Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00009

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00009

Urteil

der 4. Kammer

vom 31. Mai 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Elias Ritzi.

In Sachen

Zweckverband Zürcher Planungsgruppe Furttal, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Genehmigung

der Verbandsstatuten,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die politischen Gemeinden Boppelsen, Buchs, Dällikon,

Dänikon, Hüttikon, Otelfingen und Regensdorf bilden unter der Bezeichnung ''Zürcher

Planungsgruppe Furttal'' einen Zweckverband nach § 73 des Gemeindegesetzes

vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1). Am 13. Juni 2021 genehmigten die

Stimmberechtigten der Mitgliedsgemeinden des Zweckverbands Zürcher

Planungsgruppe Furttal dessen totalrevidierte Statuten. Die totalrevidierten

Statuten sehen in Art. 28 vor, dass die Delegiertenversammlung des Zweckverbands

Zürcher Plangruppe Furttal auf Anordnung des Vorstands über gewisse Geschäfte

auf dem Korrespondenzweg beschliessen kann. Diese Geschäfte betreffen die

Genehmigung der Jahresrechnung, die Kenntnisnahme vom Finanz- und Aufgabenplan

sowie des Geschäftsberichts und die Festlegung der Entschädigung der

Verbandsorgane (Art. 28 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Ziff. 6,

7 und 10 der Statuten). Nach Art. 28 Abs. 2 der Statuten kann ein

Drittel der Delegierten innert einer Frist von 20 Tagen ab Zustellung des

Stimmzettels die Durchführung einer Delegiertenversammlung verlangen.

Erwägungen

II.

Am 3. August 2021 ersuchte der Zweckverband

Zürcher Planungsgruppe Furttal den Regierungsrat um Genehmigung der

totalrevidierten Statuten. An seiner Sitzung vom 17. November 2021

beschloss der Regierungsrat, die Statuten des Zweckverbands Zürcher

Planungsgruppe Furttal zu genehmigen. Art. 28 der Statuten wurde von der

Genehmigung ausgenommen (Dispositiv-Ziff. II).

III.

Der Zweckverband Zürcher Planungsgruppe Furttal führte

dagegen am 6. Januar 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und

beantragte, unter Entschädigungsfolge sei Dispositiv-Ziff. II des

Beschlusses des Regierungsrats vom 17. November 2021 aufzuheben und die

totalrevidierten Statuten seien einschliesslich Art. 28 zu genehmigen.

Der Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. Februar

2022, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen. Am 16. Februar

2022.

replizierte der Zweckverband Zürcher Planungsgruppe Furttal, woraufhin der

Regierungsrat am 1. März 2022 duplizierte. Am 15. März 2022 reichte

der Zweckverband Zürcher Planungsgruppe Furttal eine weitere Stellungnahme ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für

Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats betreffend die Genehmigung der

Statuten eines Zweckverbands nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

und 2 je lit. a, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 92

Abs. 1 und Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV, LS 101) bzw. § 73 GG können sich die Gemeinden zur gemeinsamen

Erfüllung einer oder mehrerer Aufgaben zu selbständigen Körperschaften des

öffentlichen Rechts, sogenannten Zweckverbänden, zusammenschliessen und sich

hierfür eine eigene Organisation geben. Die Zweckverbände regeln ihre Aufgaben

und ihre Organisation in Statuten. Die Statuten der Zweckverbände bedürfen der

Genehmigung des Regierungsrats (Art. 92 Abs. 4 KV). Dieser überprüft

die Statuten nur auf deren Rechtmässigkeit (Art. 92 Abs. 4 Satz 2

KV). Können Bestimmungen rechtmässig ausgelegt werden, sind sie zu genehmigen

(Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 92

N. 19).

2.2

Gemäss Art. 50

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) ist die

Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Die

Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen

nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur

Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit

einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass

oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen

(BGE 146 I 36 E. 3.1, 145 I 52 E. 3.1). Auch Art. 85 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101] schützt

die von der Gemeindeautonomie umfasste kommunale Erlasskompetenz.

2.3

Die

Gemeindeautonomie kommt auch dem Zweckverband im Umfang der ihm übertragenen

Aufgaben zu (Jenni, Art. 92 N. 7). Der Zweckverband ist mithin

autonom, seine Organisation im vom übergeordneten Recht vorgegebenen Rahmen zu

regeln. Der Erlass von Statuten eines Zweckverbands ist immer dann durch die

Gemeindeautonomie geschützt, wenn diese nicht gegen eine Norm des kantonalen

Rechts oder des Bundesrechts verstossen.

3.

3.1

Mit

Beschluss vom 17. November 2021 verweigerte der Regierungsrat die

Genehmigung von Art. 28 der Statuten des Beschwerdeführers. Er begründet

die Verweigerung der Genehmigung damit, dass diese Bestimmung gegen § 73 Abs. 4 GG und damit gegen übergeordnetes Recht verstosse. Die Bestimmungen des

Gemeindegesetzes über die Gemeindeparlamente seien sinngemäss auf die

Delegiertenversammlung anwendbar. Das Gemeindegesetz sehe eine Beschlussfassung

auf dem Korrespondenzweg nicht vor, womit eine solche nicht möglich sei.

3.2

Das

Gemeindegesetz und andere kantonale Erlasse regeln die Organisation der

Zweckverbände nur lückenhaft. Nach § 73 Abs. 4 GG sind im Übrigen die

Bestimmungen über die politischen Gemeinden anwendbar, soweit sie mit den

Besonderheiten des Zweckverbands vereinbar sind. Da die Beschlussfassung im

Zweckverband nicht ausdrücklich geregelt ist, sind deshalb die Bestimmungen

über die Beschlussfassung in den Gemeindeparlamenten auf die

Delegiertenversammlung anwendbar, sofern deren Anwendung mit den Besonderheiten

des Zweckverbands vereinbar ist.

3.2.1

Zwischen einem Gemeindeparlament und der Delegiertenversammlung eines

Zweckverbands bestehen signifikante Unterschiede. Eine Gemeinde muss ihre

Legislative entweder als Gemeindeparlament oder als Gemeindeversammlung

organisieren (§ 27 Abs. 1 GG). Im Gegensatz dazu ist eine

Delegiertenversammlung nach der gesetzlichen Regelung ein freiwilliges zusätzliches

Organ des Zweckverbands (§ 73 Abs. 3 GG). Während das

Gemeindeparlament direkt durch die Stimmberechtigten gewählt wird, werden die

Delegierten im Zweckverband durch eine Gemeindebehörde abgeordnet. Bei den

Delegierten handelt es sich nicht um Volksvertretungen, sondern um Vertretungen

der Gemeinden, die die Stimmberechtigten einer Verbandsgemeinde nur mittelbar

repräsentieren (VGr, 4. November 2009, VB.2009.00351, E. 5.3.1).

3.2.2

Vor diesem Hintergrund wird eine Reihe von Bestimmungen über das

Gemeindeparlament nicht auf die Delegiertenversammlung des Zweckverbands

angewendet. So ist es in Abweichung von § 29 Abs. 1 GG zulässig, dass

die Delegierten ihr Mandat nicht frei, sondern nach Instruktion durch die

Verbandsgemeinde ausüben (Tobias Jaag in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio

Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017

[Kommentar GG], § 73 N. 26). Auch die Unvereinbarkeit von Parlaments-

und Vorstandsamt nach § 25 Abs. 2 lit. c GPR gilt im

Zweckverband nicht bzw. nur mit entsprechender statutarischer Bestimmung. Nicht

nur beim Beschwerdeführer, sondern auch bei einer Reihe anderer Zweckverbände

ist es üblich, dass zumindest einzelne Vorstandsmitglieder gleichzeitig auch

als Delegierte amten.

3.3

Aus dem

Gesagten folgt, dass der Diskussion in der Delegiertenversammlung im Vergleich

zum Gemeindeparlament eine erheblich geringere Bedeutung zukommt. Es wäre nicht

sachgerecht, auf die Delegiertenversammlung, deren Mitglieder nicht vom Volk

gewählt sind, nach Instruktion abstimmen können und teilweise selbst

Vorstandsmitglieder sind, die Beschlussmodalitäten des Gemeindeparlaments nach

Gemeindegesetz im Sinne von zwingenden Bestimmungen anzuwenden. Vielmehr können

die Zweckverbände im Rahmen ihrer Autonomie die Beschlussmodalitäten in

Abweichung von den Bestimmungen des Gemeindegesetzes regeln.

4.

Nach dem Gesagten bleibt zu klären, ob die in Art. 28

der Statuten vorgenommene Regelung der Beschlussfassung auf dem

Korrespondenzweg gegen Normen des übergeordneten Rechts verstösst.

4.1

Art. 28

Abs. 1 der Statuten des Beschwerdeführers lautet wie folgt:

"Auf Antrag und Anordnung

des Vorstandes kann die Delegiertenversammlung über die Geschäfte gemäss Art. 23

Ziff. 6., 7. und 10. auch auf dem Korrespondenzweg mittels Stimmzettel

beschliessen."

Art. 23 Ziff. 6, 7 und 10 der Statuten betreffen

die Genehmigung der Jahresrechnung, die Kenntnisnahme vom Finanz- und

Aufgabenplan sowie des Geschäftsberichts und die Festlegung der Entschädigung

der Verbandsorgane.

4.2

Der

Regierungsrat erwog, diese Bestimmung verstosse gegen die Gewaltentrennung, da

der Vorstand anordnen könne, dass in der Delegiertenversammlung über gewisse

Geschäfte keine Diskussion stattfinde.

4.3

Art. 28

Abs. 1 der Statuten enthält zwar das Wort "Anordnung", dieses

ist allerdings im Licht von Art. 28 Abs. 2 der Statuten zu verstehen.

Nach Art. 28 Abs. 2 der Statuten kann ein Drittel der Delegierten die

Durchführung einer Delegiertenversammlung verlangen. Es handelt sich somit

nicht um ein Anordnungsrecht des Vorstands, sondern um das Recht, einen Antrag

auf Beschlussfassung auf dem Korrespondenzweg zu stellen, der von einer

qualifizierten Minderheit der Delegierten abgelehnt werden kann. Zu prüfen ist

also, ob ein derartiges Antragsrecht des Vorstands gegen die Gewaltenteilung

verstösst.

4.4

Aus den

bereits erörterten Unterschieden zwischen der Delegiertenversammlung des

Zweckverbands und dem Gemeindeparlament in Bezug auf deren Rolle und

Organisation ergeben sich auch signifikante Unterschiede in Bezug auf die

Gewaltenteilung.

Im Zweckverband gibt es keine Unvereinbarkeit von

Parlaments- und Vorstandsamt. Die im Verhältnis von Gemeindeparlament und

Gemeindevorstand geltende personelle Gewaltenteilung ist im Zweckverband

durchbrochen. Diese teilweise starken personellen Überschneidungen zwischen

Vorstand und Delegiertenversammlung sowie die Möglichkeit, die

Delegiertenversammlung ersatzlos wegzulassen, relativieren auch die

organisatorische Gewaltenteilung in erheblichem Masse.

Dass das Prinzip der Gewaltenteilung zwischen

Delegiertenversammlung und Vorstand nicht im gleichen Masse gelten kann wie im

Verhältnis von Gemeindeparlament und Gemeindevorstand, zeigt sich am Beispiel

des Beschwerdeführers. Alle vorliegend zu beurteilenden Beschlussgegenstände

lägen bei einer Abschaffung der Delegiertenversammlung in der Zuständigkeit der

Gemeindevorstände oder es könnte darauf verzichtet werden (§ 102 lit. b,

§ 129 lit. b und § 134 Abs. 3 GG; siehe auch Gemeindeamt

des Kantons Zürich, Musterstatuten Zweckverband: Zweckverbandorganisation ohne

Delegiertenversammlung, Kommentar, August 2020, S. 12 f.,

20.

ff., www.gaz.zh.ch). Zwischen den Gemeindevorständen und dem

Zweckverbandsvorstand wiederum besteht keine Gewaltenteilung, was sich nur

schon daran zeigt, dass der Vorstand des Beschwerdeführers sich aus den

Präsidentinnen und Präsidenten der Verbandsgemeinden zusammensetzt (Art. 32

Abs. 1 Satz 1 der Statuten).

4.5

Auch wenn

der Vorstand das Beschlussverfahren nach Art. 28 der Statuten festlegen

kann, verbleibt die Kompetenz zur Entscheidung darüber doch bei der

Delegiertenversammlung selbst. Es kommt hinzu, dass die Delegiertenversammlung

das Verfahren bei Zirkularbeschlüssen in einem Beschluss festlegt (Art. 28

Abs. 4 der Statuten); sie kann damit auch regeln, unter welchen Umständen

der Vorstand über einen Antrag überhaupt auf dem Zirkularweg befinden lassen

kann. Art. 28 der Statuten ist damit mit der Gewaltenteilung vereinbar,

soweit dieses Prinzip auf das Verhältnis zwischen Vorstand und

Delegiertenversammlung des Zweckverbands überhaupt Anwendung findet.

4.6

Der

Regierungsrat erwägt weiter sinngemäss, Art. 28 der Statuten verstosse

gegen übergeordnetes Recht, da bei einer Beschlussfassung auf dem

Korrespondenzweg die Teilnahme der Öffentlichkeit nicht gewährleistet sei. Dem

ist nicht zu folgen. Nach dem Gesagten ist der vorliegend mögliche Ausschluss

der Öffentlichkeit nicht zu beanstanden. Der aus der Beschlussfassung auf dem

Korrespondenzweg resultierende Ausschluss der Öffentlichkeit umfasst nur solche

Geschäfte, die ohne Delegiertenversammlung von den Gemeindevorständen ebenfalls

in nicht öffentlicher Sitzung erledigt würden. Auch ein Verstoss gegen das vom

Regierungsrat angeführte Unmittelbarkeitsprinzip liegt nicht vor.

4.7

Soweit der

Regierungsrat im Beschwerdeverfahren vorbringt, Art. 28 der Statuten

verstosse gegen § 96 Abs. 2 GG, der die Kenntnisnahme vom Finanz- und

Aufgabenplan gleichzeitig mit der Budgetvorlage vorschreibe, ist ihm ebenfalls

nicht zu folgen. § 96 Abs. 2 GG ist angesichts der Besonderheiten der

Delegiertenversammlung (vgl. E. 3.2) bereits dann Rechnung getragen, wenn

der Finanz- und Aufgabenplan vor der Budgetvorlage zur Kenntnis gebracht wird.

Die Regelung des Verfahrens der Kenntnisnahme des Finanz- und Aufgabenplans

fällt dagegen in den Autonomiebereich des Zweckverbandes.

4.8

Entgegen

den Ausführungen in der Beschwerdeantwort ist schliesslich auch § 39 Abs. 2 GG nicht verletzt. Nach dieser Bestimmung trifft eine Behörde ihre Entscheide

grundsätzlich nach gemeinsamer Beratung als Kollegium; nur in Ausnahmefällen

darf auf dem Zirkularweg entschieden werden. Dabei muss dem Zirkularverfahren

einstimmig zugestimmt werden (Benjamin Schindler/Raphael Widmer, Kommentar GG, § 39

N. 14). Die Delegiertenversammlung ist keine Behörde im Sinn der §§ 38 GG (Benjamin Schindler/Anna Rüefli/Raphael Widmer, Kommentar GG, Vorbemerkungen

zu §§ 38–62 N. 13 ff.; so übrigens auch der angefochtene

Entscheid). Dass Behörden nur ausnahmsweise Zirkularbeschlüsse fällen dürfen,

wird auf das Kollegialprinzip zurückgeführt (Schindler/Widmer, § 39 N. 14).

Angesichts dessen ist § 39 Abs. 2 GG für eine Delegiertenversammlung

nicht einschlägig.

5.

Nach dem Gesagten verstösst Art. 28 der Statuten des

Beschwerdeführers nicht gegen das übergeordnete Recht, womit sich die

Beschwerde als begründet erweist. Die Verweigerung der vorbehaltlosen Genehmigung

der totalrevidierten Statuten des Beschwerdeführers durch den Regierungsrat ist

aufzuheben.

6.

Bei diesem Verfahrensausgang wird der Regierungsrat

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG); der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine angemessene

Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

In Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I,

soweit damit die Statuten des Beschwerdeführers einschränkend im Sinn von Ziff. 3

der Erwägungen und unter Vorbehalt von Dispositiv-Ziff. II genehmigt

werden, und Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom 17. November

2021.

aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an die Parteien.