Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00855

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2021.00855

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Juli 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A GmbH, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A GmbH mit Sitz in Opfikon führt gewerbsmässig

Personentransporte durch. Sie stellte im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

des Kantons Zürich am 11. Februar 2021 bei der Finanzdirektion des Kantons

Zürich ein Gesuch um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Betrags in der Höhe

von Fr. 90'000.- sowie um Gewährung eines Darlehens.

Mit E-Mail vom 25. Februar 2021 forderte die

Finanzdirektion die A GmbH zur Einreichung weiterer Unterlagen bis zum

4. März 2021 um 15:00 Uhr auf. Am 9. März 2021 wies die

Finanzdirektion das Gesuch der A GmbH um Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfe

ab. Als Grund gab die Finanzdirektion an, die A GmbH habe – auch innert

der per E-Mail angesetzten Nachfrist – keine unterschriebenen Belege

(Bankauszüge sowie Umsatzzusammenstellungen) eingereicht.

Erwägungen

II.

Die A GmbH erhob am 17. März 2021 gegen die

Verfügung der Finanzdirektion Rekurs an den Regierungsrat. Nach Durchführung

eines zweiten Schriftenwechsels forderte der Regierungsrat die A GmbH mit

Schreiben vom 13. Oktober 2021 auf, weitere Unterlagen einzureichen. Die

Post retournierte das Schreiben nach Ablauf der Abholfrist an den Regierungsrat

mit dem Vermerk "nicht abgeholt".

Der Regierungsrat wies den Rekurs der A GmbH mit

Beschluss vom 24. November 2021 ab und auferlegte dieser die Kosten des Rekursverfahrens.

III.

Am 29. Dezember 2021 erhob die A GmbH Beschwerde

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des Entscheids des

Regierungsrats vom 24. November 2021 und die Auszahlung der beantragten

Covid-19-Härtefallhilfe unter Entschädigungsfolge. Zudem stellte sie sinngemäss

ein Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege.

Der Regierungsrat beantragte mit Stellungnahme vom

7.

Januar 2022 die Abweisung der Beschwerde, die Finanzdirektion liess

sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, ist

die Kammer für die Behandlung der Beschwerde zuständig (§ 38b Abs. 3 VRG).

2.

2.1

Nach

Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)

kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen

unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den

Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen. Dabei

liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen

Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz).

Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die

Einzelheiten der Covid-19-Härtefallmassnahmen für Unternehmen in einer

Verordnung.

2.2

Am

1.

Dezember 2020 trat die vom Bundesrat erlassene Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese

regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte,

welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an

den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis

Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die

Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte

Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im

Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der

Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).

Die Berechnung des Umsatzrückgangs regelte die

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wie folgt: Gemäss Art. 5 Abs. 2

HFMV 20 (AS 2020 4921, in Kraft vom 1. Dezember 2020 bis zum 31. März

2021) gilt für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet

worden sind, der nach Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 berechnete Umsatz als

durchschnittlicher Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019. Folglich ist für diese

Unternehmen der durchschnittliche Umsatz, der zwischen dem 1. Januar 2018

und dem 29. Februar 2020 erzielt wurde, massgebend, berechnet auf zwölf

Monate (Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 [AS 2020 4920]). Am 14. Januar

2021.

trat Art. 5 Abs. 1bis HFMV 20 (AS 2021 8) in

Kraft, der vorsah, dass Unternehmen, die in den Monaten Januar 2021 bis Juni

2021.

Umsatzrückgänge erlitten haben, anstelle des Jahresumsatzes 2020 den

Umsatz der letzten zwölf Monaten verwenden können.

2.3

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls

ja, wie sie diese ausgestalten

(Eidgenössische Finanzverwaltung, Erläuterungen zur Verordnung über

Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,

Bern, 25. November 2020, S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des

Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom

18.

November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).

Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am

14.

Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das

Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 20

leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar

2021.

beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine

zweite Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem

ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus

des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106).

Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der zweiten

Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet

werden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat

einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das

Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer

RS-ZH02-0000000108).

3.

