Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00837

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00837

Urteil

der 3. Kammer

vom 28. April 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

1. Gewerbeverein A,

2. B AG,

3. C AG,

4. D,

5. E,

alle vertreten durch

RA F,

Beschwerdeführende,

gegen

Stadtrat von Zürich,

vertreten durch

Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 11. Juli 2018 setzte der Stadtrat von Zürich das

Strassenbauprojekt Albisriederstrasse gemäss den Auflageplänen vom 17. März

2017 mit Änderungen vom 18. Januar 2018 fest und entschied über die

dagegen erhobenen Einsprachen. Auf die Einsprache des Gewerbevereins A

trat er nicht ein, jene der B AG, der C AG, von D und von E wies er

ab, soweit er darauf eintrat.

Erwägungen

II.

Der Gewerbeverein A, die B AG,

die C AG, D und E liessen dagegen beim Regierungsrat Rekurs erheben und

beantragen, auf die Festsetzung des Strassenprojekts sei insgesamt, eventualiter

in Teilen, zu verzichten. Der Regierungsrat trat mit Beschluss vom 10. November

2021.

auf den Rekurs des Gewerbevereins A nicht ein und wies die weiteren

Rekurse ab.

III.

A. Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 10. November

2021.

gelangten die Genannten am 15. Dezember 2021 gemeinsam

mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragten, diesen aufzuheben, auf die Festsetzung

des Strassenprojekts zu verzichten, eventualiter auf die Erstellung einer

beidseitigen Kaphaltestelle an der Fellenbergstrasse und auf den Mischverkehr

zwischen Fellenbergstrasse und Tramwendeschleife Püntstrasse zu verzichten,

subeventualiter einzig die Haltestelle Fellenbergstrasse als Kaphaltestelle

auszugestalten oder subsubeventualiter die Sache zur Neubeurteilung an die Vor-

bzw. Erstinstanz zurückzuweisen. Zudem seien ein Gutachten betreffend

aktualisierte Verkehrsflusssimulation in Auftrag zu geben und ein Augenschein

durchzuführen. Schliesslich ersuchten sie um Zusprechung einer Parteientschädigung.

B. Der

Regierungsrat verzichtete mit Schreiben vom 25. Januar 2021 auf eine

Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 26. Januar

2022.

die Abweisung der Beschwerde und die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Am 22. Februar 2022 nahmen die Beschwerdeführenden dazu Stellung. Die

Stadt Zürich verzichtete am 6. März 2022 auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten

ist ein Strassenprojekt, welches in Teilen eine Strasse mit überkommunaler

Bedeutung betrifft und das die Stadt Zürich gestützt auf die ihr in § 43 ff.

des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) übertragene

Zuständigkeit anstelle des Regierungsrats (§ 15 Abs. 1 StrG)

festgesetzt hat. Einsprachen gegen das Projekt werden beim Stadtrat erhoben und

von diesem mit der Projektfestsetzung behandelt. Dieser Entscheid kann beim

Regierungsrat angefochten werden (§ 45 Abs. 2 StrG). Dessen

Rekursentscheid unterliegt gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) der

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Die Behandlung der Beschwerde fällt in

die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Offengelassen

werden kann die von der Vorinstanz verneinte Legitimation des Beschwerdeführers 1

zur Anfechtung des Strassenprojekts, da die Beschwerde zufolge gegebener

Legitimation der weiteren Beschwerdeführenden ohnehin in der Sache zu behandeln

und – wie sich aus den folgenden Erwägungen zur Sache ergibt – abzuweisen ist.

2.

Betrifft ein Verfahren in erster Linie Rechtsfragen und

bilden die Akten bereits eine hinreichende Entscheidgrundlage, kann auf die

Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden (Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79). Eine

Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht nur, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 28. Juni

2016, 1C_281/2015, E. 2). Der entscheidwesentliche Sachverhalt ergibt sich

bereits ausreichend aus den Akten, weshalb im Beschwerdeverfahren auf einen gerichtlichen

Lokaltermin verzichtet werden kann und auch der vorinstanzliche Verzicht auf

einen Augenschein nicht zu beanstanden ist.

3.

3.1

Gemäss § 14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung und unter

Beachtung der Bau- und Verkehrstechnik, der Sicherheit und der

Wirtschaftlichkeit zu projektieren (Abs. 1). Sie sind mit sparsamer

Landbeanspruchung und unter Beachtung des Umweltschutzes möglichst gut in die

bauliche Umgebung und die Landschaft einzuordnen (Abs. 2). Die Bedürfnisse

des öffentlichen Verkehrs sind prioritär, diejenigen der Personen, die zu Fuss

gehen oder Rad fahren, angemessen zu berücksichtigen (Abs. 3). Zudem ist

die Strasseninfrastruktur so zu gestalten, dass sie für Menschen mit

Behinderung zugänglich und benutzbar ist (Abs. 4). Bei einem

Strassenprojekt im Sinn von §§ 12 ff. StrG handelt es sich um einen

Sondernutzungsplan (VGr, 10. September 2020, VB.2018.00800, E. 4.2).

Dieses hat demzufolge nicht nur die strassenrechtlichen

Projektierungsgrundsätze, sondern auch die weiteren Grundsätze des

Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 20. Mai 2021, VB.2020.00322, E. 4.1;

29.

August 2019, VB.2019.00175, E. 4.1; 10. Januar 2019,

VB.2017.00658, E. 4.1; je mit Hinweisen).

3.2

Die Stadt

Zürich ist unabhängig von der (über-)kommunalen Bedeutung einer Strasse auf

ihrem Gebiet für deren Erstellung und Ausbau zuständig (§ 6 Abs. 1

und § 43 Abs. 1 StrG). Nach der Rechtsprechung kommt ihr dabei

Autonomie zu (VGr, 10. September 2020, VB.2018.00800, E. 5.1). In der

(kommunalen) Strassenplanung hat die Planungsbehörde eine umfassende

Interessenabwägung vorzunehmen und einen Ermessensentscheid zu fällen, der im

gerichtlichen Verfahren nur mit Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli

2018, VB.2017.00592, E. 2). Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken,

sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige

Fachbehörde abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des

Planungsträgers setzen (VGr, 10. September 2020, VB.2018.00800, E. 4.3

mit Hinweis auf BGr, 21. September 2016, 1C_556/2013, E. 5.2; Heinz

Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84,

88). Ohnehin ist die Kognition des Verwaltungsgerichts bereits gemäss § 50

Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder

-unterschreitung (lit. a) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts (lit. b) beschränkt.

4.

4.1

Planungen

unterer Stufe haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder

Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Abweichungen sind

nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Die Richtpläne sind für die Behörden verbindlich (Art. 9

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG;

SR 700]; § 19 Abs. 1 PBG).

4.2

Die

Beschwerdeführenden rügen sinngemäss einen Verstoss gegen den planerischen

Stufenbau, indem sie vorbringen, dass das Projekt vorab einer Änderung des

Richtplans bedurft hätte, weil zwischen Albisriederstrasse 328 und

Fellenbergstrasse kein Überholen des Trams mehr möglich sei und die

Albisriederstrasse deshalb nicht mehr die Anforderungen an eine regional klassierte

Hauptstrasse erfülle.

Gemäss der Begehrensäusserung des kantonalen Amts für Verkehr

vom 5. Juni 2018 ist das Vorhaben mit Art. 104 Abs. 2bis

der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) vereinbar, weil es

zu keiner Leistungseinschränkung für den motorisierten Individualverkehr auf

der überkommunalen Strasse führe. Die Vorinstanz hatte dazu erwogen, es seien

keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass dies nicht zutreffe. Solche legen die

Beschwerdeführenden auch im Beschwerdeverfahren nicht dar. Sie stellen

allerdings die Aktualität der Verkehrsflusssimulation infrage, welche der

entsprechenden Einschätzung zugrunde lag. Die im Jahr 2011 erstellte

Verkehrsflusssimulation sei veraltet und als Parteigutachten ohne Beweiskraft zu

betrachten. Dabei verkennen sie, dass das Gutachten bei einem fachkundigen

Privaten bereits als Grundlage für die Erarbeitung des Strassenprojekts in

Auftrag gegeben worden war. Die Vorinstanz erwog, das Gutachten sei sorgfältig

abgefasst und äussere sich in schlüssiger Weise zum erwarteten Verkehrsfluss

sowie den Reisezeiten für den motorisierten Individualverkehr und den

öffentlichen Verkehr, weshalb keine Veranlassung bestehe, ein weiteres

Gutachten einzuholen. Die unsubstanziierten Behauptungen der

Beschwerdeführenden, wonach sich die Verhältnisse dahingehend geändert hätten

Dispositiv

oder zumindest demnächst ändern würden, dass infolge zunehmender E-Mobilität

der private Automobilverkehr zunehmen werde, vermögen diese Einschätzung nicht

infrage zu stellen und wecken keine Zweifel an der fachlichen Qualität des

Gutachtens oder an dessen Eignung als Entscheidgrundlage. Die Verkehrssimulation,

welche ein Szenario mit 5 % mehr Verkehrsaufkommen im motorisierten

Individualverkehr simuliert hatte, erscheint weiterhin aktuell und

aussagekräftig. Die Befürchtungen der Beschwerdeführenden, wonach das

Strassenprojekt Stau verursachen und dadurch das Tram behindern werde,

erscheinen vor diesem Hintergrund als unbegründet.

5.

5.1 Mit dem

umstrittenen Projekt sollen in der Mitte der Fahrbahn Mehrzweckstreifen

angeordnet werden. Dabei handelt es sich um Flächen, die sich farblich von der

Fahrbahn unterscheiden und deren unterschiedliche Abschnitte unterschiedliche

Funktionen erfüllen. Gewisse Abschnitte sind mit Schutzpfosten (Pollern)

gesichert und dienen als Querungshilfe für Fussgängerinnen und Fussgänger,

andere dienen zum Abbiegen oder als Notfallkorridor. Die Normen der Vereinigung

Schweizerischer Strassenfachleute (VSS), welche nach der Rechtsprechung zur

Konkretisierung der Projektierungsgrundsätze nach § 14 StrG herangezogen

werden können (VGr, 29. November 2018, VB.2018.00185, E. 5.1.1),

enthalten Regeln zu Mehrzweckstreifen (Norm SN 640 215 "Entwurf des

Strassenraums – Mehrzweckstreifen" und Norm SN 640 214 "Entwurf des

Strassenraums; Farbliche Gestaltung von Strassenoberflächen" aus dem Jahr

2019). Dass diese Normen in der streitgegenständlichen Strassenplanung nicht

oder nur ungenügend berücksichtigt worden wären, bringen die

Beschwerdeführenden nicht vor. Vielmehr stellen sie die grundsätzliche Zulässigkeit

von Mehrzweckstreifen infrage.

5.2 Art. 43

des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01)

statuiert den Grundsatz der Verkehrstrennung, wonach Wege, die sich für den

Verkehr mit Motorfahrzeugen oder Fahrrädern nicht eignen oder offensichtlich

nicht dafür bestimmt sind, wie Fuss- und Wanderwege, mit solchen Fahrzeugen nicht

befahren werden dürfen (Abs. 1), das Trottoir den Fussgängern und der

Radweg den Radfahrern vorbehalten ist (Abs. 2) und auf Strassen, die den

Motorfahrzeugen vorbehalten sind, nur die vom Bundesrat bezeichneten Arten von

Motorfahrzeugen verkehren dürfen (Abs. 3). Diese Vorschrift bezweckt, die

einzelnen Verkehrsteilnehmer grundsätzlich auf die für sie bestimmte

Verkehrsfläche zu verweisen (Nina Rindlisbacher in: Marcel Alexander

Niggli/Thomas Probst/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar Strassenverkehrsgesetz,

Basel 2014, Art. 43 N. 1 mit Hinweis auf die Gesetzesmaterialien).

Die Beschwerdeführenden erachten Art. 43 SVG durch die vorgesehenen Mehrzweckstreifen

als verletzt. Ein Verbot von den Strassenraum mittig verbreiternden, farblich

von der Fahrbahn und den seitlichen Gehwegen abgegrenzten Flächen, die – unter

Beachtung der Verkehrsregeln – von Fussgängern und Fahrzeugen genutzt werden

können, ist dieser Bestimmung jedoch nicht zu entnehmen. Auch dass für solche

Mehrzweckstreifen keine ausdrückliche (strassenverkehrs-)rechtliche Grundlage

existiert, steht deren Zulässigkeit nicht entgegen, solange das dadurch

geschaffene Erscheinungsbild des Strassenraums keine Verwechslungen mit

Signalen oder Markierungen verursacht, denen strassenverkehrsrechtliche

Bedeutung zukommt (ebenso Verwaltungsgericht des Kantons Bern, 12. Februar

2021, 100.2019.428U, E. 4.2). Für eine derartige Verwechslungsgefahr beim

streitgegenständlichen Strassenprojekt sind allerdings keine Anhaltspunkte

dargetan oder ersichtlich.

5.3 Die

Beschwerdeführerschaft bringt sodann im Zusammenhang mit den Mehrzweckstreifen

Sicherheitsbedenken vor. So erachtet sie den Kreuzungsbereich

Albisrieder-/Pünt-/Altstetterstrasse als gefährlich, weil dort drei Mehrzweckstreifen

endeten und für Fussgänger und Fahrzeuglenker unklar sei, wie die Kreuzung zu

queren sei. Wie bereits der Stadtrat bei der Behandlung der Einsprache

zutreffend erwog, sind die Querungsstellen dort mit Pollern versehen und können

nicht von Fahrzeugen überfahren werden, was dem Schutzbedürfnis des

Fussverkehrs Rechnung trägt, und erscheint wenig plausibel, dass Personen

anstelle der geschützten Bereiche einen Weg quer über die Kreuzung wählten,

zumal es sich dabei um keine Wunschlinie des Fussverkehrs handelt. Reichlich

realitätsfern erscheint sodann das von den Beschwerdeführenden befürchtete

Szenario, wonach stehende Fussgänger auf dem Mehrzweckstreifen zwischen

stehenden Trams Rettungsfahrzeuge behindern könnten.

5.4 Der

Beschwerdegegner legt nachvollziehbar dar, dass die geplante Ausgestaltung des

Strassenraums mit Mehrzweckstreifen gegenüber der bestehenden Situation mit

Fussgängerstreifen ohne Schutzinsel für den Fussverkehr zu einem

Sicherheitsgewinn führt, weil die Strasse zu Fuss – bei Fussgängerwunschlinien

geschützt durch Poller – in zwei Etappen überquert werden kann und dabei je nur

auf eine Fahrtrichtung geachtet werden muss. Die Aufhebung der

Fussgängerstreifen sei mit der Schulinstruktion der Stadtpolizei und der

Dienstabteilung Verkehr geprüft worden und es bestehe Einigkeit, dass ein

sicheres Queren für Schulkinder auch ohne Fussgängerstreifen möglich sei. Sie

entspricht überdies dem in Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vom 28. September

2001 über die Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen (SR 741.213.3) enthaltenen

Grundsatz, wonach in Tempo-30-Zonen Fussgängerstreifen nur ausnahmsweise

angebracht werden dürfen, wenn besondere Vortrittsbedürfnisse für Fussgänger

dies erfordern, namentlich bei Schulen und Heimen. Dass nach der Darstellung

der Beschwerdeführenden Fussgänger angeblich "wildwechselähnlich" die

Fahrbahn an bestimmten Punkten querten, begründet noch kein solches

Vortrittsbedürfnis; nicht zuletzt dank der Poller und der Anordnung von Tempo

30 scheint ein verkehrssicheres und vom Fussverkehr als sicher empfundenes

Queren der Strasse auch ohne Fussgängerstreifen möglich.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführenden wenden sich weiter gegen den geplanten Mischverkehr und die

Querschnittsgestaltung der Albisriederstrasse zwischen der Haltestelle

Fellenbergstrasse und der Püntstrasse. Diese widerspreche den Erkenntnissen der

Bau- und Verkehrstechnik, weil das Tram nach ihrer Prognose im Stau stecken

bleiben werde. Diese Befürchtung ist nicht nachvollziehbar, zumal Mischverkehr

nicht grundsätzlich zu Stau führt und sich gemäss der Verkehrsflusssimulation –

auf die abgestellt werden kann (oben E. 4.2) – die Reisezeiten für den

öffentlichen Verkehr gegenüber dem Bestand reduzieren werden. Mit der Stadt

Zürich ist davon auszugehen, dass Tempo 30 und flächiges Queren den

Verkehrsfluss verstetigen und die Verkehrssicherheit erhöhen werden. Gemäss

ihren Angaben sind im Projektperimeter Auffahrunfälle bei der Tramhaltestelle

Fellenbergstrasse die häufigsten Unfälle; durch Tempo 30 und die

Kaphaltestelle können die dortigen Konfliktpunkte wesentlich reduziert werden.

Ein behindertengerechter Ausbau sei bei der Tramhaltestelle Fellenbergstrasse

anders als mittels der geplanten Ausgestaltung als Kaphaltestelle aufgrund der

Kurvenlage zudem gar nicht möglich. Selbst wenn die Befürchtung der

Beschwerdeführenden zuträfe, dass die Kaphaltestelle zu vermehrtem Stau führen

könnte, ist in der höheren Gewichtung der für die gewählte Ausgestaltung

sprechenden Interessen der Verkehrssicherheit und der Behindertengerechtigkeit

jedenfalls keine rechtsfehlerhafte Planung (vgl. oben E. 3.2) zu

erblicken.

6.2 Die

weiteren pauschalen Vorbringen, mit denen die Beschwerdeführenden sinngemäss

eine rechtsfehlerhafte Anwendung der Projektierungsgrundsätze gemäss § 14 StrG rügen – gesunde Bäume müssten gefällt werden, das Projekt sei unnötig teuer

und beanspruche zu viel Land und es sei keine umfassende Interessenabwägung

vorgenommen worden – setzen sich nicht mit den zutreffenden diesbezüglichen

Erwägungen der Vorinstanz auseinander, auf die in Anwendung von § 28 Abs. 1

Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG verwiesen werden kann. Insgesamt

sind in der umstrittenen Projektierung keine Rechtsfehler zu erkennen, womit

sich die Beschwerde als unbegründet erweist und abzuweisen ist.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den

Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie haften dafür aufgrund ihres gemeinsamen Vorgehens

solidarisch (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11). Eine

Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Gemeinwesen ist eine Parteientschädigung nach ständiger

Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen zuzusprechen, insbesondere bei

ausserordentlichen Bemühungen (ausführlich VGr, 10. September 2020,

VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen). Ein solcher Ausnahmefall liegt nicht

vor, weshalb dem Beschwerdegegner trotz Obsiegens keine Parteientschädigung

zuzusprechen ist.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'800.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 4'970.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …