Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00839

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00839

Urteil

der 3. Kammer

vom 16. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Julia Meier.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Veterinäramt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Tierschutz,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A, der in C/Kt. TG eine

landwirtschaftliche Nutztierhaltung betreibt, hielt im Dezember 2020 eine Herde

von rund 80 Schafen auf einer Weide an der D-Strasse in E/Kt. ZH. Aufgrund

einer Tierschutzmeldung aus der Bevölkerung führte das Veterinäramt des Kantons

Zürich (fortan: VETA) am 16. Dezember 2020 eine unangemeldete Kontrolle

auf der Weide durch. Dabei stellte es unter anderem fest, dass den dauernd im

Freien gehaltenen Schafen trotz nassfeuchter Witterung und nassem Boden kein

Witterungsschutz zur Verfügung stand, und ordnete die sofortige Behebung dieses

Mangels an.

B. Nach einer erneuten Tierschutzmeldung aus der

Bevölkerung vom 28. Dezember 2020 betreffend fehlenden Witterungsschutz

sowie nach Gewährung des rechtlichen Gehörs an A verpflichtete das VETA diesen

mit Verfügung vom 2. März 2021, sämtlichen im Freien gehaltenen Schafen

und anderen Nutztieren ab sofort während der Winterfütterungsperiode bei

extremer Witterung (wie Kälte, Nässe und Wind) und jederzeit vom 1. Dezember

bis Ende Februar dauerhaft einen künstlichen Unterstand zur Verfügung zu

stellen, ausgenommen an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung und

trockenem Boden. Der Unterstand müsse windgeschützt (mind. mit zwei Wänden

versehen) und so eingestreut sein, dass alle Tiere darin gleichzeitig trocken

liegen können (Dispositivziffer I). Einem allfälligen Rekurs gegen Dispositivziffer I

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer IV).

Erwägungen

II.

A. Gegen die Verfügung des VETA vom 2. März 2021 erhob A am 24. März

2021.

Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und beantragte sinngemäss die

Aufhebung der Verfügung. Nach Aufforderung zur Präzisierung und

zwischenzeitlich rechtsanwaltlich vertreten ergänzte er mit Eingabe vom 22. April

2021, es sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen; unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten des VETA. Mit Zwischenentscheid vom 25. Juni

2021.

stellte die Gesundheitsdirektion die aufschiebende Wirkung des Rekurses

wieder her.

B. Mit Verfügung vom 15. November 2021 wies

die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab (Dispositivziffer I). Dem Lauf der

Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer I

wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer V).

III.

Mit Beschwerdeschrift vom 16. Dezember 2021 gelangte A an das

Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom

15.

November 2021 und die Verfügung des VETA vom 2. März 2021 seien

aufzuheben; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die

Gesundheitsdirektion zurückzuweisen. In formeller Hinsicht sei ein Augenschein

auf der Weide in E/Kt. ZH durchzuführen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

Die Gesundheitsdirektion schloss am 4. Januar 2022

auf Abweisung der Beschwerde. Das VETA beantragte mit Beschwerdeantwort vom 31. Januar

2022.

die Abweisung der Beschwerde. A erneuerte seine Anträge mit Replik vom 25. März

2022.

Die Kammer erwägt:

1.

Eintreten, Augenschein, Rechtliches Gehör

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gestützt

auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig. Der Beschwerdeführer rügt die unrichtige Sachverhaltsfeststellung

und eine falsche Rechtsanwendung im Sinn von § 50 Abs. 1 in Verbindung

mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG. Zum Entscheid berufen ist

die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario in Verbindung mit § 38 Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

1.2

1.2.1

Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung eines Augenscheins auf der

Weide in E/Kt. ZH, auf welcher das VETA am 16. Dezember 2020 die

unangemeldete Kontrolle durchführte. Der Augenschein soll der Besichtigung der

Hecke dienen, welche den Schafen nach Ansicht des Beschwerdeführers einen

ausreichenden natürlichen Witterungsschutz bot bzw. bietet.

1.2.2

Augenscheine sind Besichtigungen an Ort und Stelle von Gegenständen,

Örtlichkeiten und Vorgängen, die für die Beurteilung eines Sachverhalts

bedeutsam sind. Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,

steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Es besteht nur dann eine Pflicht zur

Durchführung eines Augenscheins, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere

Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 8. November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3;

BGr, 10. August 2010, 1C_512/2009, E. 2.3; VGr, 19. April 2012,

VB.2011.00612, E. 1.3). Es ist zulässig, dass sich eine

Rechtsmittelinstanz, insbesondere das Verwaltungsgericht, auf das Ergebnis des

vor­instanzlichen Augenscheins abstützt bzw. auf die Durchführung eines eigenen

verzichtet, vorausgesetzt, dass sich der massgebliche Sachverhalt aus dem

vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit

ausreichender Deutlichkeit ergibt (zum Ganzen Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 78 ff.).

1.2.3

Betreffend die Weide an der D-Strasse in E/Kt. ZH liegen verschiedene

Fotos und Videos bei den Akten, welche der Beschwerdeführer bzw. vormalige

Rekurrent im Rekursverfahren einreichte. Die streitbetroffene – ausserhalb des

mittels Flexizauns abgesteckten Weidebereichs befindliche – Hecke ist auf

mehreren der Fotos und dem längeren der beiden Videos gut zu erkennen; dies

auch in Bezug auf ihre Dichte und das Astwerk. Zudem können, wie sich aus den

nachfolgenden Ausführungen ergibt, die tierschutzrechtlichen Anforderungen an

die dauernde Haltung von Schafen im Freien im Winter allein mittels einer

natürlichen Hecke ohnehin bzw. von vornherein nicht erfüllt werden. Auf die

Durchführung eines Augenscheins kann folglich verzichtet werden.

1.3

1.3.1

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Die

Gesundheitsdirektion habe nach dem Abschluss des Schriftenwechsels im

Rekursverfahren selbständig die act. … erstellt und ihm diese Akten vor

Erlass der Verfügung am 15. November 2021 nicht (mehr) zur Stellungnahme

zugestellt.

1.3.2

Das Teilgehalt des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; LS 101) bildende

Akteneinsichtsrecht beinhaltet während eines hängigen Verfahrens das Recht der

Parteien, sämtliche Verfahrensakten einzusehen, die potenziell geeignet sind,

Grundlage des späteren Entscheids zu bilden. Aus der Gehörsgarantie folgt, dass

der Betroffene in einem durch die Verwaltung von Amtes wegen eröffneten

Verfahren vor Erlass einer ihn belastenden Verfügung über den aufgrund der

Untersuchungsmaxime von Amtes wegen ermittelten, massgeblichen Sachverhalt

grundsätzlich zu orientieren ist, um sich dazu äussern zu können. Diese

Orientierungspflicht bedeutet im Rechtsmittelverfahren aber nicht, dass eine

Partei vor der Entscheidfällung auf die für den Entscheid in den Akten schon

enthaltenen, rechtserheblichen Punkte besonders aufmerksam gemacht werden muss.