3.1

Das

Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem

Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen

Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243

E. 11.1 [je mit weiteren Hinweisen]; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss

§ 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) sind

Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht

zu behandeln.

3.2

Auf das

Gesuch der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der Verfügung des

Beschwerdegegners geltende Recht anwendbar, mithin das Covid-19-Gesetz in der

am 1. Januar 2021 in Kraft getretenen Fassung und die

Covid-19-Härtefallverordnung 20 in der am 14. Januar 2021 in Kraft

getretenen Fassung.

4.

4.1

Als Grund für die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin gab der Beschwerdegegner

an, die Beschwerdeführerin habe keine unterschriebenen Belege (Bankauszüge

sowie Umsatzzusammenstellungen) eingereicht.

Die Vorinstanz wies den Rekurs der Beschwerdeführerin mit

der Begründung ab, aus den Akten ergebe sich kein Rückgang des Umsatzes der Beschwerdeführerin

von über 40 %, sondern bloss einer von knapp 25 %.

4.2

Gemäss

Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) muss das betroffene Unternehmen

gegenüber dem Kanton belegt haben, dass sein Umsatz im Zusammenhang mit den

behördlich angeordneten Massnahmen unter 60 % des Umsatzes der Vorjahre

gesunken ist, damit der Kanton diesem mit Unterstützung des Bundes

Härtefallhilfe gewähren kann. Dies entspricht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz

von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) wonach jene Partei das

Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte

ableitet (vgl. BGr, 15. Juni 2006, 4C.142/2005, E. 4; VGr,

17.

April 2019, VB.2018.00648, E. 6.3 – 3. Oktober 2018,

VB.2018.00109, E. 5.5). Die Beweislast dafür, dass es zu einem Umsatzrückgang

von 40 % oder mehr kam, der im Zusammenhang mit den behördlich

angeordneten Massnahmen steht, liegt folglich bei der Beschwerdeführerin. Sie

hat deshalb im Fall eines offenen Beweisergebnisses die Folgen der

Beweislosigkeit zu tragen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7

N. 157).

4.3

Der

Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die

Verwaltungsbehörden dazu, von Amtes wegen für die richtige und vollständige

Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Der

Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am

Dispositiv

Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Demnach ist die

entscheidende Behörde zwar für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts

verantwortlich; die betroffene Partei hat jedoch, insbesondere sofern sie – wie

vorliegend – ein Begehren gestellt hat, die dieses stützenden Tatsachen

substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Eine

Mitwirkungspflicht kann sich überdies aus dem Umstand ergeben, dass eine Partei

den Sachverhalt besser kennt als die Behörden und dieser ohne ihre Mitwirkung

nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand ermittelt werden kann (Plüss,

§ 7 N. 99).

4.4 Die

Beschwerdeführerin legte ihrem Gesuch um Covid-19-Härtefallhilfe eine nicht

unterzeichnete Erfolgsrechnung für das Jahr 2019 bei, auf welcher vermerkt ist,

dass bei der Berechnung die kompletten Unterlagen für den Zeitraum vom

1. Januar 2019 bis zum 28. Februar 2019 gefehlt hätten und die

"Startrücklage 2018" nicht berücksichtigt worden sei. Weiter findet

sich in der Erfolgsrechnung für das Jahr 2019 ein Hinweis, dass der

Jahresabschluss 2018 wegen mangelhafter Unterlagen nicht erstellt werden könne.

Zudem legte die Beschwerdeführerin ihrem Gesuch eine nicht unterzeichnete

Erfolgsrechnung für das Jahr 2020 bei. Dieser kann wiederum entnommen werden, dass

die "Startrücklage 2018" nicht berücksichtigt worden

sei. Zudem enthält die Erfolgsrechnung für das Jahr 2020 einen Hinweis,

wonach im Jahr 2020 die Mehrwertsteuer nicht abgerechnet worden sei. Eine

Erfolgsrechnung für das Jahr 2018 reichte die Beschwerdeführerin als Beilage zu

ihrem Gesuch nicht ein. Eine Umsatzzusammenstellung bzw. Erfolgsrechnung,

welche die Monate Januar und Februar 2020 separat ausweist, ebenfalls nicht. Da

die Beschwerdeführerin folglich im erstinstanzlichen Verfahren keine

vollständigen Erfolgsrechnungen für die massgebenden Zeitperioden einreichte,

war es dem Beschwerdegegner nicht möglich, zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin

einen Umsatzrückgang erlitten hat und die Voraussetzungen für die Gewährung

einer Covid-19-Härtefallhilfe erfüllt.

