Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00040

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00040

Urteil

der 3. Kammer

vom 2. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA I,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. Gemeinderat Herrliberg,

2. Gemeinderat Meilen,

beide vertreten durch RA J,

3. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Festsetzung

Strassenprojekt,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Bünisbach bzw. Rossbach an der Grenze zwischen den

politischen Gemeinden Herrliberg und Meilen entspringt am Rücken des

Pfannenstiels und mündet nahe beim Bahnhof Herrliberg-Feldmeilen in den Zürichsee.

Die Gemeinden Herrliberg und Meilen planen gemeinsam für den Bereich von der

Verzweigung Humrigenflurstrasse/Rietliweg bachaufwärts hinauf zur

Schmitteneichstrasse einen neuen Fuss- und Wanderweg als Tobelweg mit

Verästelungen. Sie liessen dafür das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg

Bünisbach" ausarbeiten; es ist in mehrere Wegabschnitte (sogenannte Teilstücke)

gegliedert. Dieses Strassenprojekt setzte der Gemeinderat Herrliberg am 4. März

2021 und der Gemeinderat Meilen am 16. März 2021 fest. Dabei wiesen sie

die Einsprache von A ab und nahmen Vormerk vom Rückzug der übrigen Einsprachen.

Ausserdem eröffneten sie die Gesamtverfügung BVV-Nr. 19-2792 der

kantonalen Baudirektion vom 12. März 2020, mit der die kantonalen

Bewilligungen erteilt wurden.

Erwägungen

II.

A zog diese Entscheide an das Baurekursgericht des Kantons

Zürich weiter. Zur Hauptsache beantragte sie, es sei von einer Festsetzung

dieses Strassenprojekts abzusehen. Eventuell sei auf dessen Teilstück H zu

verzichten. Nachdem das Baurekursgericht am 23. September 2021 einen

Augenschein durchgeführt hatte, wies es das Rechtsmittel mit Entscheid vom 7. Dezember

2021.

ab.

III.

Gegen den Rekursentscheid erhob A mit Eingabe vom 24. Januar

2022.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte im

Wesentlichen den Verzicht auf das Strassenprojekt, eventualiter auf das

Teilstück H; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerschaft. Das Baurekursgericht stellte mit Schreiben vom 24. Februar

2022.

ohne weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die

Baudirektion ersuchte am 24. Februar 2022, unter Beilage von Mitberichten

des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) und des kantonalen Amts für

Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), um Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten sei. Die gemeinsam anwaltlich vertretenen Gemeinderäte von

Herrliberg und Meilen beantragten am 25. Februar 2022 die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom

4.

April 2022 und in der Duplik vom 28. April 2022 hielten A und die

Gemeindebehörden an ihren Begehren fest. Beide Seiten nahmen am 17. Mai

2022.

und am 9. Juni 2022 nochmals zur Sache Stellung. Daraufhin reichte A

am 4. Juli 2022 wiederum Gegenbemerkungen ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig. Die Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1

e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

1.2

Wie das

Baurekursgericht zutreffend festgehalten hat, ist die Rechtsmittelbefugnis der

Beschwerdeführerin nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG; LS 700.1) als Eigentümerin eines Grundstücks in der Nachbarschaft

zum Teilstück H des geplanten Fuss- und Wanderwegs gegeben. Da auch die übrigen

Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

In verfahrensrechtlicher

Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins.

Die vom Baurekursgericht am Augenschein getroffenen Feststellungen, die in

einem ausführlichen und mit zahlreichen Fotografien versehenen Protokoll

dokumentiert sind, können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden

(Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 81). Auch die weiteren

Verfahrensakten geben hinreichend Auskunft über die massgebenden Umstände des

betroffenen Strassenprojekts. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher

verzichtet werden.

3.

3.1

Am

Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens steht ein Strassenprojekt. Nach § 1

des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) gelten als

Strassen auch Plätze und Wege, insbesondere Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege.

Beim betroffenen Fuss- und Wanderweg, der nicht in einem kantonalen bzw.

regionalen Verkehrsplan festgelegt ist, handelt es sich um eine Gemeindestrasse

(§ 5 StrG). Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeindevorstand

festgesetzt. Sein Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des Bezirksrats,

wenn die Erteilung der Enteignung erforderlich ist, sowie der Genehmigung der

Baudirektion betreffend Einmündungen von Gemeindestrassen in Staatsstrassen

(vgl. § 15 Abs. 2 und 3 StrG).

3.2

Die

Gemeinden Herrliberg und Meilen haben die kommunalen Verkehrsrichtpläne im Dezember

2017.

angepasst, sodass die beiden Richtpläne Fusswegverbindungen im

Bünisbachtobel zwischen dem Rietliweg und der Schmitteneichstrasse vorsehen. Im

Übrigen ist unbestritten, dass es im Regionalen Richtplan Pfannenstil seit der

Gesamtüberarbeitung 2018 keinen Eintrag mehr für einen Fuss- und Wanderweg im fraglichen

Bereich des Bünisbachtobels gibt. Dabei hatte es die Meinung, dass Abschnitte

des Wanderwegnetzes ohne verbleibende kantonale Bedeutung in den kommunalen

Verkehrsrichtplan aufgenommen werden könnten. Der Beschwerdeführerin steht es

zu, die Festlegungen im Richtplan im vorliegenden Verfahren akzessorisch infrage

zu stellen (vgl. BGE 119 Ib 285 E. 3b).

3.3

3.3.1

Das Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00178 vom 16. November

2001.

ein kommunales Strassenprojekt zu beurteilen, bei dem die geplante Strasse

ausserhalb der Bauzone verlief. Es hielt unter Bezugnahme auf BGE 117 Ib 35

E. 2 fest, beim Strassenprojektierungsverfahren nach StrG handle es sich

um ein Nutzungsplanverfahren im Sinn von Art. 14 ff. RPG. Weiter wies

es darauf hin, dass das Projektfestsetzungsverfahren für kommunale Strassen

angesichts der fehlenden Regelung zur kantonalen Genehmigung im Sinn von Art. 26

RPG nicht vollständig auf die Anforderungen des RPG abgestimmt sei (a. a. O., E. 2b). Art. 26 Abs. 1

RPG verlangt, dass eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre

Anpassungen genehmigt.

3.3.2

Der Kantonsrat Zürich hat am 12. April 2021 einer Änderung von § 15 StrG zugestimmt, wonach die Festsetzung des Strassenprojekts durch die Gemeinde

der Genehmigung durch die zuständige kantonale Direktion bedarf (ABl

2021-04-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000099). Diese Gesetzesrevision fochten

die Städte Winterthur und Zürich beim Bundesgericht an. Es hob die fragliche

Änderung von § 15 StrG, in Gutheissung der Beschwerden, mit Urteil

1C_477/2021 und 1C_479/2021 vom 3. November 2022 auf und wies die Sache an

den Kantonsrat zurück. In der Urteilsbegründung führte das Bundesgericht aus,

es habe in der bisherigen Rechtsprechung – nebst dem Strassenprojektpläne für

Staatsstrassen betreffenden BGE 117 Ib 35 – auch zwei konkrete

Projekte für Gemeindestrassen als Sondernutzungspläne qualifiziert. Soweit Strassenprojekte

nach dem StrG im Sinn der Rechtsprechung des Bundesgerichts Nutzungspläne

gemäss dem RPG darstellten, seien diese von Bundesrechts wegen der Genehmigung

einer kantonalen Behörde zu unterstellen (Art. 26 RPG), ohne dass dem

kantonalen Gesetzgeber insoweit ein Spielraum bleibe. Der Mindestumfang, den

die kantonale Behörde gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG zwingend zu prüfen

habe, umfasse die Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen

Richtplänen sowie mit dem massgebenden Bundesrecht (a. a. O., E. 4.3.2). Im Hinblick auf die umstrittene Revision

von § 15 StrG hielt das Bundesgericht fest, die dort vorgesehene Prüfungsbefugnis

der zuständigen kantonalen Behörde beim Genehmigungsentscheid (auf

Zweckmässigkeit und Angemessenheit) gehe über das hinaus, was das Bundesrecht

als Mindestvoraussetzung vorsehe. Dadurch würden die Gemeinden über das von Art. 26

RPG zwingend geforderte Mass hinaus eingeschränkt, sodass diese gemäss Art. 85

Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS

101) im Gesetzgebungsprozess obligatorisch rechtzeitig dazu angehört werden

müssten (E. 4.3.3). Die von Art. 85 Abs. 3 KV verlangte Anhörung

der Gemeinden habe nicht stattgefunden (E. 4.4). Deshalb wurde die Sache an den

Kantonsrat zurückgewiesen, damit dieser diese Anhörung durchführe (E. 5).

3.4

Strassenprojekte

weisen die Besonderheit auf, dass gemäss § 309 Abs. 2 PBG mit der

Projektfestsetzung die Baubewilligung als erteilt gilt (vgl. dazu VGr, 22. März

2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen). Die Projektfestsetzung hat

somit eine Doppelnatur als Sondernutzungsplan und Baubewilligung. Darüber

hinaus lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung Ausnahmen von der

Genehmigungspflicht gemäss Art. 26 RPG für einen Sondernutzungsplan zu,

wenn darin nicht Fragen der Grundnutzung geregelt werden, sondern lediglich die

raumplanerisch festgelegte Nutzung konkretisiert wird (vgl. BGE 146 II 80

E. 4.3 mit Hinweisen). Mit Blick auf den Ausgang des Verfahrens kann

offenbleiben, ob das betroffene Strassenprojekt einer Genehmigung nach Art. 26

RPG bedarf. Die Kernbereiche der vorgesehenen Wegführung verlaufen im Wald. Der

Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März 2020 lässt sich genügend

entnehmen, dass darin eine raumplanerische Beurteilung des Strassenprojekts

erfolgt ist; in diesem Rahmen wurden auch die waldrechtliche und die weiteren

erforderlichen, kantonalen Spezialbewilligungen erteilt. Der Umstand, dass lediglich

diese kantonale Verfügung und nicht eine Genehmigung nach Art. 26 RPG

vorliegt, steht vorliegend nicht entgegen, das Projekt materiell zu beurteilen.

4.

4.1

Soweit der

Fuss- und Wanderweg im Wald projektiert ist, wurde er in der Gesamtverfügung

der Baudirektion vom 12. März 2020 als nachteilige Nutzung gemäss Art. 16

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (WaG; SR

921.0) bewilligt. Art. 16 WaG sieht vor, dass Nutzungen, welche keine

Rodung im Sinn von Art. 4 WaG darstellen, jedoch die Funktionen oder die

Bewirtschaftung des Waldes gefährden oder beeinträchtigen, unzulässig sind (Abs. 1).

Aus wichtigen Gründen können die zuständigen Behörden solche Nutzungen unter

Auflagen und Bedingungen bewilligen (Abs. 2). Nach der Rechtsprechung

benötigen für den Wald nachteilige Nutzungen eine mit der waldrechtlichen

Bewilligung koordinierte Baubewilligung nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 139 II 134 E. 6.2; BGr, 7. Dezember 2011, 1C_551/2010, E. 4.2 mit

weiteren Hinweisen). Bezüglich der Koordination zwischen der waldrechtlichen

Bewilligung und einer Sondernutzungsplanung kann es sich nicht anders verhalten

(vgl. Julien Borlat in: Thomas Abt et al. [Hrsg.], Kommentar Waldgesetz,

Zürich/Genf 2022 [Kommentar Waldgesetz], Art. 16 N. 52 ff.). Das

Baurekursgericht hat die waldrechtliche Bewilligung – nach näherer Prüfung für

das Teilstück H – nicht beanstandet. Die Beschwerdeführerin stellt die

Qualifikation des Strassenprojekts als nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16

WaG nicht konkret infrage.

4.2

4.2.1

Das Teilstück H des geplanten Wegs (vgl. dazu auch unten E. 5.1) ist

ca. 205 m lang. Im Technischen Bericht wurde ausgeführt, ein Abschnitt dieses

Teilstücks von rund 65 m Länge ab dem Rietliweg sei bestehend, im Übrigen

sei das Teilstück H neu. Das Baurekursgericht hat den betroffenen Teilabschnitt

als bloss inoffiziellen Pfad bzw. als vorbestehenden Trampelpfad gewürdigt. Das

Amt für Landschaft und Natur (ALN) hatte in der Vernehmlassung im

Rekursverfahren dargelegt, der zu erstellende Weg verlaufe zum Teil auf

bestehenden forstlichen Rückegassen bzw. Holzerwegen. Soweit es sich bei dem

als Sackgasse im Wald endenden Anfangsabschnitt um einen insoweit rechtmässig

bestehenden Weg handeln sollte, so würde die Verlängerung bzw. Umgestaltung zum

Teilstück H die für eine teilweise Änderung nach Art. 24c RPG verlangte

Wahrung der Identität insbesondere hinsichtlich Umfang und Zweckbestimmung

sprengen (vgl. dazu BGE 132 II 21 E. 7.1.2; BGr, 13. Oktober 2015,

1C_350/2014, E. 4.1). Dasselbe würde für vorbestehende, einzelne

Wegabschnitte bei anderen Teilstücken gelten. Gesamthaft wäre deshalb von einer

neuen Weganlage im Sinn von Art. 24 RPG auszugehen.

4.2.2

Sofern der erstinstanzliche Entscheid über das betroffene Strassenprojekt

nicht als blosse Baubewilligung, sondern als Sondernutzungsplan zu

qualifizieren sein sollte (vgl. oben E. 3.4), so ist zu beachten, dass Art. 24

RPG im Rahmen der Sondernutzungsplanung für eine Strasse keine Anwendung findet

(vgl. BGr, 20. August 2002, 1A.27/2002, E. 5.3). Ein

Sondernutzungsplan, der abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft,

ist nicht nur dann zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG

erfüllt sind. Lässt sich ein Bauvorhaben nur ausserhalb der bestehenden Bauzonen

realisieren, so ist zu prüfen, ob die diesbezügliche Planungsmassnahme aufgrund

einer umfassenden Interessenabwägung gerechtfertigt erscheint und den Zielen

und Grundsätzen der Raumplanung entspricht (vgl. BGE 136 II 204 E. 7.2;

132.

II 408 E. 4.2).

4.3

Als nachteilige

Nutzung im Sinn von Art. 16 WaG gelten punktuelle oder unbedeutende

Beanspruchungen von Waldboden für nichtforstliche Kleinbauten und Anlagen, wie

bescheidene Rastplätze, Feuerstellen, Sport- und Lehrpfade, erdverlegte

Leitungen und Kleinantennenanlagen, die das Bestandesgefüge des Waldes nicht

beeinträchtigen (vgl. BGE 139 II 134 E. 6.2 unter Hinweis auf die

Materialien). Es trifft zu, dass der betroffene Fuss- und Wanderweg trotz

seiner Länge den Waldboden nur unbedeutend für eine nichtforstliche Anlage

beansprucht. So fallen die Fundamente für die Bachstege bescheiden aus,

ansonsten handelt es sich um einfache, unbefestigte Wege mit Treppenelementen.

Ein Vertreter der Baudirektion legte am vorinstanzlichen Augenschein dar, es

würden keine Bäume für den Bau des Fuss- und Wanderwegs gefällt. Davon ist auch

das Baurekursgericht ausgegangen. Daher ist es mit Art. 16 WaG vereinbar,

das Strassenprojekt als für den Wald nachteilige Nutzung zu behandeln.

4.4

Damit

wichtige Gründe im Sinn von Art. 16 Abs. 2 WaG vorliegen, muss ein

überwiegendes Interesse zur Bewilligung der für den Wald nachteiligen Nutzung

bestehen (vgl. Borlat, Art. 16 N. 47). Gemäss § 9 Abs. 2

des Kantonalen Waldgesetzes vom 7. Juni 1998 (KWaG; LS 921.1) setzt die

Bewilligung einer nichtforstlichen Kleinbaute und -anlage die

Standortgebundenheit voraus. Wanderwegnetze dienen vorwiegend der Erholung und

liegen in der Regel ausserhalb des Siedlungsgebiets (Art. 3 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege [FWG; SR

704]). Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Wanderwege. Andere

Wege, Teile von Fusswegnetzen und schwach befahrene Strassen können als

Verbindungsstücke dienen (vgl. Art. 3 Abs. 2 FWG). Teile von Fusswegnetzen

als Verbindungsstücke liegen in der Regel im Siedlungsgebiet (Art. 2 Abs. 1

FWG). Bei Fusswegen können Trottoirs und Fussgängerstreifen als

Verbindungsstücke dienen (vgl. Art. 2 Abs. 2 FWG). Folglich sind

Wanderwege grundsätzlich auf Standorte ausserhalb des Baugebiets angewiesen,

aber nicht jeder Standort im Wald oder Kulturland kann für einen Wanderweg

beansprucht werden. Wesentlich ist, ob die Gründe für die Standortwahl

entgegenstehende Interessen überwiegen. In diesem Rahmen sind ernsthaft in

Betracht fallende Alternativen und Varianten zu prüfen (vgl. BGE 136 II 214

E. 2.1 f.). Insbesondere ist zu prüfen, ob andere, für Landschaft

bzw. Wald und Umwelt schonendere Streckenführungen vorhanden sind (vgl. BGr, 4. Februar

2014, 1C_648/2013, E. 4.1). Bei der Abwägung der berührten Interessen im

Zusammenhang mit dem Projekt für einen neuen Fuss- und Wanderweg ausserhalb des

Siedlungsgebiets ist deshalb eine Auseinandersetzung mit möglichen anderen

Lösungen erforderlich, und zwar nicht nur mit Varianten ausserhalb des

Siedlungsgebiets, sondern auch mit Alternativen im Siedlungsgebiet. Es müssen objektiv

überwiegende Gründe für den vorgesehenen Standort im Vergleich zu anderen

Standorten innerhalb des Baugebiets vorliegen.

4.5

Der Wald

soll als naturnahe Lebensgemeinschaft geschützt werden (Art. 1 Abs. 1

lit. b WaG). Bei dem damit geregelten Zweck des Walds als naturnahe

Lebensgemeinschaft geht es um ökologische Aspekte des Walds (vgl. Roland Norer,

Kommentar Waldgesetz, Art. 1 N. 19 f.). Gemäss Art. 1 Abs. 1

lit. c WaG soll der Wald namentlich seine Schutz-, Wohlfahrts- und

Nutzfunktion erfüllen. Zur Wohlfahrtsfunktion des Walds gehört nicht nur seine

Funktion als Erholungsraum für die Menschen, sondern auch diejenige als

Lebensraum für Fauna und Flora (vgl. BGE 124 II 85 E. 3d/bb). Insoweit überschneiden

sich die Waldfunktionen gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. b und lit. c

WaG (vgl. Norer, Art. 1 N. 32). Nach Art. 18 Abs. 1 des

Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR

451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die

Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete

Massnahmen entgegenzuwirken. Art. 18 Abs. 1bis NHG enthält

eine Umschreibung, welche Gebiete als Biotope Schutz verdienen. Technische

Eingriffe in Biotope sind nach Art. 18 Abs. 1ter NHG zu

gestatten, wenn sie sich unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden

lassen; diesfalls hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren

bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen

Ersatz zu sorgen. Auch Art. 1 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes

über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0)

sieht vor, dass die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen und

ziehenden wildlebenden Säugetiere und Vögel erhalten bleiben sollen. Die

Kantone haben für einen ausreichenden Schutz der wildlebenden Säugetiere und

Vögel vor Störung zu sorgen (Art. 7 Abs. 4 JSG). Art. 14 Abs. 3

der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV;

SR 451.1) enthält Kriterien und Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung

schutzwürdiger Biotope. Art. 14 Abs. 6 NHV verlangt für die

Zulässigkeit eines technischen Eingriffs in ein schützenswertes Biotop, dass er

standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Allerdings

ist die als Wald festgestellte Fläche – unabhängig vom Vorliegen eines Biotops

gemäss Art. 18 ff. NHG – als solche bereits von Bundesrechts wegen

geschützt (vgl. BGE 133 II 220 E. 2.3 mit Hinweisen). Technische Eingriffe

in einen schutzwürdigen Lebensraum im Wald, wie bei einem Bauvorhaben, sind

auch ohne Bezeichnung eines Biotops nur unter den Voraussetzungen von Art. 18

Abs. 1ter NHG zulässig (vgl. BGr, 26. April 2002,

1A.173/2001, E. 4.6; Karl-Ludwig Fahrländer in: Peter M. Keller et al.

[Hrsg.], Kommentar NHG, 2. A, Zürich etc. 2019 [Kommentar NHG], Art. 18

N. 24; Nina Dajcar, Kommentar NHG, Art. 18b N. 23). Falls dieser

Eingriff gemäss Art. 18 Abs. 1ter NHG auch eine

nachteilige Nutzung nach Art. 16 WaG bildet, ist eine Gesamtbeurteilung

unter Einbezug der Vorgaben des Raumplanungsrechts anzustellen. Sofern beim

Strassenprojekt eine Sondernutzungsplanung anzunehmen sein sollte (vgl. oben

E. 3.4), ist eine umfassende Interessenabwägung gestützt auf Art. 3

der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (SR 700.1) vorzunehmen

(vgl. BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen).

5.

5.1

Der neue

Fuss- und Wanderweg bezweckt zur Hauptsache, das Tobel des Bünisbachs als Erholungsraum

erlebbar zu machen, und schafft eine Verbindung zwischen angrenzenden

Wohnquartieren von Herrliberg und Meilen. Als Nebenzweck dient er auch dazu, die

Cafeteria und den Verkaufsladen des Werkheims Stöckenweid über diesen Weg zu

Fuss zu erschliessen. Das Strassenprojekt umfasst die sieben Teilstücke B bis

H. Die Aufteilung eines Bauvorhabens in verschiedene Teilschritte bzw. eine

Etappierung kann unter Umständen gegen das Gebot der materiellen Koordination (Art. 25a

RPG) und der umfassenden Interessenabwägung verstossen, wenn sich einzelne

Aspekte oder Anlagenteile nicht sinnvoll isoliert beurteilen lassen, sondern

eine Gesamtschau verlangen (vgl. BGr, 8. Juni 2021, 1C_217/2020, E. 5.3

mit Hinweisen). Die Teilstücke H und B zusammen lassen sich insoweit sinnvoll

isoliert beurteilen, als sie eine Verbindung zu Fuss von der Kreuzung

Humrigenflurstrasse/Rietliweg in Herrliberg durch den unteren Abschnitt des

Bachtobels mit dem umgebenden Wald über einen neuen Bachsteg zur

Bünishoferstrasse in Meilen ermöglichen. Diese Teilstrecke könnte wegtechnisch

für sich allein, das heisst unabhängig von den übrigen Teilstücken, Bestand

haben. Gleichzeitig dient das Teilstück B auch als Anfangsabschnitt für die

zusätzliche Fusswegverbindung über die Teilstücke C, D, E, F und G im oberen

Tobelabschnitt. Letztere führt vom Schnittpunkt der Teilstücke H, B und C aus

nach Osten entlang der Geländekante des Tobels mehrheitlich im Wald und

praktisch um das Gestaltungsplangebiet Werkheim Stöckenweid herum zu dieser

Institution mit Cafeteria und Verkaufsladen (Teilstück C). Von dort durchquert

sie im Rahmen des Teilstücks D das obere Bünisbachtobel im Wald mit einem neuen

Bachsteg, führt zum Schweisstobelweiher auf der Herrliberger Seite (Teilstück

E) und daraufhin zum bestehenden Weg zur Strasse Buchenrain wie auch zur

Schmitteneichstrasse (Teilstücke F und G).

5.2

Untersucht

wurden die naturschutzrelevanten Gegebenheiten im Bünisbachtobel. Als Grundlage

dafür holten die beschwerdegegnerischen Gemeinden ein biologisches Gutachten

bei der K GmbH ein. Dieses sollte insbesondere detaillierte Informationen

zum Vorkommen von geschützten und seltenen Arten sowie von schützenswerten

Lebensräumen aufzeigen. Das Gutachten datiert vom Juni 2019. Das

Baurekursgericht hat dieses Gutachten für inhaltlich genügend aussagekräftig

und vollständig befunden. Eine Notwendigkeit für ergänzende gutachterliche

Abklärungen hat es verneint. Das Baurekursgericht hat die dort vorhandene Flora

und Fauna entsprechend dem Gutachten bewertet.

Nach den Feststellungen des

Baurekursgerichts greift der geplante Fuss- und Wanderweg in einem relativ

kurzen Abschnitt in den gemäss Anhang 1 NHV zu schützenden Waldtyp des

Eiben-Buchenwalds ein. Dabei verweist der angefochtene Entscheid auf das

Gutachten; aus Letzterem geht hervor, dass durch die entsprechend rot umrandete

Waldfläche das Teilstück C führt. In Übereinstimmung mit dem Gutachten hielt

die Vorinstanz fest, dieser Waldtyp erfahre durch den geringen baulichen

Eingriff keine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung. Bei der gutachterlichen

Untersuchung des Bachtobels wurden sodann seltene Vogelarten beobachtet, die

gemäss der Vorinstanz in der vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) herausgegebenen

Publikation "Rote Liste der Brutvögel – Gefährdete Arten der Schweiz"

(Stand 2010) aufgeführt sind. Nach den Erwägungen im angefochtenen Entscheid

verbleibt den Vögeln auch mit dem Projekt ein ausreichendes Rückzugsgebiet im

Tobel. Bezüglich Reptilien, Amphibien und Insekten wurde gemäss Vorinstanz im

Gutachten zu Recht von weitergehenden Untersuchungen abgesehen.

Zudem hielt die Vorinstanz

dafür, im Gutachten sei die Besonderheit, dass das Projekt eines der wenigen

weitgehend unberührten Tobel in der Pfannenstilregion betreffe, ausreichend

erkannt worden. Die Ausführungen im Gutachten würden auch den Rückschluss

erlauben, dass die Vernetzungsfunktion des Bachtobels zwischen dem Zürichsee

und den wertvollen Lebensräumen am oberen Pfannenstil bei der Realisierung des

Projekts erhalten bleibe, selbst wenn dieser Themenbereich nicht eigens

abgehandelt worden sei. Unter Einbezug der Auflagen des AWEL an das

Strassenprojekt sah die Vorinstanz keinen Bedarf für zusätzliche Abklärungen

bezüglich Ökomorphologie der Gewässer.

5.3

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, das Bachtobel stelle ein wichtiges

Rückzugsgebiet für zahlreiche geschützte Säugetiere und Brutvögel dar. Neben

den gutachterlich beobachteten Vogelarten und Fledermäusen kämen unter anderem

Arten wie Siebenschläfer, Haselmaus und Iltis gemäss der Datenbank Infofauna

hier vor. Die Beschwerdeführerin hält an ihren Vorwürfen fest, wonach das

Gutachten nicht hinreichend auf die Seltenheit der Unberührtheit des

Bachtobels, die Vernetzungsfunktion für gewässer- und gehölzgebundene

Tierarten, die Ökomorphologie der Gewässer sowie die Auswirkungen des Projekts

auf die ermittelten Lebensräume eingegangen sei. Sie beantragte vor der

Vorinstanz die Einholung eines zusätzlichen Gutachtens zur Bedeutung des

Bachtobels für den Biotopschutz, den Landschaftsschutz, die Ökomorphologie, den

Artenschutz und den Waldschutz. Vor Verwaltungsgericht kritisiert sie nicht nur

die Ablehnung dieses Antrags, sondern verlangt auch die Einholung eines solchen

Gutachtens durch das Verwaltungsgericht. Zusätzlich legt sie vor

Verwaltungsgericht eine Stellungnahme der Geschäftsstelle von Pro Natura Zürich

vom 20. Januar 2022 vor, wonach das Bünisbachtobel einen der wenigen

ruhigen Rückzugsräume für Tiere in einer äusserst intensiv durch Menschen

genutzten Landschaft darstelle. Eine Erschliessung durch den Fuss- und

Wanderweg bringe eine starke Störung für die Fauna mit sich. Da in diesem Raum

mannigfaltige Möglichkeiten für Naherholung beständen, solle die

Interessenabwägung zugunsten des ruhigen Rückzugsraums ausfallen und auf den

Wegbau verzichtet werden.

5.4

Entgegen

der Auffassung der beschwerdegegnerischen Gemeinden handelt es sich bei der

fraglichen Stellungnahme vom 20. Januar 2022 nicht um eine gemäss § 52 Abs. 2 VRG vor Verwaltungsgericht unzulässige neue Tatsache. Vielmehr

betreffen die darin enthaltenen Aussagen zur Störung der Fauna Tatsachen,

welche die Beschwerdeführerin bereits unterinstanzlich vorgebracht hatte. Diese

Stellungnahme bildet ein Beweismittel in diesem Zusammenhang. Entscheidet das

Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als zweite gerichtliche Instanz, sind in

diesem Rahmen neue Beweismittel zulässig, soweit sie sich auf bereits

behauptete Tatsachen beziehen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52

N. 13).

5.5

Wie im

Gutachten der K GmbH vermerkt, wurden in den Jahren 2018 und 2019 jeweils

im Frühjahr mehrere Begehungen zur Kartierung der Vogelarten durchgeführt. Die

Untersuchungen konzentrierten sich auf einen Streifen von 50 m beidseits

des Wegs, der als für Brutvögel relevant erachtet wurde. Vorgefunden wurden

insgesamt 33 potenzielle Brutvogelarten innerhalb dieses Perimeters. Darunter

befanden sich acht Arten, die einen kantonalen Artwert aufweisen (Baumfalke,

Distelfink, Gartenbaumläufer, Grauschnäpper, Grünspecht, Kolkrabe, Rotmilan,

Waldkauz). Bei sechs dieser acht Arten wurde ein Brüten im Perimeter als

wahrscheinlich oder sicher bezeichnet; einzig bei Kolkrabe und Rotmilan wurde

ein Brüten nur als möglich angenommen. Weitere Vorkommen mit kantonalem Artwert

(Wasseramsel, Waldohreule, Schwarzmilan) wurden in maximal 1 km Distanz

ausserhalb des Perimeters beobachtet. Im Gutachten wurde erläutert, dass die kantonal

festgelegten Artwerte Auskunft über die naturschutzfachliche Bedeutung einer

Tierart im Kanton Zürich geben. Zudem seien von diesen Vögeln Baumfalke und

Waldohreule in der Roten Liste Brutvögel des BAFU (2010) verzeichnet, und zwar

als potenziell gefährdet. Zur Ausgangslage wurde im Gutachten dargelegt, dass

der weitgehend ungestörte Wald insbesondere östlich der Einmündung des

Stöckenweidbachs einen wertvollen Lebensraum für viele Vogelarten biete. Auch

die Waldränder ohne Siedlungsanschluss würden von verschiedenen Arten genutzt.

Das Gutachten hielt zu den Auswirkungen des Fuss- und Wanderwegs auf die

vorgefundenen Vögel Folgendes fest: Zwar würde eine Offizialisierung von

Trampelpfaden durch das Strassenprojekt für Wildtiere eine Situation herstellen,

an die sie sich besser gewöhnen könnten als an unregelmässige Störungen auf

wechselnden Routen. Aufgrund einer Studie von Bötsch/Tablado/Jenni,

Experimental evidence of human recreational disturbance effects on

bird-territory establishment, 2017, sei aber nachgewiesen, dass Spaziergänger

körperlichen Stress bei Vögeln auslösen könnten, der negative Folgen für die Tiere

habe. In Gebieten mit Spaziertätigkeit sei die Anzahl der Reviere um rund 15 %

reduziert und die Zahl der Arten liege um rund 15 % tiefer als bei

angrenzenden Gebieten ohne Spaziertätigkeit. Das Experiment habe gezeigt, dass

auch Freizeitaktivitäten, die Menschen als wenig störend bezeichnen würden,

Vögel bereits negativ beeinflussen könnten. Im Gutachten wurden Anpassungen bei

der Wegführung für den oberen Tobelabschnitt vorgeschlagen. Dies wurde damit

begründet, dass insbesondere Waldkauz, Gartenbaumläufer, Grauschnäpper,

Baumfalke und Waldohreule negativ auf Störungen durch Erholungssuchende

reagieren würden. Aus diesem Grund solle der Weg auf möglichst kurzer Strecke

durchs Tobel geführt werden. Weiter wurden sinngemäss flankierende Massnahmen,

wie ein Verzicht auf Beleuchtung für den Weg und eine Verhinderung der

Befahrbarkeit des Wegs mit Mountainbikes, empfohlen.

5.6

Für die

Beurteilung im vorliegenden Verfahren kann das Gutachten der K GmbH als

genügend aussagekräftig und nachvollziehbar betrachtet werden. Insbesondere

zeigt es detailliert auf, dass die betroffene Waldfläche besonders günstige

Voraussetzungen für zahlreiche Vogelarten bietet und bei sechs Vogelarten mit

kantonalem Artwert ein Brüten im Gebiet mindestens wahrscheinlich ist. Keine

der beobachteten Vogelarten gehört zu den Rote-Liste-Arten gemäss Art. 14 Abs. 3

NHV. Dieses Ergebnis gilt unabhängig davon, ob auf die Fassung der Roten Liste

der Brutvögel des BAFU von 2010 oder die Neuherausgabe von 2021 abgestellt

wird. Zu den Rote-Liste-Arten zählen nur solche, die als

"ausgestorben", "vom Aussterben bedroht", "stark

gefährdet" oder "verletzlich" eingestuft sind. Hingegen steht

die Kategorie "potenziell gefährdet" zwischen den Rote-Liste-Arten

und den nicht gefährdeten Arten (vgl. BGE 148 II 36 E. 5.3). Immerhin hat

das BAFU ergänzend eine Vollzugshilfe zu den National Prioritären Arten und

Lebensräumen mit digitalen Listen (Vollzugshilfe NPA) erstellt. Darin werden

diejenigen Arten definiert, deren nationale Erhaltung bzw. Förderung

vordringlich ist. Die Abstufung der nationalen Priorität (NP) reicht von sehr

hoch (1), hoch (2), mittel (3), mässig (4) bis keine nationale Priorität (0).

Da die Kriterien des Art. 14 Abs. 3 NHV nicht abschliessend sind,

kann auch das Vorkommen von national prioritären Arten in einem Lebensraum für

dessen Schutzwürdigkeit bestimmend sein (vgl. BGE 148 II 36 E. 5.3). Bei

den national prioritären Arten steht vorliegend die Vogelart Baumfalke im

Vordergrund, die in der digitalen Liste der Vollzugshilfe NPA den Wert 2 (hohe

NP) erreicht (BAFU, Digitale Liste der National Prioritären Arten, Stand 2017; www.bafu.admin.ch)

und wahrscheinlich im Bereich der dreiecksförmigen Waldfläche beim

Zusammenfluss von Stöckenweid- und Bünisbach brütet. Ein balzendes

Baumfalkenpaar wurde bei der Bünishoferstrasse (in der Nähe des Teilstücks B)

gesichtet. Gemäss dem Gutachten nutzt dieses Baumfalkenpaar den Wald wahrscheinlich

als Brutstandort, um im umliegenden Kulturland auf die Jagd zu gehen. Das ALN

hielt in der Gesamtverfügung vom 12. März 2020 fest, dass das Bachtobel

aus Sicht des Naturschutzes einen wertvollen Lebensraum insbesondere für

Baumfalken darstelle und das Teilstück H diesen Lebensraum betreffe.

5.7

In

allgemeiner Weise ging das ALN in der Gesamtverfügung vom 12. März 2020

davon aus, die Eingriffe im Tobel müssten, wie im Gutachten der K GmbH

dargelegt, wegen der bestehenden Naturwerte auf das Minimum beschränkt werden.

Bei der Bewertung der Vereinbarkeit des Projekts mit dem Vogelschutz nahmen

allerdings weder dieses Gutachten noch das ALN konkreten Bezug auf den

gebotenen Raumumfang für ungestörte Rückzugsgebiete der Brutvögel wie

Baumfalken. Das ALN vertrat in der Vernehmlassung an das Baurekursgericht die

Ansicht, eine nachhaltige Störung von Wildtieren durch die Anlage eines

Wanderwegs sei für das konkrete Projekt nicht zu erwarten. Orientierungswerte

über die planerisch zu berücksichtigende Fluchtdistanz von Vögeln gegenüber

Freizeitaktivitäten, wie sie mit einem Fuss- und Wanderweg verbunden sind, hat

das deutsche Bundesamt für Naturschutz, das zum Geschäftsbereich des deutschen

Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz

gehört, auf seiner Website veröffentlicht. Die aufgeschalteten Informationen (FFH-VP-Info:

Fachinformationssystem zur FFH-Verträglichkeitsprüfung, www.ffh-vp-info.de, Baumfalke

- 5.2 Optische Reizauslöser / Bewegung [ohne Licht], Ziff. 4.61 und 3.73)

verweisen bei Baumfalken auf die Publikation von Gassner/Winkelbrandt/Bernotat

(UVP und Strategische Umweltprüfung, 5. A., Heidelberg 2010). In der Letzteren

wird die Fluchtdistanz als Orientierungswert bei dieser Vogelart mit über 50 m

bis 200 m gegenüber solchen anthropogenen Störungen beziffert und wird ein

planerischer Abstand von 200 m befürwortet (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat,

S. 193). Das Bundesgericht hat bei der Beurteilung der Störwirkung eines

neuen Wanderwegs in einem Auenschutzgebiet mit Bezug auf die Vogelart

Flussuferläufer ebenfalls diese Quellen beigezogen (vgl. BGr, 24. März

2020, 1C_595/2018, E. 7.6). Gemäss den genannten Autoren gelten im

Allgemeinen wald- oder gebüschbewohnende Kleinvögel als relativ unempfindlich

gegenüber derartigen anthropogenen Störungen, während Greifvögel insbesondere

beim Brutgeschäft oder der Ansitzjagd leicht und noch auf grosse Entfernungen

gestört werden (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat, S. 192). Beim Grünspecht

betragen die entsprechenden Werte gemäss diesen Autoren höchstens 60 m sowie

bei Waldkauz und Waldohreule höchstens 20 m (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat,

S. 194).

5.8

Baumfalken

nisten auf Bäumen, allenfalls auch auf Hochspannungsmasten, und zwar in

verlassenen Nestern von Krähen- und Greifvögeln, vorzugsweise in Waldstücken

(vgl. Balzari/Gygax, Vogelarten der Schweiz, 2. A., Bern 2019, S. 259;

Peter Knaus et al. [Hrsg.], Schweizer Brutvogelatlas 2013–2016, Sempach 2018,

S. 304). Auch wenn sie nicht in Bodennähe brüten, reagieren Baumfalken

negativ auf die regelmässige Störung, die mit der Benutzung des Fuss- und

Wanderwegs verbunden ist. Der Ort bei der Bünishoferstrasse, wo die balzenden

Baumfalken gesichtet wurden (vgl. oben E. 5.6) spricht somit nicht

dagegen, bei dieser Vogelart vorliegend die allgemeine, ausgeprägte

Empfindlichkeit gegenüber anthropogener Störung zugrunde zu legen. Auch das vom

Baurekursgericht am Augenschein festgestellte Vorhandensein zahlreicher

zivilisatorischer Spuren im Wald (wie Feuerstelle beim Zufluss des

Stöckenweidbachs und zahlreiche Trampelpfade) mindert die Störungsanfälligkeit

der Vögel gegenüber einem neuen Fuss- und Wanderweg im Vergleich mit vorherigen

sporadischen Freizeitaktivitäten im Wald nicht. Von den oben in E. 5.7

angeführten Orientierungswerten der betroffenen Vogelarten sind jene für

Baumfalken am höchsten; insoweit wurde ein Rahmen von 50 m bis 200 m angegeben.

Bei den besonderen örtlichen Verhältnissen im konkreten Fall genügt es für das

vorliegende Verfahren, gestützt auf Art. 18 NHG in Verbindung mit Art. 16

WaG auf den unteren Rand dieser Orientierungswerte abzustellen. Es kann ohne

Weiteres angenommen werden, dass die bestimmungsgemässe Nutzung eines geplanten

Fuss- und Wanderwegs, der Baumfalken in einem für sie wertvollen Lebensraum nur

noch Rückzugsgebiete mit einer Breite von 50 m oder weniger belässt, diese

derart "vergrämt", dass sie aus diesem Lebensraum verdrängt werden.