Zudem verletzt nicht jedes dem Betroffenen unbekannt gebliebene Beweismittel

zwingend sein rechtliches Gehör. Eine Verfassungsverletzung ist erst

anzunehmen, wenn das unbekannt gebliebene Beweisstück rechtlich erheblich ist,

namentlich, wenn es einen rechtlich erheblichen Punkt zu beeinflussen vermag

(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im

Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 218 ff., 220

mit Hinweisen; zum Ganzen auch René Wiederkehr/Ivy Rosales-Geyer,

Informationspflichten nach Art. 29 Abs. 2 BV, AJP 2019, S. 58 ff.).

Die streitbetroffenen act. …,

act. … und act. … wurden von der Gesundheitsdirektion am 4. November

2021.

erstellt und werden in der angefochtenen Verfügung vom 15. November

2021.

in den Erwägungen 5i und 5j zitiert. Es handelt sich um einen Google-Maps-Ausdruck

der Weide an der D-Strasse in E/Kt. ZH, Google-Maps-Ausdrucke zwecks

Dokumentierung der Distanz von vier Wetterstationen zur Weide sowie auf der

Internetseite https://meteoschweiz.admin.ch ausgedruckte Wetterdaten von der

als (allein) massgeblich erachteten, zur Weide nächstgelegenen Wetterstation in

F. Bei allen diesen Dokumenten handelt es sich um solche, welche höchstens zur

Bekräftigung des vom VETA und in der Folge der Gesundheitsdirektion bereits

aufgrund der vorstehend erwähnten Fotos und Videoaufnahmen gefundenen Ergebnisses

dienten, dass die im Dezember 2020 auf der Weide herrschende Witterung

respektive der Boden nass und kalt war und die Hecke den Schafen unter diesen

Bedingungen keinen ausreichenden (natürlichen) Witterungsschutz zu verschaffen

vermochte. Daher kann offenbleiben, ob die auf Google Maps und MeteoSchweiz

vorhandenen Informationen überhaupt einer vorgängigen Orientierungspflicht

unterliegen, zumal der Beschwerdeführer respektive vormalige Rekurrent die –

von der Gesundheitsdirektion in der Folge als nicht massgeblich erachteten –

Wetterstationen in G, H und I samt Wetterdaten daselbst in das Rekursverfahren

eingebracht hat. Der Google-Maps-Ausdruck der Weide samt angrenzender Hecke ist

überdies von vornherein nicht entscheidrelevant, nachdem die

Gesundheitsdirektion natürlichen Witterungsschützen – allenfalls mit Ausnahme

von hier nicht infrage stehenden Höhlen oder dicht belaubten Wäldern – im

Ergebnis ohnehin die Eigenschaft abspricht, den tierschutzrechtlichen

Anforderungen an die dauernde Haltung von Schafen im Freien im Winter gerecht

zu werden. Es liegt mitunter keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

2.

Zuständigkeit des VETA; Koordination mit dem Kanton Thurgau

2.1

Der

Beschwerdeführer bestreitet "vorsorglich" die Zuständigkeit des VETA

für die am 16. Dezember 2020 auf der Weide in E/Kt. ZH durchgeführte

Kontrolle; dies zusammengefasst mit der Begründung, dass bereits das

Veterinäramt des Kantons Thurgau am 2. Dezember 2020 eine Kontrolle auf

derselben Weide in E/Kt. ZH durchgeführt habe. Die beiden Kontrollen seien

zwischen den Veterinärämtern der beiden Kantone unter Verletzung des

Koordinationsgebots nicht ausreichend koordiniert worden. Es bestehe die Gefahr

des Erlasses widersprüchlicher Entscheide betreffend die Anforderungen an einen

ausreichenden Witterungsschutz auf der Weide in E/Kt. ZH. Zwei Kontrollen

innert so kurzer Zeit seien überdies schikanös und dem Beschwerdeführer nicht

zumutbar.

2.2

2.2.1

Gemäss Art. 24 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember

2005.

(TSchG; SR 455) schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein,

wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig

ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Sie kann die Tiere vorsorglich

beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten

Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Sie kann

dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen. Werden strafbare

Verstösse gegen die Vorschriften des Tierschutzgesetzes festgestellt, erstatten

die für den Vollzug zuständigen Behörden Strafanzeige (Abs. 3). Gestützt

auf Art. 24 Abs. 1 TSchG sind die Behörden somit ermächtigt, bei

Missständen in der Tierhaltung Massnahmen zu ergreifen, um die Würde und das

Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 TSchG) und künftigen Verstössen

gegen die Tierschutzgesetzgebung entgegenzuwirken. Wenngleich das

Tierschutzgesetz unter dem Titel "Verwaltungsmassnahmen" (Art. 23 f.

TSchG) nur bestimmte Durchsetzungsmittel ausdrücklich nennt, kann die Behörde

auch andere, weniger einschneidende Massnahmen ergreifen. Dies kann sich aus

Gründen der Verhältnismässigkeit sogar aufdrängen, selbst wenn es nicht

gesetzlich vorgesehen ist. Infrage kommen etwa die Verfügung einer

tierärztlichen Behandlung, Vorschriften betreffend die Pflege der Tiere, die

Anordnung von notwendigen Instandstellungsarbeiten am Gehege bzw. im Stall oder

die Reduktion der Anzahl Tiere. Welche Massnahmen jeweils zur Anwendung

gelangen, muss von der zuständigen Behörde aufgrund der konkreten Umstände des

Einzelfalls und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit geprüft werden. Bei der

Beurteilung, welche Massnahmen im Einzelfall am zweckmässigsten sind, kommt der

zuständigen Behörde ein gewisser Ermessensspielraum zu (BGr, 10. November

2020, 2C_416/2020, E. 4.2.4).

2.2.2

Gemäss Art. 80 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV; SR 101) in Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 TSchG obliegt der

Vollzug der Tierschutzgesetzgebung den Kantonen. Gemäss Art. 33 TSchG

errichten die Kantone je eine Fachstelle unter der Verantwortung des

Kantonstierarztes oder der Kantonstierärztin, die geeignet ist, den Vollzug des

Tierschutzgesetzes und der gestützt darauf erlassenen Vorschriften

sicherzustellen. Die Kantonstierärztin oder der Kantonstierarzt leitet diese

kantonale Fachstelle (Art. 210 Abs. 1 der Tierschutzverordnung vom 23. April

2008.

[TSchV; SR 455.1]). Der Vollzug der Tierschutzgesetzgebung obliegt im

Kanton Zürich gemäss § 2 Abs. 1 des kantonalen Tierschutzgesetzes vom

2.

Juni 1991 (LS 554.1) in Verbindung mit § 1 der kantonalen

Tierschutzverordnung vom 11. März 1992 (KTSchV; LS 554.11) dem VETA.

2.2.3

Im Verwaltungsrecht herrscht das Territorialitätsprinzip. Der

naheliegendste Anknüpfungspunkt zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit ist

vorliegend der Ort der gelegenen Sache, mitunter der Weide in E/Kt. ZH auf

Zürcher Kantonsgebiet (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2022, Rz. 535–537). Das VETA war

Dispositiv

demnach für die Anwendung des Tierschutzrechts und demzufolge den Erlass der

hier umstrittenen tierschutzrechtlichen Anordnung betreffend einen künstlichen

Unterstand bei dauernder Haltung von Schafen im Freien im Winter auf dieser

Weide örtlich zuständig.

2.3

2.3.1

Der Betrieb des Beschwerdeführers in C/Kt. TG ist in der

Tierverkehrsdatenbank (TVD) gemäss Art. 1 lit. c Ziff. 1 der

Verordnung vom 3. November 2021 über die Identitas AG und die

Tierverkehrsdatenbank (IdTVD-V; SR 916.404.1) mit der TVD-Nr. 01

registriert (Art. 15 Abs. 1 IdTVD-V).

2.3.2

Gemäss Art. 213 Abs. 1 und 2 TSchV werden landwirtschaftliche

Tierhaltungen wie jene des Beschwerdeführers in C/Kt. TG auf Veranlassung der

kantonalen Fachstelle regelmässig kontrolliert. Als Betrieb der

Primärproduktion unterliegt der beschwerdeführerische Betrieb dem mehrjährigen

nationalen Kontrollplan (MNKP) für die Lebensmittelkette und die

Gebrauchsgegenstände nach Massgabe der – unter anderem – gestützt auf Art. 32

Abs. 2bis TSchG und Art. 181 Abs. 1bis des

Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG; SR 910.1) erlassenen

Verordnung vom 27. Mai 2020 über den mehrjährigen nationalen Kontrollplan

für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsgegenstände (MNKPV; SR 817.032; vgl.

zum Ganzen, auch Nachfolgenden, Jürg Niklaus/Lisa Käser/Maximiliane Lotz,

Tierschutzrecht in a nutshell, Zürich/St. Gallen 2022, S. 105 ff.).

Die Bestimmungen des 3. und 4. Abschnitts der MNKPV gelten gemäss Art. 10

Abs. 1 lit. a, b und e MNKPV unter anderem für die Kontrollen in der

Primärproduktion nach Massgabe der TSchV, der Tierarzneimittelverordnung vom 18. August

2004 (TAMV; SR 812.212.27) und der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni

1995 (TSV; SR 916.401). Dementsprechend werden (auch) die Bereiche

Tiergesundheit, Tierschutz und Tierarzneimittel kontrolliert (Art. 2 Abs. 2

lit. b, c und e MNKPV). Für die Umsetzung des MNKP sind die jeweiligen

kantonalen Vollzugsbehörden in ihren Zuständigkeitsbereichen verantwortlich (Art. 21

Abs. 1 MNKPV). Die Kontrollzuständigkeit für den Betrieb des

Beschwerdeführers in C/Kt. TG nach Massgabe der MNKPV lag im Dezember 2020

beim Veterinäramt des Kantons Thurgau (§ 4 der bis 31. März 2022 in

Kraft stehenden Verordnung des Regierungsrates zur Bundesgesetzgebung über den

Tierschutz des Kantons Thurgau vom 17. Mai 1983 [Tierschutzverordnung, TG

TSchV], Syst.-Nr. 450.41 des Rechtsbuches des Kantons Thurgau [www.rechtsbuch.tg.ch]).

2.3.3

Eine Kontrollperson des Veterinäramts des Kantons Thurgau kontrollierte

zusammen mit zwei Kontrollpersonen der thurgauischen Kontrollstelle für

Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) am 2. Dezember 2020 die

landwirtschaftliche Nutztierhaltung des beschwerdeführerischen Betriebs in C/Kt. TG.

Dabei fuhren die Kontrollpersonen zusammen mit dem Sohn des Beschwerdeführers

auch fünf verschiedene Weidestandorte ab, unter anderem jenen an der D-Strasse

in E/Kt. ZH. In der Folge wurde – unter anderem sowie soweit vorliegend

relevant – festgehalten, dass die Weide in E/Kt. ZH leicht morastig und

bis auf den hinteren Teil der Weide weitestgehend abgegrast gewesen sei; zudem

sei kein Witterungsschutz (Unterstand mit trockener Liegefläche) für alle Tiere

vorhanden gewesen. Massnahmen bezüglich fehlendem Witterungsschutz auf der

Weide in E/Kt. ZH wurden indes keine angeordnet.

2.3.4

Die MNKPV unterscheidet zwischen verschiedenen Kontrolltypen. Mit

Grundkontrollen wird in regelmässigen Abständen geprüft, ob die gesetzlichen

Bestimmungen eingehalten werden (Art. 3 lit. c MNKPV). Dazwischen

können Zwischenkontrollen angeordnet werden (Art. 3 lit. f MNKPV);

ebenso Nachkontrollen (Art. 3 lit. d MNKPV). Verdachtskontrollen

werden bei Verdacht auf Nichteinhaltung der Vorschriften durch den Betrieb

durchgeführt (Art. 3 lit. e MNKPV). Bei der von den Behörden des Kantons

Thurgau am 2. Dezember 2020 durchgeführten Kontrolle handelte es sich

offenkundig um eine nach Eingang von Tierschutzmeldungen unangemeldet durchgeführte

Verdachtskontrolle im Sinn von Art. 3 lit. e MNKPV. Jedenfalls aber

handelte es sich bei der Kontrolle am 2. Dezember 2020 nicht um eine

Grundkontrolle im Sinn von Art. 3 lit. c MNKPV.

2.4

2.4.1

Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d. h. inhaltlich abgestimmt

erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiell-rechtliche

Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger

Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander

angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen

Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise

zu koordinieren. Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und

verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich u. a. aus dem Willkürverbot und dem Grundsatz

der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung, der Verhinderungen von

Verfahrensverzögerungen sowie der Vereitelung von Bundesrecht (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1

mit weiteren Verweisen).

2.4.2

Gemäss Art. 181 Abs. 1bis LwG kann der Bundesrat

Vorschriften erlassen, damit beim Vollzug des LwG und von weiteren die

Landwirtschaft betreffenden Gesetzen eine einheitliche, gemeinsame und

aufeinander abgestimmte Kontrolltätigkeit und der notwendige

Informationsaustausch unter den zuständigen Kontrollorganen gewährleistet ist.

Es handelt sich um einen spezialgesetzlichen Koordinationsartikel, der dem Bund

erlaubt, die Kontrolltätigkeit von Bund, Kantonen und soweit möglich privaten

Organisationen auf den Landwirtschaftsbetrieben zu koordinieren (Elvira

Brunner, in: Roland Norer [Hrsg.], Landwirtschaftsgesetz [LwG], Stämpflis

Handkommentar, Bern 2019, Art. 181 Rz. 16 ff.; auch zum

Nachfolgenden). Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat mit dem Erlass der

Verordnung vom 31. Oktober 2018 über die Koordination der Kontrollen auf

Landwirtschaftsbetrieben (VKKL; SR 910.15; in Kraft seit 1. Januar 2020 [Art. 11

VKKL]) Gebrauch gemacht. Die VKKL gilt gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a–c

VKKL für Kontrollen nach der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998

(GSchV; SR 814.201), der Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013

(DZV; SR 910.13) und der Einzelkulturbeitragsverordnung vom 23. Oktober

2013 (SR 910.17). In Art. 8 enthält sie spezielle

Koordinationsvorschriften (auch) bezüglich Verordnungen gemäss Art. 10 Abs. 1

MNKPV (siehe sogleich [E. 2.5.2]).

2.5

2.5.1

Vorliegend ist im Lichte der allgemeinen, sich auf Art. 9 BV

stützenden koordinationsrechtlichen Grundsätze keine Verletzung des

Koordinationsgebots auszumachen. Zunächst liegt (anders als in VGr, 31. Mai

2012, VB.2012.00143 [betreffend Wildtierhaltebewilligung]) nicht ein

interkantonaler Sachverhalt vor, für den keine gesetzliche Regelung der

örtlichen Zuständigkeit existiert, und der aus diesem Grund

koordinationspflichtig wäre. Für die Anordnung der hier allein umstrittenen

tierschutzrechtlichen Massnahme (künstlicher Unterstand) war nach Massgabe des

Territorialitätsprinzips auf der Weide im Kanton Zürich das VETA örtlich zuständig

(vorstehend E. 2.2.3). Ebenso waren bzw. sind für die Kontrolle der

landwirtschaftlichen Nutztierhaltung des Beschwerdeführers in C/Kt. TG

nach Massgabe der landwirtschaftsrechtlichen Vorschriften die Behörden des Kantons

Thurgau zuständig. Die Vorschriften können, wie der vorliegende Fall gerade

zeigt, durchaus unabhängig voneinander angewendet werden. Entscheidend ist,

dass die Behörden des Kantons Thurgau wie erwähnt gerade keine

tierschutzrechtlichen Anordnungen betreffend die Weide auf Zürcher Kantonsgebiet

angeordnet haben, wofür sie denn auch nicht zuständig gewesen wären. Die Gefahr

widersprüchlicher Entscheide bestand bzw. besteht daher nicht.

2.5.2

Auch nach Massgabe der Bestimmungen der MNKPV und der VKKL ist kein

Koordinationsmangel erkennbar. Wie erwähnt handelte es sich bei der durch die

Behörden des Kantons Thurgau am 2. Dezember 2020 vorgenommenen Kontrolle

jedenfalls nicht um eine Grundkontrolle im Sinn von Art. 3 lit. c

MNKPV. Nur bezüglich Grundkontrollen ist landwirtschaftsrechtlich explizit eine

Koordination sich auf verschiedene Verordnungen, worunter die TSchV, stützender

Kontrollen vorgesehen (Art. 8 Abs. 1 lit. b VKKL in Verbindung

mit Art. 10 Abs. 1 lit. a MNKPV). Zwar wäre es allenfalls

angezeigt gewesen, dass die Behörden des Kantons Thurgau dem zuständigen VETA

die im Rahmen ihrer landwirtschaftlichen Verdachtskontrolle respektive des

Abfahrens verschiedener Weidestandorte, worunter jener in E/Kt. ZH,

festgestellten tierschutzrechtlichen Mängel zeitnah und unaufgefordert gemeldet

hätten. Dieser Mangel wirkte sich vorliegend jedoch nicht zulasten des

Beschwerdeführers aus. Das VETA hätte eine zeitnahe Meldung der Behörden des Kantons

Thurgau (im Nachgang zu deren Besichtigung der Weide in E/Kt. ZH am 2. Dezember

2020) vor der Anordnung tierschutzrechtlicher Massnahmen ohnehin mit einem

eigenen Augenschein zu überprüfen gehabt. Einen solchen führte es am 16. Dezember

2020 indes aus anderen Gründen – nämlich nach Massgabe einer

tierschutzrechtlichen Meldung einer "Meldeperson 2" aus der

Bevölkerung vom 10. Dezember 2020 – durch. Die so entstandene zweimalige

Kontrolle im Dezember 2020 war ebenso wenig schikanös, wie wenn sie durch eine

zeitnahe Meldung der Behörden des Kantons Thurgau ausgelöst worden wäre. Das

VETA ist entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers durchaus gehalten,

Meldungen aus der Bevölkerung (oder eben anderer Behörden) bezüglich

Tierschutzverstössen auf Zürcher Kantonsgebiet unverzüglich nachzugehen, und

dies auch dann, wenn dies zu wiederholten Kontrollen in kurzen Zeitabständen

führt. Eine Art "Wartefrist" nach Eingang einer (erneuten) Tierschutzmeldung,

weil bereits kürzlich eine Kontrolle durchgeführt wurde, wäre mit Sinn und

Zweck des Tierschutzrechts nicht vereinbar.

2.5.3

Dass der Beschwerdeführer vorliegend mit den Behörden zweier Kantone in

Kontakt kommt bzw. kam, ist letztlich allein dem Umstand geschuldet, dass sein

Weidestandort in E/Kt. ZH nach Massgabe der von ihm selbst getroffenen

Wahl ausserkantonal seines Betriebsstandorts gelegen ist. Bei dieser

Ausgangslage kann entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers auch nicht einfach

ein Veterinäramt existieren, das "in sämtlichen Tierbelangen"

für den Beschwerdeführer zuständig ist.

2.5.4

Schliesslich besteht kein Grund, die von den Thurgauer Behörden dem VETA

auf dessen Nachfrage eingereichten Akten, mitunter den Kontrollbericht vom 2. Dezember

2020, aus dem Recht zu weisen. Der thurgauische Kontrollbericht durfte als

Element der Sachverhaltsermittlung im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes

beigezogen und entsprechend gewürdigt werden.

2.6 Zusammengefasst

war das VETA für die Kontrolle der Weide in E/Kt. ZH am 16. Dezember

2020 und in der Folge den Erlass der Verfügung vom 2. März 2021 zuständig

und besteht kein Koordinationsmangel mit der Kontrolltätigkeit der Behörden des

Kantons Thurgau vom 2. Dezember 2020.

3.

Rechtsgrundlagen des materiellen Tierschutzrechts betreffend Schafe im

Allgemeinen

3.1 Nach Art. 80

Abs. 1 und 2 BV erlässt der Bund Vorschriften zum Schutz der Tiere. Gemäss

Art. 120 Abs. 2 BV trägt er der Würde der Kreatur Rechnung (vgl. zur

generellen Anwendbarkeit dieses Prinzips Christoph Errass in: Bernhard

Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender

[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.

2014, Art. 80 Rz. 10 am Ende). Das auf diese beiden Bestimmungen

gestützte TSchG bezweckt, die Würde und das Wohlergehen des Tieres zu schützen

(Art. 1 TSchG). Die Würde des Tieres liegt gemäss Art. 3 lit. a

TSchG in seinem Eigenwert, der im Umgang mit ihm geachtet werden muss. Die

Würde des Tieres wird missachtet, wenn eine Belastung des Tieres nicht durch

überwiegende Interessen gerechtfertigt werden kann. Das Wohlergehen des Tieres

ist namentlich gegeben, wenn seine Haltung und Ernährung so sind, dass seine

Körperfunktionen und sein Verhalten nicht gestört sind und es in seiner

Anpassungsfähigkeit nicht überfordert ist (Art. 3 lit. b Ziff. 1

TSchG). Die ausdrückliche Verankerung der Tierwürde in dem seit 1. September

2008 in Kraft stehenden Tierschutzgesetz verdeutlicht ihre fundamentale

Bedeutung. Die Tierwürde stellt eine der tragenden Säulen des Tierschutzrechts

dar (Gieri Bolliger/Antoine F. Goetschel/Michelle Richner/Alexandra Spring,

Tier im Recht Transparent, Zürich etc. 2008, S. 18 ff.).

3.2 Domestizierte Schafe wie die vom

Beschwerdeführer gehaltenen zählen gemäss der Auflistung in Art. 2 Abs. 1

lit. a TSchV zu den Haustieren. Als Wirbeltiere fallen sie in den

Geltungsbereich des TSchG (Art. 2 Abs. 1 TSchG). Wer Schafe hält, hat

ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der

Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (Art. 4 Abs. 1

lit. b TSchG). Es ist verboten, einem Schaf ungerechtfertigt Schmerzen,

Leiden oder Schäden zuzufügen, es in Angst zu versetzen oder in anderer Weise

in seiner Würde zu missachten (Art. 4 Abs. 2 TSchG). Wer Schafe hält

oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr

Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig

Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Für Schafe gelten nebst

den allgemeinen Bestimmungen der TSchV betreffend Tierhaltung und Umgang (Art. 3

bis 16 TSchV) sowie Haustierhaltung (Art. 31 ff. TSchV; insbesondere

zur vorliegend umstrittenen Bestimmung von Art. 36 TSchV [Dauernde Haltung

im Freien] siehe nachstehend E. 4) die schafspezifischen Vorschriften von Art. 19

TSchV (verbotene Handlungen), Art. 52–54 TSchV (Haltung, Fütterung und

Schur), Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 Tabelle 4

TSchV (Mindestanforderungen an Unterkünfte und Gehege) sowie Art. 165 Abs. 1

lit. f in Verbindung mit Anhang 4 Tabelle 2 TSchV (Mindestraumbedarf

in Transportmitteln).

3.3 Gemäss Art. 209

Abs. 1 TSchV kann das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und

Veterinärwesen (BLV) überdies Amtsverordnungen technischer Art erlassen.

3.3.1

Gestützt hierauf erging zunächst die Verordnung des BLV vom 27. August

2008 über die Haltung von Nutztieren und Haustieren (nachstehend: Nutz- und

Haustierverordnung; SR 455.110.1). Die Nutz- und Haustierverordnung regelt

Anforderungen an Einrichtungen, Pflegemassnahmen, Umgang mit Tieren und

Dokumentationsvorgaben bei der Haltung verschiedener Tierarten, worunter Schafe

(Art. 1 Nutz- und Haustierverordnung). Die Nutz- und Haustierverordnung

enthält allgemeine Bestimmungen zur vorliegend streitbetroffenen dauernden

Haltung (verschiedener Tierarten) im Freien (Art. 6 f.), ferner

diverse schafspezifische Vorschriften (etwa Art. 5 [perforierte Böden], Art. 7

Abs. 4 [Einstallung bei Geburt] und Art. 30 [Klauenpflege,

Parasitenbekämpfung, Zeitpunkt der Schur]).

3.3.2

Gestützt auf Art. 209 Abs. 1 TSchV hat das BLV sodann das

Tierschutz-Kontrollhandbuch Schafe ("Technische Weisung über den

Tierschutz bei Schafen" vom 11. Oktober 2021, Version 4.2, in

Kraft seit 1. Januar 2022) erlassen (www.blv.admin.ch ˃ Tiere ˃

Rechts- und Vollzugsgrundlagen ˃ Hilfsmittel und Vollzugsgrundlagen ˃

Technische Weisungen ˃ Kontrollhandbücher ˃

Tierschutz-Kontrollhandbuch Schafe; zuletzt besucht am 2. Februar 2023).

Dessen Kapitel 12 nennt zehn Prüfkriterien, anhand derer sich kontrollieren

lässt, ob die von Art. 36 und Art. 54 Abs. 2 TSchV sowie Art. 6 f.

Nutz- und Haustierverordnung gestellten Anforderungen an die dauernde Haltung

von Schafen im Freien erfüllt sind. Die am 1. Januar 2022 in Kraft getretene

Version 4.2 des Tierschutz-Kontrollhandbuches Schafe enthält bezüglich der

dauernden Haltung von Schafen im Freien im Vergleich zum (damaligen) Kapitel 18

der Vor-Vorgängerversion 3.2 vom 1. Oktober 2018, welche im Dezember

2020 in Kraft stand, soweit vorliegend relevant allein die Ergänzung, dass in

einem Unterstand zum Schutz gegen Nässe und Kälte, der die Mindestabmessungen

nach Anhang Mindestabmessungen aufweist, nicht gefüttert wird (drittes

Prüfkriterium).

3.4 Nebst diesen rechtlichen Grundlagen

existieren sodann Fachinformationen, welche sich unter anderem mit der

dauernden Haltung von Schafen im Freien auseinandersetzen. Dabei handelt es

sich um die vom BLV erstellte "Fachinformation Tierschutz,

Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien", Stand

25. Februar 2016, sowie um die "Fachinformation Tierschutz,

Witterungsschutz bei Wanderschafherden", Stand 20. April 2020 (beide

unter www.blv.admin.ch ˃ Tiere ˃ Tierschutz ˃ Nutztierhaltung

˃ Schafe ˃ Fachinformationen; zuletzt besucht am 2. Februar

2023; letztere Fachinformation ist vorliegend, da es nicht um eine

Wanderschafhaltung geht, jedoch höchstens ergänzend von Relevanz). Im Weiteren

existiert eine von 16 Kantonen, worunter die Kantone Zürich und Thurgau, sowie

dem Fürstentum Liechtenstein gemeinsam herausgegebene "Kurzinformation

Haltung von Schafen", Stand 1. September 2018 (www.zh.ch ˃

Umwelt und Tiere ˃ Tiere ˃ Nutztiere & Pferde ˃ Merkblätter

& Downloads ˃ Schafe – Kurzinformationen; zuletzt besucht am 2. Februar

2023).

4.

Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien im

Konkreten

4.1 Gemäss Art. 36

Abs. 1 TSchV dürfen Haustiere nicht über längere Zeit extremer Witterung

schutzlos ausgesetzt sein. Werden die Tiere unter solchen Bedingungen nicht

eingestallt, so muss ein geeigneter natürlicher oder künstlicher Schutz zur

Verfügung stehen, der allen Tieren gleichzeitig Platz und Schutz vor Nässe und

Wind sowie starker Sonneneinstrahlung bietet. Es muss ein ausreichend trockener

Liegeplatz vorhanden sein. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Nutz- und

Haustierverordnung wiederholt, dass in einem Witterungschutz alle Tiere

gleichzeitig Platz finden müssen. Art. 6 Abs. 1 Satz 2 in

Verbindung mit Anhang 2 Tabelle 2 der Nutz- und Haustierverordnung

regelt die notwendige Fläche in m2 pro Schaf nach Gewichtskategorie.

4.2

4.2.1

Eine dauernde Haltung im Freien liegt gemäss der "Fachinformation

Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im

Freien" (S. 1) dann vor, wenn Haustiere auf einer umzäunten Fläche im

Freien gehalten werden und sich dort während 24 Stunden pro Tag aufhalten.

Abzugrenzen ist diese Haltungsform vom blossen Weidegang bzw. Auslauf, bei dem

die Tiere täglich in den Stall gebracht werden oder bei Bedarf kurzfristig

eingestallt werden. Der Beschwerdeführer hielt, was unbestritten ist, seine

Schafe im Dezember 2020 auf der Weide in E/Kt. ZH dauernd im Freien im Sinn

von Art. 36 Abs. 1 TSchV respektive der erläuternden Fachinformation.

4.2.2 Art. 36 Abs. 1 TSchV

definiert nicht, wann von einer extremen Witterung über längere Zeit auszugehen

ist. Die Parteien sind sich insoweit einig, dass es sich um einen

auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff handelt.

4.2.2.1

Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der

Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach

seiner wahren Tragweite gesucht werden, dies unter Berücksichtigung aller

Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden

Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom

klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur

ausnahmsweise abgewichen werden, nämlich wenn triftige Gründe dafür vorliegen,

dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche

Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn

und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 142 V 129 E. 5.2.1; 140 II 129 E. 3.2).

Bei

der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe kommt der Verwaltungsbehörde ein

Beurteilungsspielraum zu, den das nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG auf

Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht in reduziertem Mass überprüft

(Marco Donatsch in Kommentar VRG, § 50 N. 28 ff.). Die

Vorinstanzen durften für die Beantwortung der Frage, was unter extremer

Witterung zu verstehen ist, die erwähnten Fachinformationen des BLV als

Hilfsmittel der Auslegung beiziehen (BGr, 2C_62/2018, 23. September 2018, E. 4.2;

VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 4.3). Sie dienen als Hinweis

auf den aktuell geltenden Stand der Erfahrung und der Erkenntnisse der

Physiologie, Verhaltenskunde und Hygiene im Hinblick auf die Bedürfnisse von Tieren

im Sinn von Art. 3 Abs. 3 TSchV (BGr, 1A.40/2005, 7. September

2005, E. 5.2.2; BGr, 2A.532/2004, 31. März 2005, E. 3.3). Die

von 16 Kantonen und dem Fürstentum Liechtenstein herausgegebene

Kurzinformation "Haltung von Schafen", welche der Erleichterung und

Harmonisierung der Vollzugspraxis in den teilnehmenden Kantonen dienen soll,

kann ebenfalls als nicht-rechtsverbindliche Auslegungshilfe beigezogen werden.

Dasselbe gilt für Materialien wie die Erläuterungen des BLV zur

Tierschutzverordnung [4. September 2020] und die Erläuterungen des BLV zur

Verordnung über die Haltung von Nutztieren und Haustieren [23. November

2017] (beide unter www.blv.admin.ch ˃ Tiere ˃ Rechts- und

Vollzugsgrundlagen ˃ Gesetzgebung ˃ Gesetzgebung im Bereich

Tierschutz; zuletzt besucht am 7. Februar 2023).

4.2.2.2

In den Erläuterungen zur Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 wird

zum Begriff der extremen Witterung Folgendes festgehalten: "Die Stärke der

Belastung durch extreme Witterung hängt von einer Vielzahl klimatischer

Faktoren ab, wie z. B.

Temperatur, Luftfeuchte, Niederschlagsmenge, Windstärke oder Stärke der

Sonneneinstrahlung. Sie ist zudem unterschiedlich z. B. je nach Tierkategorie, Alter der Tiere,

ihrer Nutzungsintensität und Körperkondition. Aus diesem Grund kann nicht genau

definiert werden, wie lange Haustiere extremer Witterung ausgesetzt sein

dürfen, bis Tierhaltende Massnahmen ergreifen müssen (Erläuterungen zur

Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 [zu Art. 36 TSchV]).

4.2.2.3

In der "Fachinformation Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden

Haltung von Schafen im Freien" [S. 1] sowie in den

"Erläuterungen zur Verordnung über die

Haltung von Nutztieren und Haustieren" [S. 2 betreffend Art. 6

der Nutz- und Haustierverordnung] werden mit extremer Witterung Wetterperioden

bezeichnet, die sich entweder durch Hitze und starke Sonneneinstrahlung oder

Kälte in Verbindung mit Nässe und Wind auszeichnen. Dieselbe Information findet

sich grundsätzlich auch in der "Fachinformation Tierschutz:

Witterungsschutz bei Wanderschafherden" (S. 1), wobei diese als

Handlungsrichtlinie bezüglich Kälte auf Temperaturen unter 10 ° Celsius und bezüglich Niederschlags- und Winddauer auf mehr als zwei

Tage verweist. Dass Kälte nach diesen Definitionen nur in Verbindung mit Nässe

und Wind als extreme Witterung gelten soll, widerspricht neuesten Erkenntnissen

aus der Verhaltensforschung, wonach unter Umständen ein Witterungselement für

sich allein genügen kann, um Schafe zu veranlassen, einen Witterungsschutz

aufzusuchen. Zumindest in Bezug auf den Faktor Wind als kumulative

Voraussetzung neben Nässe und Kälte ist die "Fachinformation Tierschutz,

Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien" insofern

auch widersprüchlich, als sie an anderer Stelle [S. 2] im Zusammenhang mit

der zwingenden Zurverfügungstellung eines Witterungsschutzes von

"nasskalter Witterung" sowie von "Kälte und Nässe" (allein)

spricht, ohne das Vorhandensein von Wind als zusätzliche Voraussetzung zu

erwähnen (zum Ganzen [auch Nachfolgenden] Bianca Körner/Christine

Künzli/Katerina Stoykova/Vanessa Gerritsen, in: Stiftung für das Tier im Recht

[Hrsg.], Schriften zum Tier im Recht [SZTIR]/Band Nr. 21, Schweizer

Tierschutzstrafpraxis 2019, S. 125 ff., 138 ff. mit weiteren Verweisen).

Jedenfalls ist es (auch) gemäss der "Fachinformation Tierschutz,

Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien" nicht

möglich, exakte Grenzwerte für klimatische Bedingungen anzugeben, die als

Richtschnur für die Erforderlichkeit des Schutzes vor extremer Witterung

gelten. Entscheidend ist, vorzusorgen, sodass die Tiere jederzeit vor extremer

Witterung Schutz suchen können, wenn sie diesen aufgrund der klimatischen

Bedingungen und ihres physiologischen Zustands benötigen [S. 2]. Das BLV

spricht sich hier somit – über seine Ausführungen in den "Erläuterungen

zur Verordnung über die Haltung von Nutztieren

und Haustieren" hinausgehend – im Zweifelsfall für einen vorsorglichen

Witterungsschutz aus.

4.2.3

Damit wird Sinn und Zweck von Art. 36 Abs. 1 TSchV unter

Beachtung der tierschutzrechtlichen Grundsätze von Art. 4 Abs. 1 und Art. 6

Abs. 1 TSchG gestützt: Schutzmassnahmen dienen primär dazu, drohenden

Beeinträchtigungen vorzubeugen, und setzen keine effektiv eingetretenen

Belastungen voraus. Art 36 TSchV und Art. 6 der Nutz- und

Haustierverordnung legen denn auch lediglich das Mindestmass an Fürsorge fest,

das Tierhalter ihren Tieren gegenüber in Bezug auf die Haltung im Freien

aufzubringen haben. Die Anwendung dieser Verordnungsbestimmungen muss den Grundsätzen

von Art. 4 Abs. 1 TSchG gerecht werden, die Anforderungen nach Art. 6

Abs. 1 TSchG beachten und darf das Schutzniveau dieser

Gesetzesbestimmungen nicht unterlaufen. Zudem ist zu beachten, dass auch den

individuellen Unterschieden zwischen den Tieren Rechnung getragen werden muss.

Der Tierhalter muss also dafür besorgt sein, dass die Bedürfnisse jedes

einzelnen seiner Tiere zu jedem Zeitpunkt erfüllt sind, weshalb er im

Zweifelsfall präventive Massnahmen zur Sicherstellung des Tierwohls zu

ergreifen hat. Bei dauernd im Freien gehaltenen Schafen bedeutet dies, dass bei

unklaren klimatischen Verhältnissen bzw. dann, wenn nicht mit Sicherheit davon

ausgegangen werden kann, dass die Witterung stabil und für die Tiere ertragbar

bleibt, ein Witterungsschutz vorsorglich zur Verfügung zu stellen ist.

Andernfalls wird eine Verletzung der Tierschutzvorschriften in Kauf genommen.

Diese zielen nämlich wie erwähnt gerade nicht darauf ab, einen bereits eingetretenen

Schaden zu beseitigen, sondern eine Beeinträchtigung des tierlichen

Wohlergehens von vornherein zu vermeiden. Der Tierhalter ist demnach gehalten,

vorausschauend zu agieren und die notwendigen Vorkehrungen zum Schutz seiner

Tiere vor widrigen Witterungseinflüssen zu treffen. Mit dem Tierwohl nicht

vereinbaren lässt sich hingegen die in der Beschwerdeschrift verschiedentlich

angetönte retrospektive Handlungs- bzw. Betrachtungsweise (etwa act. …,

wonach [noch] keines der Schafe bis auf die Haut durchnässt gewesen sei,

weshalb keine extreme Witterung geherrscht habe).

4.2.4

Zusammenfassend lässt sich das Vorhandensein extremer Witterung nicht nach

Massgabe exakter meteorologischer Daten definieren, sondern ist es

tierschutzrechtlich geboten, im Winter dauernd im Freien gehaltenen Schafen

immer dann einen permanenten Witterungsschutz zur Verfügung zu stellen, wenn – insbesondere

aufgrund von Nässe im Verein mit Kälte – nicht mit Sicherheit von einer

stabilen und ertragbaren Witterung ausgegangen werden kann.

4.2.5

Der in diesem Sinn im Winter nicht eingestallten Schafen gegen extreme

Witterung zur Verfügung zu stellende Witterungsschutz muss dann ein künstlicher

sein, wenn die Weide den Tieren nicht bereits durch natürliche Strukturen

ausreichenden Schutz vor dem schutzlosen Ausgeliefertsein im Sinn von Art. 36

Abs. 1 TSchV bietet. Zwar ist das Vorhandensein solcher Strukturen stets

im Einzelfall zu prüfen, jedoch ist mit der Auffassung der Vorinstanz einzig

eine Höhle oder ein dicht belaubter Wald (letzterer indes im Winter kaum je)

möglicherweise noch geeignet, eine ausreichend trockene Liegefläche und

ausreichenden Schutz gegen extreme Witterung zu gewährleisten. Dass diese

beiden Arten von natürlichen Strukturen auf der Weide in E/Kt. ZH von

vornherein nicht vorhanden sind, ist unbestritten.

4.2.6

Im Einklang mit dem vorstehend Ausgeführten steht es daher, wenn die

"Kurzinformation: Haltung von Schafen" eine Pauschalisierung des

Begriffs der "extremen Witterung" dergestalt vornimmt, dass sie die

Notwendigkeit der Zurverfügungstellung eines künstlichen Unterstandes

(jeweils) vom 1. Dezember bis am 28. Februar generell, ausgenommen

alleine an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung, vorsieht. Darin liegt

eine praxistaugliche, den in der Schweiz im Winter vorherrschenden

Wetterrealitäten angepasste Konkretisierung vor, da in den Monaten Dezember bis

Februar auch im Flachland erfahrungsgemäss durchgehend extreme

Witterungsbedingungen herrschen können, die von Nässe, Kälte und zuweilen auch

Wind geprägt sind. Jedenfalls in den – wohl weitaus meisten – Fällen, in denen

auf einer Weide nicht auf eine Höhle oder einen massiven Felsvorsprung (oder

zusätzlich, nach Auffassung der Vorinstanz, einen dicht belaubten Wald)

zurückgegriffen werden kann, ermöglicht nach Massgabe des vorstehend

Ausgeführten und im Lichte neuester Erkenntnisse aus der

Schafverhaltensforschung nur ein solch künstlicher Unterstand eine

tierschutzgerechte dauernde Haltung von Schafen im Freien im Winter. Ein

ausreichender Schutz vor extremer Witterung bedingt sodann einen Abschluss

durch mindestens zwei (besser wohl gar drei) geschlossene Wände, ansonsten ein

ausreichend trockener Liegeplatz im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Satz TSchV

sowie Schutz vor Durchnässung und Auskühlung nicht zu gewährleisten ist. Zum

Ganzen kann im Übrigen ergänzend auf die zutreffenden Ausführungen der

Vorinstanz verwiesen werden.

4.3 Zusammenfassend

ist die vom VETA angeordnete und von der Vorinstanz in Abweisung des Rekurses

bestätigte Dispositivziffer I der Verfügung des VETA vom 2. März 2021

nicht zu beanstanden. Nachdem der Kontrollzeitpunkt vom 16. Dezember 2020

auf der Weide in E/Kt. ZH innerhalb der Periode vom 1. Dezember bis

am 28. Februar lag, durfte unter Heranziehung der "Kurzinformation:

Haltung von Schafen" im Grundsatz von einer extremen Witterung ausgegangen

werden. Die denkbare – nach hier vertretener Auffassung im Lichte der

tierschutzrechtlich anzustrebenden präventiven Handlungsweise indes ohnehin eng

zu fassende – Ausnahme ("Tage und Nächte mit trockener Witterung")

lag im Kontrollzeitpunkt sodann konkret nicht vor. Dies lässt sich nicht nur

unschwer den bei den Akten liegenden Fotografien entnehmen, die einen stark

durchnässten Weideboden, teilweise gar mit Pfützen, zeigen, sondern ergibt sich

auch aus dem Umstand, dass es in der ersten Hälfte des Monats Dezember gemäss

den Messwerten der Wetterstation F praktisch jeden Tag regnete oder schneite

und die Sonnenscheindauer unterdurchschnittlich kurz war. Schliesslich verfügt

die Weide in E/Kt. ZH nicht über natürliche Strukturen wie eine Höhle oder

einen Felsvorsprung, welche ausnahmsweise einen ausreichenden natürlichen

Witterungsschutz garantieren würden. Auf die exakte Beschaffenheit der hierfür

von vornherein ungeeigneten Hecke kommt es nicht an.

4.4 Ergänzend

bzw. abschliessend ist der beschwerdeführerischen Auffassung entgegenzutreten,

dass für "robuste" Schafrassen wie die vom Beschwerdeführer

gehaltenen (namentlich Landschafe und Engadinerschafe) von vornherein

gelockerte Anforderungen an den Schutz vor extremer Witterung bei dauernder

Haltung im Freien gelten sollen. Zwar ist es korrekt, dass je nach Art der

Wolle eines Schafes die Dauer, bis es durchnässt ist, unterschiedlich lang sein

kann. Nach Massgabe der erforderlichen präventiven Betrachtungsweise macht die

Tierschutzgesetzgebung indes nirgend einen Unterschied in Bezug auf die Art der

Rasse der gehaltenen Schafe. Auch Robustrassentiere bedürfen präventiv eines

adäquaten Schutzes vor extremer Witterung. Situationen, die Schutz vor extremer

Witterung erfordern, treten nachweislich auch bei sogenannten robusten Rassen

auf (Fachinformation Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von

Schafen im Freien, S. 2).

5.

Rechtsgrundlage und Verhältnismässigkeit der angefochtenen Anordnung

5.1 Entgegen

der beschwerdeführerischen Auffassung besteht mit Art. 24 Abs. 1

TSchG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zur

Bereitstellung eines künstlichen Witterungsschutzes mit den Anforderungen wie

vom VETA in Dispositivziffer 1 der Verfügung vom 2. März 2021

formuliert (vorstehend E. 2.2.1; vgl. auch BGr, 31. März 2005,

2A.532/2004, E. 3.2).

5.2

5.2.1

Der Beschwerdeführer hält dafür, die angeordnete Massnahme stelle einen

unzulässigen Eingriff in seine Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit dar.

5.2.2

Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)

verlangt, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen

Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind (Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 514 ff.).

Massnahmen im Interesse des Tierschutzes müssen somit in einem angemessenen

Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in die Rechtsstellung des

Tierhalters stehen (VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00078 E. 3b).

5.2.3

Die Verpflichtung zur Bereitstellung eines künstlichen Witterungsschutzes

bei dauernder Haltung von Schafen im Freien während der Winterfütterungsperiode

bei extremer Witterung und jederzeit vom 1. Dezember bis Ende Februar,

ausgenommen an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung und Boden, ist

angesichts der in den Wintermonaten erfahrungsgemäss herrschenden

Witterungsbedingungen und des fehlenden natürlichen Witterungsschutzes auf der

Weide in E/Kt. ZH geeignet, die dort gehaltenen Schafe tierschutzkonform

vor extremer Witterung zu schützen. Nur so kann präventiv gewährleistet werden,

dass die Tiere in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht überfordert werden (Art. 3

lit. b Ziff. 1 TSchG).

5.2.4

Nach dem vorstehend Ausgeführten ist ein künstlicher Witterungsschutz auch

erforderlich, um auf der Weide in E/Kt. ZH eine tierschutzkonforme

dauernde Schafhaltung im Freien im Winter zu erreichen. Es existieren wie

erwähnt keine natürlichen Strukturen, die denselben Schutz vor extremer

Witterung zu bewirken vermöchten wie der geforderte künstliche Unterstand. Der

Vollständigkeit halber ist mit der Auffassung der Gesundheitsdirektion

festzuhalten, dass diverse Möglichkeiten bestehen, einen tierschutzkonformen

Witterungsschutz zu erstellen (mobiler Schutz mit Zelt, ausrangierter

Baucontainer, Bretterverschlag, leicht montierbare Wellblechelemente usw.); es

muss sich nicht zwingend um einen fahrbaren Anhänger handeln, wie in der

"Kurzinformation: Haltung von Schafen" bildlich dargestellt. In der

Praxis sind verschiedenste Arten von künstlichen Unterständen denkbar, die

namentlich eine gewisse Trockenheit zu gewährleisten vermögen. Mildere

Massnahmen sind nicht ersichtlich. Das Einstallen der Schafe unter solchen

Bedingungen hat der Beschwerdeführer im Dezember 2020 nachweislich unterlassen.

Es handelt sich bei der Einstallung bereits gemäss dem Wortlaut von Art. 36

Abs. 1 TSchV selbstredend nicht um ein milderes Mittel zur Gewährleistung

des Tierschutzes von im Winter dauernd im Freien gehaltenen Schafen bei

extremer Witterung, sondern um eine (negative) Tatbestandsvoraussetzung

("werden die Tiere unter solchen Bedingungen nicht eingestallt […]").

Aus der Formulierung von Dispositivziffer I im Verein mit Erwägung 6 der

Verfügung vom 2. März 2021 ergibt sich entsprechend klar, dass ein

künstlicher Witterungsschutz selbstredend nur den (weiterhin) im Winter dauernd

im Freien gehaltenen Schafen zur Verfügung zu stellen ist.

5.2.5

Das Auf- und Abbauen eines künstlichen Witterungsschutzes ist dem

Beschwerdeführer durchaus zumutbar, wenngleich damit Kosten sowie ein gewisser

Auf- und Abbauaufwand einhergehen. Die – vom Beschwerdeführer nicht im

Einzelnen dargelegten – Anschaffungskosten von künstlichen Witterungsschützen

sind nicht wiederkehrend, ist doch davon auszugehen, dass diese während vieler

Jahre verwendet werden können. Auch der Umstand, dass wohl mehrere

(Teil-)Unterstände notwendig werden, wenn der Beschwerdeführer auch künftig

eine grosse Anzahl von Schafen im Winter dauernd im Freien zu halten

beabsichtigt, ist hinzunehmen. Dasselbe gilt für eine Erhöhung von

Produktionskosten, welche sich letztlich wohl auch in den Handels- und

Endverkaufspreisen von Schaffleisch niederschlagen dürften. Mit Blick auf das

gewichtige öffentliche Interesse an einem ernsthaft gehandhabten Tierschutz ist

dies durchaus zu akzeptieren.

5.3 Zusammengefasst

ist die angefochtene Verpflichtung auch mit Blick auf die Wirtschafts- und die

Eigentumsfreiheit des Beschwerdeführers verhältnismässig im Sinn von Art. 36

BV.

6. Das

Ausgeführte führt zur Abweisung der Beschwerde.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

und es steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung

mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 3'670.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Gesundheitsdirektion;

c) das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).