Die Beschwerdeführerin macht in der Beschwerde sinngemäss

geltend, der Beschwerdegegner habe im erstinstanzlichen Verfahren von ihr

angebotene Beweismittel nicht abgenommen. Namentlich habe sie dem

Beschwerdegegner am 4. März 2021 Unterlagen eingereicht, wozu sie zuvor

aufgefordert worden sei. Aus den Akten ergibt sich aber, dass die von der

Beschwerdeführerin angesprochenen Unterlagen zum Zeitpunkt, als die

Beschwerdeführerin diese eingereicht haben will, noch gar nicht existierten: In

ihrem Rekurs vom 17. März 2021 gibt die Beschwerdeführerin an, sie habe

ihren Jahresabschluss 2020 noch nicht erstellt. Die Unterschriften auf den von

ihr im Rekursverfahren eingereichten unterzeichneten Jahresrechnungen der Jahre

2018, 2019 und 2020 datieren vom 7. Mai 2021. Folglich wurden die besagten

Unterlagen erst nach Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens erstellt. Eine separate Umsatzzusammenstellung bzw. Erfolgsrechnung für die Monate

Januar und Februar 2020 reichte die Beschwerdeführerin bis heute nicht ein. Entsprechend

konnte die Beschwerdeführerin die erwähnten

Unterlagen entgegen ihren Ausführungen in der Beschwerde nicht zum von ihr

angegebenen Zeitpunkt dem Beschwerdegegner gesandt haben. Es liegt daher keine

Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin durch die Nichtabnahme

angebotener Beweismittel vor.

5.

5.1 Die Beschwerdeführerin macht in ihrem Gesuch geltend, in den letzten

zwölf Monaten einen Umsatz von Fr. 249'638.- erzielt zu haben. Der von ihr

eingereichten Jahresrechnung 2020 kann ein Umsatz von Fr. 249'634.22

entnommen werden. In den von der Beschwerdeführerin eingereichten

Jahresrechnungen 2018 und 2019 ist für das Jahr 2018 ein Umsatz von

Fr. 123'893.80 und für das Jahr 2019 ein Umsatz von Fr. 536'792.55

angegeben. Daraus ergibt sich ein durchschnittlicher Jahresumsatz von

Fr. 330'000.- für die Jahre 2018 und 2019. Der von der Beschwerdeführerin

geltend gemachte Umsatz in den letzten zwölf Monaten vor Gesuchseinreichung

bzw. im Jahr 2020 liegt folglich nur rund 24 % tiefer als der

durchschnittliche Umsatz der Vorjahre.

Gemäss Handelsregistereintrag wurde die Beschwerdeführerin

am 8. Februar 2018 gegründet. Auch wenn sich der Umsatz des Jahres 2018

bloss auf die Zeit vom 8. Februar 2018 bis zum 31. Dezember 2018

verteilen sollte und die Zeit bis zum 8. Februar 2018 bei der Berechnung auszuklammern

wäre (vgl. Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 [AS 2020 4920]),

resultierte nur ein Umsatzrückgang von rund 26 %.