Dadurch könnte der Wald nicht mehr seine ökologische Bedeutung als Lebensraum

insbesondere für diese Vogelart erfüllen. In einem solchen Fall ist davon

auszugehen, dass auch Nutzungsauflagen zum Weg – wie der Beleuchtungsverzicht,

das Velofahrverbot und die Hundeleinenpflicht, die im Strassenprojekt

vorgesehen sind – nicht zu verhindern vermögen, dass Baumfalken einen derart

gestörten Lebensraum aufgeben. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Ausdehnung

bzw. Breite die Rückzugsgebiete im Wald neben dem geplanten Weg aufweisen (vgl.

unten E. 6.3).

6.

6.1

Bezüglich

der Streckenführung gemäss den Teilstücken H und B hat das Baurekursgericht als

ernsthaft in Betracht fallende Alternativroute die im Verkehrsrichtplan von

Meilen ebenfalls eingetragene Wegverbindung entlang der Bünishoferstrasse zum

Werkheim Stöckenweid überprüft. Diese Alternativroute vom Anfangspunkt des

Teilstücks H zum Schnittpunkt von Teilstück B und Bünishoferstrasse verläuft im

Siedlungsgebiet. Die Bünishoferstrasse verfügt gemäss den aktenkundigen

Planunterlagen über ein Trottoir. Die Länge dieser Alternative bewegt sich in

der Grössenordnung von 400 m und beträgt nur unwesentlich mehr als die

etwa 365 m lange Strecke über die Teilstücke H und B. Das Baurekursgericht

hat diese Alternativroute als viel weniger vorteilhaft erachtet, weil sie ein

nicht annähernd vergleichbares Erholungserlebnis biete wie die geplante

Streckenführung im Tobel; entsprechend hat es die Standortgebundenheit beim

Projekt bejaht.

6.2

Beim

Eintritt des Teilstücks H von Herrliberg aus in den Wald ist Letzterer entlang

dem Bünisbach insgesamt knapp 30 m breit, und zwar für beide Bachseiten

zusammen. Wie sich aus dem Geografischen Informationssystem ergibt, ist der

Bünisbach etwas unterhalb bzw. westlich des Rietliwegs ungefähr während 200 m

überhaupt nicht von Wald umgeben, sondern von Siedlungsgebiet (Wohnzonen). Hinzu

kommt, dass der Rietliweg vom Anfang des Teilstücks H in Richtung Nordosten

etwa 200 m lang dem Waldrand in unmittelbarer Nähe folgt. In diesem

Abschnitt weist der den Bünisbach umgebende Wald auf der Herrliberger Seite

eine mehr oder weniger konstante Breite auf. Der Stöckenweidbach ist bei der Bünishoferstrasse

(südöstlicher Abschnitt des Teilstücks B) ebenfalls von einer relativ schmalen

Waldfläche umgeben. Beim Zusammenfluss der beiden Bäche ist die Waldfläche

hingegen nördlich des Stöckenweidbachs und südöstlich des Bünisbachs sehr viel

weiter ausgedehnt. Dieser dreiecksförmige Waldbereich ist von besonderer

Bedeutung als bisheriges Rückzugsgebiet bzw. wertvoller Lebensraum für die

betroffenen Brutvögel, insbesondere für Baumfalken (vgl. oben E. 5). Das

Teilstück H führt im Bereich des geplanten neuen Bachstegs und des Treppenwegs

auf der Meilener Seite mitten durch diese dreiecksförmige Waldfläche hindurch.

Ebenso verläuft der anschliessende nordwestliche Abschnitt des Teilstücks B

noch in einem zentralen Bereich dieses Dreiecks.

6.3

Das Baurekursgericht

hat bei einer Realisierung der Teilstücke H und B den Waldbereich im Tobel

nordöstlich des Bachstegs von Teilstück H als genügendes, ungestörtes

Rückzugsgebiet angesehen. Nördlich des Teilstücks H verbleibt eine Breite im

Wald von höchstens 50 m bis zum Waldrand auf der Herrliberger Seite

entlang dem Rietliweg. Beizufügen ist, dass vom Schnittpunkt der Teilstücke H,

B und C aus nach Osten (das heisst im westlichen Abschnitt des Teilstücks C)

der geplante Weg sich ebenfalls noch in dieser dreiecksförmigen Waldfläche

befindet; dort ist das bewaldete Bünisbachtobel auch nicht breiter als beim

Teilstück H. Das vom Baurekursgericht als relevant erachtete Rückzugsgebiet im

Wald ist somit viel zu schmal im Vergleich zur Störungsanfälligkeit von

Baumfalken. Auch auf der südlichen Seite der Teilstücke H und B verbleiben für

diese Vögel keine ungestörten Bereiche im Wald nach Abzug eines Abstands von 50

m. Da die Teilstücke H und B nur Restflächen mit einer Breite von 50 m oder

weniger im Wald belassen, ist zu erwarten, dass Brutvögel wie Baumfalken

dadurch im fraglichen Lebensraum stark gestört würden und diesen deswegen

aufgeben würden. Der abweichenden Meinung des ALN (vgl. oben E. 5.7) kann

nicht zugestimmt werden. Um einen derartigen Eingriff in den wertvollen

Lebensraum zu rechtfertigen, müssten überwiegende verkehrs- bzw.

raumplanerische Interessen gegeben sein.

6.4

Der

Erholungszweck des Wanderwegs spricht dafür, die Strecke ausserhalb des

Siedlungsgebiets und damit durch Tobel und Wald beim Bünisbach zu führen. Die

Alternativroute im Siedlungsgebiet entlang der Bünishoferstrasse ist jedoch wie

dargelegt nur unwesentlich länger als eine Verbindung über die Teilstücke H und

B (vgl. oben E. 6.1). Die Alternativroute kann mit dem Trottoir immerhin

einen Zweck als Verbindungsstück im Sinn von Art. 3 Abs. 2 in

Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 FWG erfüllen, auch wenn dies keinen

Idealfall eines Fuss- und Wanderwegs bildet (vgl. dazu Mathias Kaufmann/Alain Griffel,

Das Trottoir – Eine «Hybridverkehrsfläche» zwischen Strasse und Fussweg, SJZ

116/2020 S. 755 ff., 757). Bei einer umfassenden Interessenabwägung

unter Einbezug der ökologischen Funktion der betroffenen Waldfläche im unteren

Tobelabschnitt als Lebensraum für Brutvögel wie Baumfalken lässt sich die

Anlage eines Fuss- und Wanderwegs mit den Teilstücken H und B nicht

rechtfertigen. Die Alternativroute entlang der Bünishoferstrasse vermag in

ausreichender Weise die Funktion einer Fusswegverbindung zu erfüllen. Die

dargelegten natur- und waldschutzrechtlichen Interessen wiegen schwerer als das

verkehrsplanerische Interesse, gemäss der Richtplanung eine Wegverbindung im

unteren Tobelabschnitt im Bereich der Teilstücke H und B zu realisieren.

Demzufolge erweisen sich die Teilstücke H und B als bundesrechtswidrig. Da die

Wegführung namentlich im Bereich des Teilstücks H nicht darum herumkommt, durch

den genannten wertvollen Lebensraum im Wald zu führen, ist nicht ersichtlich,

dass mit einer blossen Weganpassung im unteren Tobelabschnitt ein

rechtskonformes Strassenprojekt festgelegt werden könnte. Deshalb ist

festzuhalten, dass die kommunalen Verkehrsrichtpläne in diesem Umfang einer

akzessorischen Überprüfung nicht standhalten.

7.

Zu der im Strassenprojekt

vorgesehenen zusätzlichen Wegverbindung im oberen Tobelabschnitt über die

Teilstücke B, C, D, E, F und G ist Folgendes beizufügen.

7.1

In

paralleler Weise wie aus den vorstehend dargelegten Gründen (vgl. oben E. 6)

geht der Schutz ausreichender Rückzugsgebiete für die Fauna, namentlich

Baumfalken, bei der genannten dreiecksförmigen Waldfläche vor im Verhältnis zum

Interesse an einer Realisierung zumindest des westlichen Abschnitts von

Teilstück C. Beim Gestaltungsplangebiet Werkheim Stöckenweid ist es vielmehr

auf der westlichen Seite (Teilstück B) und der nördlichen Seite (Teilstück C)

bundesrechtlich geboten, einen neuen Fuss- und Wanderweg ausserhalb des

Waldgebiets anzulegen. Vor diesem Hintergrund muss nicht die

naturschutzrechtliche Tragweite des Eingriffs in den Waldtyp Eiben-Buchenwald

beim Teilstück C (vgl. oben E. 5.2) erörtert werden. Eine Beurteilung im

vorliegenden Verfahren kann sich aber nicht damit begnügen, eine Nebenbestimmung

zur Verlegung der Teilstücke B und C aus dem Wald heraus zu formulieren. Dort

sind auch die privaten Nutzungsinteressen des Werkheims Stöckenweid zu

berücksichtigen (vgl. oben E. 5.1). Es wird zu evaluieren sein, ob eine

Wegführung von der Bünishoferstrasse zum Teilstück D westlich der Gebäude

dieses Werkheims oder doch weiter östlich verlaufen soll; möglicherweise kann

dies sogar zu Anpassungen beim Teilstück D im Tobel führen. Bezüglich einer

solchen Weganpassung sind daher mehrere Varianten denkbar.

7.2

Bachaufwärts

nimmt mit zunehmender Entfernung von der Kreuzung Rietliweg/Bünis­hoferstrasse

der verkehrsplanerische Bedarf an einer neuen Fusswegverbindung durch das Tobel

als Abkürzung zwischen Meilen und Herrliberg zu. Indessen wird vertieft

abzuklären und darzulegen sein, inwiefern sich beim geplanten Weg im oberen

Tobelabschnitt mit tierartspezifischen Minimalabständen für Rückzugsgebiete im

Wald ein Eingriff in wertvolle Lebensräume der betroffenen Fauna ganz vermeiden

oder doch auf ein hinnehmbares Mass reduzieren lässt; gegebenenfalls wären

Wiederherstellungs- bzw. Ersatzmassnahmen notwendig. Da die Teilstücke des

geplanten Wegs im oberen Tobelabschnitt wegen ihres inneren Sachzusammenhangs

gemeinsam festgelegt und beurteilt werden müssen (vgl. dazu oben E. 5.1),

ist eine Neuplanung des Strassenprojekts unumgänglich. Bei diesem Ergebnis

erübrigen sich die von der Beschwerdeführerin beantragten gutachterlichen

Abklärungen im vorliegenden Verfahren.

8.

8.1

Zusammengefasst

sind die Teilstücke H und B im unteren Tobelabschnitt bundesrechtswidrig (oben

E. 6.4). Eine Neuplanung des Strassenprojekts ist für den oberen

Tobelabschnitt im Sinn der vorstehenden Erwägungen erforderlich (vgl. oben

Dispositiv

E. 7.2). Aus diesen Gründen ist in der Sache, in Gutheissung der

Beschwerde, nicht nur der angefochtene Entscheid, sondern auch das

Strassenprojekt aufzuheben. Entsprechend sind Dispositivziffer I des Entscheids

des Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 sowie der Beschluss des

Gemeinderats Herrliberg vom 4. März 2021, der Beschluss des Gemeinderats

Meilen vom 16. März 2021 und die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März

2020 betreffend das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg Bünisbach"

aufzuheben. Es wird Sache der Gemeinden Herrliberg und Meilen sowie der

kantonalen Amtsstellen sein, das weitere Vorgehen zu beschliessen; einer

formellen Rückweisung bedarf es hierfür nicht.

8.2 Bei diesem

Ausgang sind die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht den

Beschwerdegegnern 1 und 2 je zu einem Viertel sowie der Beschwerdegegnerin 3

zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mit analoger Aufteilung haben die Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin

zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Kostenauflage an die

Vorinstanz rechtfertigt sich nach dem Verursacherprinzip nicht, da die

Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht allein auf Verfahrensfehler der

Vorinstanz zurückgeht (vgl. Plüss, § 13 N. 59). Ausserdem sind die

Kosten des Rekursverfahrens entsprechend dem Ausgang des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens neu zu verlegen und ist ebenfalls die

Entschädigungsfrage für das Rekursverfahren neu zu regeln.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositivziffer I des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 sowie der Beschluss des Gemeinderats Herrliberg vom 4. März

2021, der Beschluss des Gemeinderats Meilen vom 16. März 2021 und die Gesamtverfügung

der Baudirektion vom 12. März 2020 betreffend das Strassenprojekt

"Fuss- und Wanderweg Bünisbach" werden

aufgehoben.

2. In

Abänderung von Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom

7. Dezember 2021 werden die Rekurskosten von Fr. 7'180.-- zu je einem

Viertel den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 3

auferlegt.

3. In

Abänderung von Dispositivziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom

7. Dezember 2021 werden die Beschwerdegegner 1 und 2 verpflichtet, der

Beschwerdeführerin je eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.--, und wird

die Beschwerdegegnerin 3 verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen, insgesamt Fr. 4'000.--

(inkl. Mehrwertsteuer) für das Rekursverfahren, zahlbar innert 30 Tagen ab

Rechtskraft dieses Urteils.

4. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 330.-- Zustellkosten,

Fr. 6'330.-- Total der Kosten.

5. Die

Gerichtskosten werden zu je einem Viertel den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie

zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.

6. Die

Beschwerdegegner 1 und 2 werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin je eine

Parteientschädigung von Fr. 1'000.--, und die Beschwerdegegnerin 3 wird verpflichtet,

der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu

bezahlen, insgesamt Fr. 4'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) für das verwaltungsgerichtliche

Verfahren, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);

d) das Bundesamt für Umwelt (BAFU);

e) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).