, VB.2020.00326,

E. 5 [jeweils mit Hinweisen]; siehe ferner BGE 148 II 1 E. 2.6;

BGr, 3. Dezember 2021, 2C_158/2021, E. 4.5).

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin und ihr Ehemann mussten von Anfang August 2012 bis Ende Juni

2014.

und von April 2015 bis heute im Umfang von über Fr. 300'000.- (inkl.

Krankenkassenprämien) von der Sozialhilfe unterstützt werden. Entgegen der

Beschwerde sind die retrospektiven Kriterien der Dauerhaftigkeit und der

Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn des Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG bei der Beschwerdeführerin somit klar erfüllt (vgl. BGr, 30. Januar

2019, 2C_714/2018, E. 2.1, und 22. Juli 2011, 2C_268/2011, E. 6.2.3

mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). So kann deren Fürsorgebezug namentlich

nicht losgelöst von demjenigen ihres Ehemanns betrachtet werden, besteht

zwischen den Eheleuten doch eine Beistands- und Unterstützungspflicht (statt

vieler BGr, 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 5.3, und 7. Oktober

2021, 2C_311/2021, E. 3.2).

Nicht zu beanstanden ist sodann, wenn die Vorinstanz in

Anbetracht der Umstände davon ausgeht, dass sich auch keine baldige Ablösung

der Beschwerdeführerin und ihres Ehemanns von der Sozialhilfe abzeichne. Die

beiden sind seit dem Jahr 2015 (Ehemann) bzw. seit dem Jahr 2018

(Beschwerdeführerin) zu 100 % krankgeschrieben und ersuchten in der

Vergangenheit vergeblich um Leistungen der Invalidenversicherung (IV). Das

(letzte) IV-Gesuch des Ehemanns der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom

8.

August 2019 abgewiesen, weil er nicht die notwendigen Massnahmen treffe

bzw. sich nicht auf die erforderliche Behandlung einlasse, um seine

Arbeitsfähigkeit zu verbessern. Die am 20. März 2020 verfügte Abweisung

des IV-Gesuchs der Beschwerdeführerin wiederum wurde damit begründet, dass ihre

gesundheitlichen Einschränkungen ärztlichen Abklärungen zufolge auf die

familiäre, finanzielle und die berufliche Situation zurückzuführen seien,

jedoch aus medizinischer Sicht keine Diagnose oder kein Krankheitsgeschehen

vorliege, welches eine langdauernde Einschränkung ihrer Arbeitsfähigkeit im

Sinn der Invalidenversicherung zu begründen vermöge. Dass sich der Ehemann der

Beschwerdeführerin inzwischen einer Therapie unterziehen würde oder die von der

Beschwerdeführerin im Jahr 2018 begonnene bei ihr zu einer Verbesserung des

Gesundheitszustands geführt hätte, wird indes ebenso wenig geltend gemacht wie

eine massgebliche Verschlechterung der gesundheitlichen Lage des Ehepaars (vgl.

zu der die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang treffenden

Mitwirkungspflicht BGr, 7. Oktober 2021, 2C_311/2017, E. 3.4.2). Die

Beschwerdeführerin behauptet lediglich unsubstanziiert, dass bei ihrem Ehemann

eine erneute IV-Anmeldung geprüft werde und es ihr besser gehen würde, wenn

endlich das richtige Medikament für ihre (psychische) Erkrankung gefunden

würde.

4.2

Damit hat

die Beschwerdeführerin grundsätzlich den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1

lit. c AIG gesetzt. Beschwerdegegner und Vorinstanz halten jedoch zu Recht

dafür, dass die Wegweisung der Beschwerdeführerin aus der Schweiz mit Blick auf

ihre langjährige Anwesenheit, aber vor allem vor dem Hintergrund des intakten

Ehelebens und ihrer Aufenthaltsberechtigung gestützt auf das

Freizügigkeitsabkommen derzeit unverhältnismässig wäre.

Erfüllt die Beschwerdeführerin aber

den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG, ist auch der

Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinn von Art. 63

Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e

Abs. 1 VZAE zu bejahen (dazu vorn 3.1). Es bleibt die Begründetheit und

Verhältnismässigkeit der in Anwendung dieser Bestimmungen verfügten Rückstufung

zu prüfen. In diesem Zusammenhang ist – wie aufgezeigt – insbesondere zu fragen,

ob und inwieweit die Beschwerdeführerin ein Verschulden an ihrer fehlenden

wirtschaftlichen Integration bzw. der damit verbundenen Sozialhilfeabhängigkeit

trifft. Dabei gilt es ihren persönlichen Verhältnissen angemessen Rechnung zu

tragen (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG) und zu berücksichtigen, ob sie das

strittige Integrationskriterium allenfalls aufgrund einer körperlichen,

geistigen oder psychischen Behinderung, wegen einer schweren oder lang

andauernden Krankheit oder infolge anderer gewichtiger persönlicher Umstände –

namentlich wegen einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche – nicht

oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann (Art. 77f VZAE). Weil

der weitere Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz durch die

Rückstufung nicht unmittelbar gefährdet wird, sind dagegen die Verhältnisse im

Heimatstaat und die Folgen einer Ausreise für die Beschwerdeführerin nicht

beachtlich (vgl. VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.4.3).

4.3

4.3.1

Die Beschwerdeführerin hält sich seit bald 20 Jahren in der Schweiz auf. Ihre

Deutschkenntnisse müssen vor diesem Hintergrund als ungenügend bezeichnet

werden und auch ihre wirtschaftliche Integration ist, wie bereits gesehen,

mangelhaft. Neben der Sozialhilfeabhängigkeit bestehen aus 15 Verlustscheinen

noch Schulden in der Höhe von über Fr. 23'000.-. Während der ersten Jahre

ihres hiesigen Aufenthalts kam ihr Ehemann für den Bedarf der Familie auf. Den

Angaben der Beschwerdeführerin zufolge arbeitete der heute 58-Jährige jahrelang

als LKW-Chauffeur, bis er einen schweren Arbeitsunfall erlitt und begann, unter

Depressionen zu leiden. Laut dem Sozialdienst C erzielte der Ehemann der

Beschwerdeführerin zuletzt kein existenzsicherndes Einkommen und geht seit

September 2015 gar keiner Erwerbstätigkeit mehr nach.

Zur Erwerbssituation bzw. Integration der

Beschwerdeführerin führte der Sozialdienst im Februar 2014 gegenüber dem

Beschwerdegegner aus, dass jene weder sprachlich, beruflich noch sozial

integriert sei, weshalb sie mit Beschluss vom 10. August 2012 aufgefordert

worden sei, an einem Alphabetisierungs-/Deutschkurs teilzunehmen. Von insgesamt

96.

Lektionen habe sie jedoch lediglich 56 besucht. Die Kosten der Lektionen, an

denen sie ohne Arztzeugnis gefehlt habe, seien mit Beschluss vom 16. August

2013.

zurückgefordert und mit der laufenden Unterstützung verrechnet worden. Die

Beschwerdeführerin sei sodann mehrmals aufgefordert worden, sich umgehend bei

der Arbeitslosenberatung C anzumelden und an einem Beschäftigungsprogramm

teilzunehmen. Sie habe eine Teilnahme aber mit der Begründung verweigert, sich

zu schämen, weil sie dort Leute kenne und dies für sie eine grosse psychische

Belastung darstelle. Im Übrigen erhalte sie – so die Beschwerdeführerin weiter

– von der Sozialhilfe so wenig Geld, dass sie kaum Essen und Kleider kaufen

könne, dafür arbeite sie nicht. Der Aufforderung, sich wegen ihrer geltend

gemachten psychischen Probleme in ärztliche Behandlung zu begaben, habe sie

ebenfalls nicht Folge geleistet.

Nach der ersten ausländerrechtlichen Ermahnung nahm die

Beschwerdeführerin dennoch an einem Arbeitsintegrationsprogramm teil. Von

Anfang April 2016 bis Ende September 2017 arbeitete sie in einem 50%-Pensum als

Aushilfe Hausdienst in einem Pflegezentrum. Noch im August 2016 merkte der

Sozialdienst C hierzu jedoch gegenüber dem Beschwerdegegner an, dass die

Beschwerdeführerin an "Arbeitsintegrationsprojekten […] nur spärlich"

teilnehme. Während ihr Ehemann kooperativ sei, sehe die Beschwerdeführerin

keinen Sinn in irgendwelchen Integrationsmassnahmen und verhalte sich

entsprechend. Vor diesem Hintergrund sowie mit Blick auf ihre mangelnden

Deutschkenntnisse und die fehlende Arbeitserfahrung werde sie nicht in den

Arbeitsprozess integriert werden können. Eine Ablösung von der Sozialhilfe

könne daher nur erfolgen, wenn der Ehemann der Beschwerdeführerin eine IV-Rente

erhalte; ein IV-Verfahren sei im Juli 2016 eingeleitet worden.

4.3.2

Im Mai 2019

teilte die – inzwischen wegen ihres Sozialhilfebezugs ausländerrechtlich verwarnte

– Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner auf Nachfrage hin mit, eine ärztliche

Abklärung habe ergeben, dass sie unter einer "Lernbehinderung" leide.

Auch habe sie in der Heimat keine "rechte Schule" besuchen können und

sei Analphabetin. Sie könne nicht einmal allein Bus fahren. Gegenwärtig sei sie

überdies in ärztlicher Behandlung wegen "ernster Bandscheibenprobleme".

Gleichzeitig machte die Beschwerdeführerin geltend, den Haushalt zu erledigen

und für ihren invaliden Ehemann zu sorgen. Sie koche, putze, wasche, bügle und

gehe mit ihm einkaufen. Da bleibe keine Zeit für eine "Vollstelle".

Der Eingabe liegt eine ärztliche Bestätigung des Medizinischen Zentrums D

ebenfalls vom Mai 2019 bei, wonach sich die Beschwerdeführerin dort seit Ende

Juni 2018 in regelmässiger psychiatrischer Behandlung befinde und bei ihr seit

dem 28. Mai 2018 bis auf Weiteres von einer 100%igen Arbeitsunfähigkeit

auszugehen sei. Mit einer Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit sei – so die

Bestätigung weiter – nicht vor dem 1. Januar 2020 zu rechnen, weil hierfür

zunächst "die Depression" der Beschwerdeführerin deutlich reduziert

werden müsse.

Eine eigentliche Diagnose findet sich erst in einem dem

Beschwerdegegner im Folgejahr eingereichten ärztlichen Bericht des

Medizinischen Zentrums vom 3. Juni 2020. Danach leidet die

Beschwerdeführerin seit dem 28. Mai 2018 unter rezidivierenden depressiven

Störungen und – gegenwärtig – einer mittelgradigen depressiven Störung,

deutlichen kognitiven Einschränkungen (leichte Intelligenzminderung) und einem

Reizdarm. Zudem bestehe der Verdacht auf eine emotional instabile

Persönlichkeitsstörung. Die Beschwerdeführerin sei aus diesem Grund seit 28. Mai

2018.

arbeitsunfähig und "[d]ie Prognose für eine Arbeit […] auf Grund des

Verlaufs (stetige Verschlechterung) und der emotional instabilen Symptomatik

(Stimmungsschwankungen, Suizidalität, Störung der Emotionsregulation) eher

ungünstig". Mit Schreiben vom 24. Dezember 2020 führte der

behandelnde Arzt in Ergänzung hierzu aus, dass "[d]ie Depression sowie die

emotional instabile Persönlichkeitsstörung vom borderline Typ […] im

Verlauf" hätten bestätigt werden können. Die Beschwerdeführerin habe

zweimal wöchentlich massive Ausbrüche mit Suizidideen, Selbstschädigungen etc.;

medikamentöse Behandlungen seien bisher nicht erfolgreich gewesen.

Die Sozialbehörde C hatte dem Beschwerdegegner bereits am

28.

April 2020 mitgeteilt, mit der Beschwerdeführerin "ausgemacht"

zu haben, dass sie regelmässig eine Psychotherapie machen und sich

neuropsychologisch abklären lassen müsse. Ende Juni 2021 wurde die

Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund im Zentrum für Verhaltensneurologie

Zürich verhaltensneurologisch-neuropsychologisch abgeklärt. Die Abklärung

ergab, dass die Beschwerdeführerin unter einer mittelgradigen neurokognitiven

Funktionsstörung leidet. Diese Störung sei namentlich auf vorbestehende bildungs-

und kulturell bedingte kognitive Einschränkungen bei fehlender Schulausbildung

zurückzuführen, wodurch die Beschwerdeführerin auch im Erwerb der deutschen

Sprache beeinträchtigt sei. Differenzialdiagnostisch lägen auch Hinweise auf

eine "Borderline-Intelligenz" vor, nicht aber auf eine

Minderintelligenz. Zu denken sei im Sinn einer Differenzialdiagnose ferner an

eine Aggravation durch die (fremd diagnostizierte) affektpathologische

Symptomatik. Aufgrund dieser Befunde liege "aktuell keine verwertbare

Arbeitsfähigkeit vor". Bei Verbesserung der affektpathologischen

Symptomatik sowie psychischer Stabilität sei die Beschwerdeführerin aber arbeitsfähig,

wenn sie einfache, verständliche Arbeitsaufträge erhalte. Als Therapie

empfohlen wird "aufgrund wiederkehrender suizidaler Gedanken die Aufnahme

einer fachpsychiatrischen/psychotherapeutischen Behandlung in der Muttersprache

portugiesisch" sowie die "zusätzliche Besprechung einer

unterstützenden medikamentösen Therapie".

4.3.3

Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen muss sich die

Beschwerdeführerin den Vorwurf gefallen lassen, sich nicht bereits nach dem

Unfall ihres Ehemanns und der ersten Ermahnung durch den Beschwerdegegner um

ihre Integration in die hiesigen Verhältnisse bemüht und sich nach dem

Auftreten erster psychischer Probleme über Jahre hinweg keiner Behandlung

unterzogen zu haben. So scheint die Beschwerdeführerin denn auch selber davon

auszugehen, dass ihr trotz fehlender Schulbildung und

"Borderline-Intelligenz" die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit

grundsätzlich möglich wäre, wenn ihre psychischen Probleme richtig behandelt

würden. Insofern erweist sich der langjährige Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin

und ihres Ehemanns als überwiegend selbstverschuldet, weshalb die im Januar

2017.

erfolgte Verwarnung nicht zu beanstanden ist.

Seit dem Inkrafttreten der Rückstufungsmöglichkeit ist die

Beschwerdeführerin allerdings gemäss ärztlicher Bestätigung zu 100 %

arbeitsunfähig, weshalb sich nicht sagen lässt, ihr – ohne Zweifel –

bestehendes Integrationsdefizit sei unter dem neuen Recht

"aktualisiert" worden (vgl. BGE 148 II 1 E. 6.3, wonach bei der

Rückstufung in erster Linie das Verhalten bzw. dessen Fortdauern nach dem 1. Januar

2019.

ausschlaggebend sei). Soweit die Vorinstanz in diesem Zusammenhang die

ärztlich attestierte vollständige Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin

anzweifelt, kann ihr nicht gefolgt werden. Zwar entspricht es der

bundesgerichtlichen Praxis, dass – worauf auch die Vorinstanz hinweist – den

Einschätzungen der IV-Stellen eine erhöhte Glaubwürdigkeit im Vergleich zu den

Berichten der behandelnden Ärzte zukommt, welche keine unabhängige Begutachtung

darstellen (vgl. BGE 141 V 281 E. 3.7.1, 136 V 376; BGr, 10. Juni

2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.; VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783, E. 3.2.2,

und 12. Dezember 2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4); wie erwähnt, wurde

das Gesuch der Beschwerdeführerin um eine IV-Rente mit Verfügung vom 20. März

2020.

jedoch "nur" deshalb abgelehnt, weil aus medizinischer Sicht

keine Diagnosen oder Krankheitsgeschehen vorlägen, "die eine langdauernde

Einschränkung der Arbeitsfähigkeit im Sinne der Invalidenversicherung

begründen" könnten. Dieser Befund kann im migrationsrechtlichen Verfahren

nicht ohne Weiteres mit einem Verschulden der Beschwerdeführerin an ihrer

aktuellen mangelnden Integration – und der daraus resultierenden

Sozialhilfeabhängigkeit – gleichgesetzt werden. Objektiv überwindbare

Gesundheitsbeeinträchtigungen sind als nicht invalidisierend zu qualifizieren,

jedoch im migrationsrechtlichen Verfahren nicht zwangsläufig auch persönlich

vorwerfbar (zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 4.2.1).

So kann auch eine (bloss) befristete Arbeitsunfähigkeit im ausländerrechtlichen

Verfahren dazu führen, dass die ungenügende berufliche Integration der

betroffenen ausländischen Person als unverschuldet zu gelten hat. Was die

Glaubwürdigkeit des Arztes der Beschwerdeführerin anbelangt, gilt es ferner zu

beachten, dass im Bericht des Zentrums für Verhaltensneurologie Zürich vom 29. Juni

2021.

ebenfalls davon ausgegangen wird, dass bei der Beschwerdeführerin aufgrund

der gestellten Diagnosen "aktuell keine verwertbare Arbeitsfähigkeit"

vorliege.

4.3.4

Ist damit von der vollständigen Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin

auszugehen, könnte diese (aktuell) auch bloss angewiesen werden, sich der

erforderlichen medikamentösen Behandlung und fachpsychiatrischen bzw.

psychotherapeutischen Therapie zu unterziehen. Vor dem Einsetzen erster

Behandlungserfolge erscheint die Rückstufung mithin nicht geeignet, der

Beschwerdeführerin Anreiz dafür zu geben, eine Erwerbstätigkeit im ersten

Arbeitsmarkt aufzunehmen und sich von der Sozialhilfe zu lösen, nachdem die

bisherigen Ermahnungen und die Verwarnung vom Januar 2017 erfolglos geblieben

sind.

Gemäss dem Sozialdienst C lässt

sich die Beschwerdeführerin jedoch schon seit über vier Jahren psychiatrisch

behandeln. Dass sie hierfür bislang keinen Arzt wählte, der ihre Muttersprache

beherrscht, was mit Blick auf ihre Sprachkenntnisse sicherlich geboten

(gewesen) wäre, ist – wenn überhaupt – in erster Linie der Sozialbehörde und

dem behandelnden Arzt vorzuwerfen.

4.4

Damit ist

die Rückstufung der Beschwerdeführerin im gegenwärtigen Zeitpunkt als unverhältnismässig

einzustufen.

Die von den Vorinstanzen geäusserten, durchaus nachvollziehbaren

Zweifel an den von der Beschwerdeführerin eingereichten ärztlichen Zeugnissen lassen

mithin nicht einfach den Schluss zu, dass die Beschwerdeführerin aktuell

arbeitsfähig bzw. ihr der Sozialhilfebezug unverändert vorwerfbar sei. Daran

vermag auch der Entscheid der IV nichts zu ändern, da diese keine eigenen

Abklärungen der Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin getroffen hat. Wollte

der Beschwerdegegner die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin daher

in naher Zukunft abermals widerrufen, müsste er die Genannte vorher zum

Beispiel vertrauensärztlich untersuchen und namentlich überprüfen lassen, ob

sie die ihr jeweils verordneten Medikamente auch wirklich nimmt.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der

Beschwerdeführerin die Niederlassungsbewilligung EU/EFTA zu belassen.

Die Beschwerdeführerin ist jedoch mit Nachdruck darauf hinzuweisen,

dass sich diese Beurteilung auf die aktuelle Situation bezieht und sie der

vorliegende Entscheid nicht davon entbindet, sich ernsthaft um die

Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit und – sollte ihr dies auch nur teilweise

gelingen – die berufliche Integration und möglichst weitgehende Ablösung von

der Sozialhilfe zu bemühen.

6.

6.1

Entsprechend

dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens

dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 [teilweise]

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der

Beschwerdeführerin ist zudem für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung

von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) und für das Beschwerdeverfahren

eine solche von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.2

Die

Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung für

das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben

Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig

aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung.

Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht,

wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu

wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

6.2.1

Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die Gesuche um

unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die Beschwerdeführerin ist sodann

offenkundig mittellos, die Rechtsmittelerhebung war begründet, und die

Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als

Dispositiv

notwendig. Demnach sind die Gesuche um unentgeltliche Rechtsvertretung

gutzuheissen und ist der Beschwerdeführerin in der Person ihrer Rechtsvertreterin

Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren zu bestellen.

6.2.2

Die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das

Beschwerdeverfahren ist nach § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) festzulegen. Gemäss

dieser Bestimmung wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige

Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche

Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die

Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt

werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des

Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010

(LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.

Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin macht für das

Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 38,9 Stunden sowie

Auslagen im Betrag von Fr. 93.60 geltend. Dieser Aufwand erscheint

angesichts der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses

als zu hoch, zumal Rechtsanwältin B die Beschwerdeführerin bereits im

Rekursverfahren vertreten hat und – im Vergleich mit anderen

ausländerrechtlichen Verfahren – kein umfangreiches Aktenstudium erforderlich

war. Bei einem für gewöhnliche Fälle im Ausländerrecht in der Regel üblichen

Aufwand von durchschnittlich 9 Stunden ist hier vielmehr insgesamt ein Aufwand

von 14 Stunden angemessen; die Kostennote der Rechtsvertreterin ist

entsprechend zu kürzen. Die Rechtsanwältin B für das verwaltungsgerichtliche

Verfahren auszurichtende Entschädigung ist folglich auf insgesamt Fr. 3'418.-

(inklusive Mehrwertsteuer) zu beziffern. Davon ist die der Rechtsvertreterin

auszubezahlende Parteientschädigung von Fr. 1'615.50 (inklusive

Mehrwertsteuer) in Abzug zu bringen, woraus eine Entschädigung von Fr. 1'802.50

(inklusive Mehrwertsteuer) resultiert.

6.2.3

Die Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsvertreterin für das

Rekursverfahren ist von der Vorinstanz unter Anrechnung der Parteientschädigung

festzusetzen.

6.3 Die

Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung

gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der

Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I

des vorinstanzlichen Entscheids vom 2. November 2021 und die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 11. November 2020 werden aufgehoben.

In Abänderung der Dispositiv-Ziff. II

und III des Entscheids der Vorinstanz vom 2. November 2021 werden die

Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch

der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos

geworden abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird

gutgeheissen und der Beschwerdeführerin in der Person Rechtsanwältin

B eine unentgeltliche

Rechtsbeiständin für das Rekursverfahren beigegeben. Die Sicherheitsdirektion

wird eingeladen, Rechtsanwältin B Entschädigung unter Anrechnung der

Parteientschädigung festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der

Beschwerdeführerin vorbehalten bleibt.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV

des vorinstanzlichen Entscheids vom 2. November 2021 wird der

Beschwerdegegner verpflichtet, Rechtsanwältin B für das Rekursverfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird

als gegenstandslos geworden abgeschrieben und der Beschwerdeführerin in der

Person Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das

Beschwerdeverfahren beigegeben.

5. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwältin B für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer)

zu bezahlen.

6.

Rechtsanwältin B wird unter Anrechnung der Parteientschädigung

mit Fr. 1'802.50 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die

Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.

7. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

8. Mitteilung an …