5.2 Art. 3

Abs. 2 HFMV 20 (AS 2020 4920) sieht vor, dass bei Unternehmen,

die in den Jahren 2018 oder 2019 gegründet wurden, der bis zum 29. Februar

2020 erzielte Umsatz massgebend ist. Die Vorinstanz forderte die

Beschwerdeführerin daher mit Verfügung vom 13. Oktober 2021 dazu auf, eine

Umsatzzusammenstellung für den Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum

29. Februar 2020 einzureichen. Diese Verfügung der

Vorinstanz gilt aufgrund der Zustellfiktion mit unbenutztem Ablauf der

Abholfrist als zugestellt (vgl. hierzu VGr, 3. März 2022, VB.2021.000771,

E. 2.2.1 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin reichte jedoch bis heute

keine Umsatzzusammenstellung für den besagten Zeitraum ein. In den Akten findet

sich ein Auszug eines Kontokorrentkontos der Beschwerdeführerin bei der UBS

Switzerland AG, der die Kontobewegungen im Jahr 2020 zeigt. Dieser weist

für das Jahr 2020 Zahlungseingänge von insgesamt Fr. 359'634.22 aus. Dies

entspricht nicht dem in der Jahresrechnung 2020 angegebenen Ertrag von

Fr. 249'634.22. Folglich lässt sich der in den Monaten Januar und Februar

2020 generierte Umsatz auch nicht ermitteln, indem auf die im besagten Kontoauszug

angegebenen Zahlungseingänge abgestellt wird.

5.3 Wird der

Umsatzrückgang gestützt auf die vorhandenen Akten berechnet, beträgt er

deutlich weniger als 40 %. Eine Berechnung des Umsatzes der Vorjahre unter

Berücksichtigung der Monate Januar und Februar 2020 ist nicht möglich, da die

entsprechenden Unterlagen fehlen. Die Beschwerdeführerin unterliegt einer

Mitwirkungspflicht, weshalb sie verpflichtet gewesen wäre, die für die Prüfung

des Gesuchs notwendigen Unterlagen einzureichen. Zudem ist die

Beschwerdeführerin, wie dargelegt, beweisbelastet. Entsprechend hat sie die

Folgen der Beweislosigkeit zu tragen.

5.4 Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin keinen Umsatzrückgang gegenüber

der Vergleichsperiode von mindestens 40 % belegt hat. Sie erfüllt

daher die Voraussetzungen gemäss Art. 12 Abs. 1 und

Abs. 1bis Covid-19-Gesetz in Verbindung mit Art. 5

Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) nicht. Folglich haben die

Vorinstanzen der Beschwerdeführerin zu Recht keine Covid-19-Härtefallhilfe

gewährt.

6.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten

abzuweisen.

7.

7.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

7.2 Die

Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten,

welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht als offensichtlich

aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen hin die Bezahlung von

Verfahrenskosten zu erlassen.

Die Beschwerdeführerin ist als Gesellschaft mit

beschränkter Haftung eine juristische Person. Juristischen Personen wird die

unentgeltliche Rechtspflege gemäss § 16 Abs. 3 VRG nicht gewährt.

Juristische Personen verfügen grundsätzlich auch über keinen bundesrechtlichen

Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung (BGE 143 I 328 E. 3.1, 131 II

306 E. 5.2.1, 126 V 42 E. 4; VGr, 30. Mai 2018, SB.2017.00153,

E. 9.1). Ausnahmsweise können sie sich jedoch auf Art. 29 Abs. 3

BV berufen. Dies ist der Fall, wenn ihr einziges Aktivum im Streit liegt und

neben ihr auch die wirtschaftlich Beteiligten mittellos sind (BGE 143 I 328

E. 3.1, 131 II 306 E. 5.2.2). Die unentgeltliche Rechtspflege ist

aber jedenfalls dann zu verweigern, wenn das Verfahren, für das sie beansprucht

wird, deren Weiterexistenz nicht sichert (BGE 143 I 328 E. 3.3).

Die Beschwerdeführerin bringt weder vor, dass es sich bei

der beantragten Covid-19-Härtefallhilfe um ihr einziges Aktivum handle, noch

dass die wirtschaftlich Beteiligten mittellos seien. Aus den Akten ergeben sich

auch keine entsprechenden Hinweise. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege

ist daher abzuweisen.

8.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein

Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Das Gesuch um

unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'070.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …