Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00014

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00014

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. September 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

SBK - Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und

Pflegefachmänner,

Sektion Zürich/Glarus/Schaffhausen,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat Winterthur,

Beschwerdegegner,

betreffend Anerkennung

als ständiger Verhandlungspartner

in

personalpolitischen Fragen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Schweizer Berufsverband der

Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK), Sektion

Zürich/Glarus/Schaffhausen, gelangte am 7. September 2020 an den Leiter des

Personalamts der Stadt Winterthur und ersuchte um Anerkennung als ständiger

Verhandlungspartner der Stadt Winterthur. Nachdem in diesem Zusammenhang

mehrere E-Mails und Schreiben ausgetauscht worden waren, wies der Stadtrat

Winterthur das Gesuch mit Beschluss vom 14. Juli 2021 ab.

Erwägungen

II.

Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der

Bezirksrat Winterthur mit Beschluss vom 19. November 2021 ab, soweit er

darauf eintrat.

III.

Der SBK liess am 10. Januar 2022

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolge seien der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom

19.

November 2021 sowie der Beschluss des Stadtrats Winterthur vom

14.

Juli 2021 aufzuheben und sei der SBK als ständiger Verhandlungspartner

der Stadt Winterthur in personalrechtlichen Fragen anzuerkennen; eventualiter

seien die genannten Beschlüsse aufzuheben und sei die Sache zur neuen Beurteilung

an den Bezirksrat zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Winterthur beantragte am

19.

Januar 2022 die Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat Winterthur schloss

mit Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2022 auf Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge. Mit Replik vom 3. März 2022 hielt der SBK an seinen

Anträgen fest; der Stadtrat Winterthur verzichtete am 18. März 2022 auf

eine erneute Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in

personalrechtlichen Angelegenheiten steht die Beschwerde an das

Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; vgl.

§ 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1 VRG).

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 64 Abs. 1 des Personalstatuts der Stadt Winterthur vom

12.

April 1999 (PST, SRS 1.4.5-1) steht den betroffenen

Personalverbänden vor dem Erlass und vor der Änderung von Bestimmungen des

Personalwesens, vor Personalentscheiden von allgemeiner Bedeutung und vor

Beschlüssen über die Organisation der Stadtverwaltung das Recht zur

Vernehmlassung zu. Der Stadtrat oder die zuständige Stelle fällen ihren

Entscheid in Würdigung der Vernehmlassung. Nach Art. 64 Abs. 2 PST anerkennt

der Stadtrat zudem Personalverbände, die wesentliche Teile des Personals

vertreten, als ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen.

Zur Auslegung von Art. 64 Abs. 2 PST stellte der

Beschwerdegegner auf Lehre und Rechtsprechung zu § 47

Abs. 2 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,

LS 177.10) ab, zumal die beiden Bestimmungen denselben Wortlaut aufweisen (vgl.

zu § 47 Abs. 2 PG das Urteil VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00628, E. 2.1 und 2.2.2).

2.2

2.2.1

Nach Art. 28 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(BV, SR 101) haben unter anderem Arbeitnehmende und ihre Organisationen

das Recht, sich zum Schutz ihrer Interessen zusammenzuschliessen, Vereinigungen

zu bilden und solchen beizutreten oder fernzubleiben (das gleiche

Recht ergibt sich aus Art. 11 Abs. 1 der Europäischen

Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 [SR 0.101] sowie Art. 8

Abs. 1 lit. a des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über

wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte [SR 0.103.1]; vgl. hierzu BGE 144 I 50 [= Pra. 108/2019 Nr. 12] E. 4.2; VGr, 25. Januar

2017, VB.2016.00628, E. 2.2.1 mit Hinweisen).

Aus der Koalitionsfreiheit

ergibt sich unter anderem ein Recht von Gewerkschaften, als solche zu bestehen

und zu handeln, das heisst, die Interessen ihrer Mitglieder wahrzunehmen

(sogenannte kollektive Gewerkschaftsfreiheit); darin eingeschlossen ist

insbesondere das Recht, an Kollektivverhandlungen mitzuwirken und kollektive

Vereinbarungen abzuschliessen (BGE 129 I 113 [= Pra. 93/2004 Nr. 20]

E. 1.3, 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 5.1). Diese

für das private Arbeitsrecht geltenden Ansprüche lassen sich aber nicht ohne

Weiteres auf das öffentliche Personalrecht übertragen, weil die

Arbeitsbedingungen öffentlich-rechtlich Angestellter in der Regel nicht im

Rahmen eines Gesamtarbeitsvertrags, sondern eines Rechtserlasses festgelegt

werden. Zwar kann sich eine Gewerkschaft des öffentlichen Dienstes auch auf die

Koalitionsfreiheit berufen; deren Tragweite beschränkt sich bei der

Ausarbeitung personalrechtlicher Erlasse jedoch auf ein Anhörungsrecht, weil

weitergehende Mitwirkungsrechte in Widerspruch zur Souveränität des Staats im

Bereich der Gesetzgebung gerieten (BGE 129 I 113 [= Pra. 93/2004

Nr. 20] E. 1.4 und 3.4, 140 I 257 [= Pra. 104/2015

Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 1; VGr, 25. Januar

2017, VB.2016.00628, E. 2.2.1).

2.2.2

Vorliegend geht es allerdings nicht im engeren Sinn um die Mitwirkung bei

der Gesetzgebung, sondern um das in Art. 64 Abs. 2 PST verankerte

Recht für Personalverbände, als ständige Verhandlungspartner in

personalpolitischen Fragen anerkannt zu werden. Es geht im Ergebnis darum,

inwiefern der Beschwerdeführer verlangen kann, an den in Art. 64

Abs. 2 PST vorgesehenen Kollektivverhandlungen teilzunehmen; diesbezüglich

greift die vorstehend dargelegte Einschränkung der kollektiven

Gewerkschaftsfreiheit im öffentlichen Dienstrecht nicht (BGE 140 I 257

[= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 2).

Das Recht zur Teilnahme an Kollektivverhandlungen steht

indes auch gestützt auf Art. 28 Abs. 1 BV nicht jeder Gewerkschaft

ohne Weiteres zu, sondern setzt nach der auch für das öffentliche Dienstrecht

anwendbaren Rechtsprechung zum privaten Arbeitsrecht voraus, dass ein

Personalverband einerseits genügend repräsentativ ist und sich anderseits loyal

verhält (BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 5.2.1 f.).

In diesem Sinn schränkt Art. 64 Abs. 2 PST das Recht, als ständiger

Verhandlungspartner anerkannt zu werden, auf Personalverbände ein, die

wesentliche Teile des Personals vertreten. In verfassungskonformer Auslegung

dieser Bestimmung vertritt ein Personalverband dann wesentliche Teile des

Personals, wenn er als repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung anzusehen ist (vgl. zum Ganzen [zum gleichlautenden § 47 Abs. 2 PG] VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00628, E. 2.2.2).

2.2.3

Die Voraussetzungen der Repräsentativität und

der Loyalität sind unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Konkretisierung ein

gewisser Beurteilungsspielraum besteht.

Bezüglich der Repräsentativität

haben die verwendeten Kriterien genügend Raum dafür zu lassen, dass auch eine

Minderheitsorganisation zum Dialog zugelassen wird; es muss mit anderen Worten

ein gewisser Pluralismus der Gewerkschaftsstimmen ermöglicht werden, ohne dass

dadurch sämtliche Minderheitsgewerkschaften als Sozialpartner anerkannt werden müssten.

Eine Gewerkschaft muss damit zumindest Wortführerin einer Minderheit und nicht

nur Wortführerin einzelner Mitarbeitender sein. Aus der Rechtsprechung zum

privaten Arbeitsrecht ergibt sich sodann, dass es sich dabei einerseits nicht

um eine starke Minderheit zu handeln braucht, und anderseits eine im

betreffenden Unternehmen nicht repräsentative Gewerkschaft, die jedoch im

kantonalen oder nationalen Bereich über eine genügende Repräsentativität

verfügt, ebenfalls als Sozialpartnerin anerkannt werden muss (vgl. BGE 113 II 37 [= Pra. 77/1988 Nr. 83] E. 4c und 5). Das

Bundesgericht hat in diesem Sinn darauf verzichtet, eine mengenmässige Grenze

aufzustellen, sondern nimmt eine einzelfallbezogene Beurteilung vor (zum Ganzen

BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 6.1 Abs. 1; vgl.

BGE 144 I 50 [Pra. 108/2019 Nr. 12] E. 5.3.2).

Als loyal ist eine Gewerkschaft

zu betrachten, wenn sie sich bereit erklärt, sämtlichen Verpflichtungen aus dem

Gesamtarbeitsvertrag bzw. dem jeweiligen Personalrecht nachzukommen, und ganz

allgemein, wenn sie eine vertrauenswürdige Sozialpartnerin ist; die Loyalität

einer Gewerkschaft wird vermutet (BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015

Nr. 10] E. 6.2; VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00628, E. 2.2.4).

3.

3.1

Die

Loyalität des Beschwerdeführers ist unbestritten. Der Beschwerdegegner kam

jedoch zum Schluss, dass der Beschwerdeführer –"im Vergleich zu den

bereits anerkannten Personalverbänden auf gesamtstädtischer Ebene" – nicht

repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei.

3.1.1

Zur Repräsentativität ist den Akten Folgendes zu entnehmen: Gemäss Angaben

des Beschwerdeführers verfügt er bei der Stadt Winterthur über 219 Mitglieder

inklusive Lernende und Studierende. In Bezug auf den Gesamtpersonalbestand

(gemäss Personalstatistik 2019) entspricht dies gemäss Beschwerdegegner einem

Anteil von 4,33 %. Dieser räumte ein, dass der Beschwerdeführer nicht nur

Wortführer einzelner Mitarbeitenden, sondern zumindest einer Minderheit im Sinn

der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei. Wie viele der 219 Mitglieder

Studierende sind und ob diese tatsächlich auch bei der Stadt Winterthur

angestellt sind (oder lediglich dort die Ausbildung absolvieren), lässt sich

gestützt auf die Akten nicht beurteilen. Gemäss Art. 8 Abs. 1 der

Statuten des Beschwerdeführers werden natürliche Personen mit Arbeits-, Ausbildungs-

oder Wohnort im Sektionsgebiet als ordentliche Mitglieder aufgenommen. Wie sich

im Folgenden zeigt, ist jedoch vorliegend der genaue Anteil der Mitglieder des

Beschwerdeführers am Gesamtpersonal der Stadt Winterthur nicht ausschlaggebend.

3.1.2

Der Beschwerdegegner prüfte, ob der Beschwerdeführer "im Vergleich zu

den bereits anerkannten Personalverbänden auf gesamtstädtischer Ebene

repräsentativ ist". Bei den anerkannten Personalverbänden handelt es sich

um den Personalverband der Stadt Winterthur (PvW), den Verband des Personals

der öffentlichen Dienste (VPOD) und den Polizeibeamtenverband (PBV). Bei seiner

Prüfung verglich der Beschwerdegegner insbesondere die Zielsetzung des

Beschwerdeführers mit derjenigen des VPOD, wobei er zum Schluss gelangte, dass

sich diese im Grundsatz decken. Im Unterschied zu Letzterem vertrete der

Beschwerdeführer jedoch lediglich die Berufsgruppe der Pflegefachpersonen;

deren Interessen seien auf gesamtstädtischer Ebene durch den VPOD "bereits

gebührend abgedeckt". Im Weiteren hielt der Beschwerdegegner dafür, dass

eine Anerkennung des Beschwerdeführers auf gesamtstädtischer Ebene zu einer

Übervertretung der Berufsgruppe der Pflegefachpersonen führen würde, was einer

ausgewogenen Sozialpartnerschaft abträglich wäre. Schliesslich sei zu bedenken,

dass im Fall einer Anerkennung des Beschwerdeführers in Zukunft grundsätzlich

jeder Personalverband einer Berufsgruppe, der nicht nur einzelne Mitarbeiter

vertritt, den gleichen Anspruch geltend machen könnte. Eine Zunahme von

anerkannten Personalverbänden würde jedoch einen sozialpartnerschaftlichen

Austausch erschweren.

3.2

3.2.1

Zunächst ist auf den vom Beschwerdegegner vorgenommenen Vergleich des Beschwerdeführers

mit dem VPOD bzw. von deren Zielsetzungen einzugehen. Dabei kann als

gerichtsnotorisch vorausgesetzt werden, dass sich der VPOD insbesondere auch

für die Interessen des Pflegepersonals einsetzt (vgl. etwa VGr,

25.

November 2021, VB.2021.00349, Sachverhalt I.; VPOD Sektion Kanton

Zürich, Jahresbericht 2021, S. 4, 7 ff. [verfügbar unter www.zuerich.vpod.ch >

Über uns > Infos und Jahresberichte]). Diesen Umstand stellt der

Beschwerdeführer nicht infrage. Der Beschwerdegegner durfte somit im Rahmen der

Prüfung der Repräsentativität berücksichtigen, dass sich der Beschwerdeführer

auch für diese Interessen einsetzt. Ebenso hat der Beschwerdegegner

nachvollziehbar dargelegt, dass bei einer Anerkennung des Beschwerdeführers

eine Übervertretung der Berufsgruppe der Pflegefachpersonen resultieren würde. Diesem

Umstand kommt mit Blick auf eine ausgewogene Vertretung aller bei der Stadt

Winterthur beschäftigten Personen auf gesamtstädtischer Ebene durchaus Gewicht

zu. Soweit der Beschwerdeführer dafürhält, der Beschwerdegegner habe mit seinem

Vorgehen unzulässigerweise ein zusätzliches Kriterium aufgestellt, so ist ihm

entgegenzuhalten, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung solche gerade

nicht ausschliesst. So hatte das Bundesgericht in BGE 140 I 257 das dortige

zahlenmässige Erfordernis (mindestens 240 Mitglieder) grundsätzlich angewandt,

sich jedoch an der konkret verlangten Verteilung der Mitgliederzahl auf

insgesamt drei Institutionen (220+20+20) gestört (E. 6.3.2 in Verbindung

mit E. 6.3.4 f.; vgl. hierzu Lukasz Grebski, Repräsentativität und

Gesamtrepräsentativität von Personalverbänden, ArbR 2018 S. 73 ff.,

85.

f.).

Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang eine

Verletzung der negativen Koalitionsfreiheit geltend, da Mitglieder des Beschwerdeführers

(zusätzlich) Mitglied des VPOD werden müssten, "um sich über diesen an den

kollektiven Verhandlungen beteiligen zu können" (vgl. zum Begriff der

negativen Koalitionsfreiheit Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach,

Grundrechte, 3. A., Bern 2018, § 32 N. 10). Eine solche

Verletzung ist jedoch nicht ersichtlich, zumal sich der Beschwerdeführer bzw.

dessen Mitglieder im Rahmen der Sozialpartnerschaft innerhalb der Stadt

Winterthur (auch weiterhin) einbringen können (vgl. dazu sogleich, E. 3.2.2).

Schliesslich rügt der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit

dem Vergleich mit dem VPOD eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29

Abs. 2 BV) und eine ungenügende Sachverhaltsabklärung (§ 7 VRG). Die

Vorinstanz habe insbesondere nicht abgeklärt, wie viele Mitglieder des VPOD bei

der Stadt Winterthur angestellt sind und ob dieser tatsächlich der

"repräsentativste 'Personalverband'" sei. Mit diesen Rügen verfängt

der Beschwerdeführer jedoch nicht. Denn für den vom Beschwerdegegner

angestellten und von der Vorinstanz gestützten Vergleich zwischen dem VPOD und

dem Beschwerdeführer war primär von Bedeutung, welche Ziele diese verfolgen

bzw. welche Interessen der VPOD im Rahmen des sozialen Dialogs vertritt. Nicht

zentral war dagegen, wie gross der Anteil der Mitglieder des VPOD beim

Gesamtpersonal der Stadt Winterthur ist. Aus diesem Grund war die Vorinstanz

auch nicht gehalten, diesbezügliche Abklärungen zu treffen. Schliesslich wird

nicht in Zweifel gezogen, dass der Beschwerdeführer "mit Bezug auf den

Personalbestand der Pflegenden […] äusserst repräsentativ [ist]". Er kann

daraus jedoch nicht ableiten, dass er allein deshalb als Verhandlungspartner

anerkannt werden muss.

3.2.2

Der Beschwerdegegner führt sodann aus, dass die Sozialpartnerschaft

innerhalb der Stadt Winterthur auf zwei Ebenen gelebt werde: Einerseits auf der

Stufe der Departemente, andererseits auf der gesamtstädtischen Ebene des

Stadtrats. Aus dieser Aufteilung folge insbesondere, dass eine Anerkennung als

Verhandlungspartner auf letzterer Ebene denjenigen Personalverbänden bzw.

Gewerkschaften vorbehalten bleiben solle, welche "einen ausgewogenen

Meinungspluralismus im sozialpartnerschaftlichen Dialog gewährleisten".

Der Austausch mit weiteren Verbänden, welcher auf der Ebene der Departemente stattfinde,

ermögliche es, auf die spezifischen Bedürfnisse des Personals in den jeweiligen

Departementen und ihren Verwaltungsbereichen einzugehen. Dieser Austausch

mit branchen- oder berufsspezifischen Personalverbänden habe sich bewährt. Der

Beschwerdeführer könne sich auf Departements- oder Bereichsebene am sozialen

Dialog beteiligen. Diese Argumente sind überzeugend. Ausserdem ist die

Anerkennung des Ersteren nicht Voraussetzung für den notwendigen

Meinungspluralismus auf gesamtstädtischer Ebene (vgl. dazu VGr, 25. Januar

2017, VB.2016.00628, E. 2.3.4 Abs. 1).

In diesem Zusammenhang sieht Art. 64 Abs. 1 PST

überdies vor, dass den betroffenen Personalverbänden vor dem Erlass und vor der

Änderung von Bestimmungen des Personalwesens, vor Personalentscheiden von

allgemeiner Bedeutung und vor Beschlüssen über die Organisation der

Stadtverwaltung das Recht zur Vernehmlassung zusteht. Der Stadtrat oder die

zuständige Stelle fällen ihren Entscheid in Würdigung der Vernehmlassung.

Dieser – selbstverständlich auch dem Beschwerdeführer zustehende – Anspruch auf

Anhörung ist somit im kommunalen Personalrecht ausdrücklich verankert. Soweit

der Beschwerdeführer vorbringt, er sei vom Beschwerdegegner bzw. von

Departementen der Stadt Winterthur (bisher) "nie mit Vernehmlassungen

bedient worden", liegt diese Rüge ausserhalb des Streitgegenstands.

3.2.3

Der Beschwerdeführer bringt vor, im kantonalen und nationalen Bereich über

eine genügende Repräsentativität zu verfügen, weshalb er anerkannt werden müsse.

Dabei verweist er auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche diese

Vorgabe – wie erwähnt (vorn, E. 2.2.3 Abs. 2) – aus dem privaten

Arbeitsrecht ableitete (BGE 113 II 37 [= Pra. 77/1988 Nr. 83]

E. 4c und 5; Jürg Brühwiler, Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen

Dienst, ARV 2001 S. 171 ff., 177; Gabriel Aubert, Le droit de

négocier ou d'adhérer à une convention collective de travail, in: Bernard

Corboz [Hrsg.], Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, S. 21 ff., 28;

vgl. BGr, 8. Juli 2019, 4D_27/2018, E. 3.2). Gleichzeitig hielt es

fest, dass die Repräsentativität eines Personalverbands auch unter

Berücksichtigung der besonderen Struktur des Unternehmens oder des Gemeinwesens,

von welchem dieser als Sozialpartner anerkannt werden möchte, zu prüfen sei

(BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 6.1 Abs. 1). Vor

diesem Hintergrund kann der Beschwerdeführer aus seiner Mitgliederzahl auf

gesamtschweizerischer Ebene nichts zu seinen Gunsten ableiten. Vielmehr spricht

die Ausgestaltung des sozialen Dialogs innerhalb der Stadt Winterthur auf zwei

Ebenen (vgl. vorstehend, E. 3.2.2) und damit deren interne Struktur gegen

eine Anerkennung des Beschwerdeführers.

3.2.4

Des Weiteren ist das Argument des Beschwerdegegners, er wolle grundsätzlich

keine Branchenverbände anerkennen, berechtigt. Seine Befürchtung, bei zu vielen

(anerkannten) Verhandlungspartnern auf gesamtstädtischer Ebene wäre ein

sozialer Dialog zu sehr erschwert, ist nachvollziehbar. Gleichzeitig ist mit

den drei anerkannten Verhandlungspartnern ein hinreichender Pluralismus der

Gewerkschaftsstimmen sichergestellt. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass

auch ein auf gesamtstädtischer Ebene nicht anerkannter Branchenverband die

Möglichkeit hat, die Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen, indem er sich

auf Departements- oder Bereichsebene einbringt (vorn, E. 3.2.2). Ob die

Anerkennung des Beschwerdeführers als ständiger Verhandlungspartner tatsächlich

dazu führen würde, dass der sozialpartnerschaftliche Dialog in der Stadt

Winterthur "in absehbarer Zeit auf weitere rund 15 Personalvertretungen

ausgeweitet werden müsste", wie der Beschwerdegegner dafürhält, braucht

vor diesem Hintergrund nicht geklärt zu werden.

3.2.5

Schliesslich kann der Beschwerdeführer aus seiner Anerkennung als ständiger

Verhandlungspartner der Stadt Zürich sowie in den Kantonen Zürich und

Schaffhausen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Denn zum einen ist bei der

Beurteilung der Repräsentativität der Struktur und den Eigenheiten des

jeweiligen Gemeinwesens Rechnung zu tragen; zum anderen steht dem

Beschwerdegegner dabei ein Beurteilungsspielraum zu, den er anders als etwa der

Stadtrat von Zürich ausüben kann.

3.3

Insgesamt

hat der Beschwerdegegner den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum nicht verletzt,

indem er die Repräsentativität des Beschwerdeführers verneinte. Folglich liegt

auch keine Verletzung von Art. 28 Abs. 1 BV und Art. 11

Abs. 1 EMRK vor. Ebenso sind die geltend gemachten Verletzungen des

Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht

ersichtlich.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer erblickt eine unzulässige Ungleichbehandlung darin, dass der Polizeibeamtenverband

anerkannt wurde, obwohl dieser ebenfalls lediglich eine Berufsgruppe vertrete.

Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz von

Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich

und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der

Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn

hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen

getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden

Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen

werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (statt

vieler BGE 147 I 1 E. 5.2 mit Hinweisen).

4.2

Der Beschwerdegegner begründet die Anerkennung des PBV damit, dass

weder der VPOD noch der PvW einen Schwerpunkt auf die Vertretung

polizeispezifischer Interessen lege. Insofern sei eine Anerkennung des PBV

erforderlich gewesen, um im sozialpartnerschaftlichen Dialog auf

gesamtstädtischer Ebene einen Meinungspluralismus zu gewährleisten, der auch

die Anliegen der Polizei angemessen berücksichtige.

Gemäss Personalcontrollings

2020.

und 2021 der Stadt Winterthur waren bei der Stadtpolizei in diesen beiden Jahren

jeweils 268 Personen beschäftigt. Wie der Beschwerdegegner nachvollziehbar

darlegt, werden die spezifischen Interessen dieser Angestellten weder vom VPOD

noch vom PvW hinreichend wahrgenommen. Vor diesem Hintergrund ist die

Anerkennung des PBV nachvollziehbar; dadurch konnte der Beschwerdegegner

sicherstellen, dass die Interessen der entsprechenden Berufsgruppe auf

gesamtstädtischer Ebene eingebracht werden können. Insgesamt ist somit ein

vernünftiger Grund für die unterschiedliche Behandlung des Beschwerdeführers

und des PBV gegeben und Art. 8 Abs. 1 BV damit nicht verletzt. Vor

diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob der PBV tatsächlich nicht nur

Polizistinnen und Polizisten, sondern "sämtliche Angestellte des

betroffenen Bereichs bzw. Amtes, mitunter auch Zivil- und

Verwaltungsangestellte" vertritt, wie der Beschwerdegegner ausführt.

5.

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

6.1

Nach § 65a Abs. 3 VRG

werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis

Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt.

Fehlt es – wie hier – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von

§ 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um

Entscheidungen grosser Tragweite geht (Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 30). Hier ist

eine solche anzunehmen (vgl. VGr, 25. Januar 2017,

VB.2016.00628, E. 3 Abs. 1). Ausgangsgemäss sind

die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

6.2

Eine Parteientschädigung steht dem

unterliegenden Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.3

Dem Beschwerdegegner ist ebenfalls

keine Parteientschädigung zuzusprechen, da das Gemeinwesen in der vorliegenden

Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine solche besitzt und die

Prozessführung hier auch keinen besonderen Aufwand verursachte (vgl. Plüss, § 17 N. 51 ff.).

7.

Weil es sich hier nicht um eine Streitigkeit auf dem

Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse im Sinn von Art. 83 lit.

g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) handelt,

ist in der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs auf die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

BGG zu verweisen (BGr, 26. Juli 2014, 2C_701/2013, E. 1.1 [in BGE 140 I 257 nicht publiziert]).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur;

c) den Regierungsrat.