Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00043

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00043

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. Mai 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

vertreten durch B und C, diese vertreten durch MLaw X,

Beschwerdeführer,

gegen

Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil, vertreten durch

Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil, vertreten durch RA Y,

Beschwerdegegnerin,

betreffend befristete

Maskenpflicht,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Zirkularentscheid vom 9. September 2021 ordnete

die Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil im Zusammenhang mit der Bekämpfung der

Corona-Pandemie eine von (Freitag, den) 10. September bis (Freitag, den)

24. September 2021 dauernde Maskentragpflicht für alle Mitarbeitenden

sowie die Schülerinnen und Schüler der 1.–6. Klasse im Schulhaus D an. Der

Entscheid wurde den Betroffenen mittels des schulinternen

Kommunikationsinstruments eröffnet. Die Eltern von A, Schüler an der

Primarschule D, erhielten ihn zudem auf entsprechende Nachfrage hin mit

Begleitschreiben vom 15. September 2021 postalisch zugestellt.

Erwägungen

II.

Am 23. September 2021 liess A Rekurs beim Bezirksrat

Dietikon erheben und nebst der Aufhebung des Beschlusses der Primarschulpflege

Oetwil-Geroldswil vom 9. September 2021 und deren "Verfügung"

vom 15. September 2021 beantragen, dass auch "ein allfälliger,

während der Rechtshängigkeit erfolgender zeitlicher Verlängerungsentscheid […]

vollständig aufzuheben" bzw. – eventualiter – die Rechtswidrigkeit der

beiden erstgenannten Entscheide festzustellen sei. Der Bezirksrat Dietikon wies

das Rechtsmittel mit Beschluss vom 16. Dezember 2021 ab, soweit – nämlich

hinsichtlich des Antrags auf Aufhebung des Zirkularentscheids vom 9. September

2021.

und des Schreibens vom 15. September 2021 sowie eines allfälligen

(nicht ergangenen) Verlängerungsentscheids – er das Verfahren nicht als

gegenstandslos geworden abschrieb.

III.

Am 24. Januar 2022 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid vom 16. Dezember 2021 aufzuheben und festzustellen, dass

der Zirkularentscheid der Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil vom 9. September

2021.

"nichtig bzw. eventualiter formell und/oder materiell

rechtswidrig" sei.

Der Bezirksrat Dietikon

verwies mit Eingabe vom 3. Februar 2022 auf die Rekursbegründung und

verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Primarschulpflege

Oetwil-Geroldswil beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. Februar 2022,

unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese –

eventualiter – abzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen vom 1., 16. und

22.

März 2020 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Bezirksräte betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach

§ 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) und

§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Der Beschwerdeführer war

als Schüler einer Klasse im Schulhaus D unmittelbar von der strittigen

befristeten Maskentragpflicht betroffen und ist daher zur Beschwerdeerhebung

legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Obschon sich

die Corona-Lage inzwischen entspannt und der Bundesrat per 1. April 2022

die letzten Massnahmen der besonderen Lage nach Art. 6 des

Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) aufgehoben

hat (Bundesrat, Medienmitteilung "Coronavirus: Rückkehr in die normale

Lage und Planung der Übergangsphase bis Frühling 2023" vom 30. März

2022, abrufbar unter www.admin.ch), kann sich die Frage der Zuständigkeit zur

Anordnung einer temporären Maskentragpflicht innerhalb eines Schulhauses als

epidemienrechtliche Massnahme grundsätzlich wieder stellen und wäre eine

rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich, weshalb ausnahmsweise

auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses verzichtet werden kann (vgl.

BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021, E. 1.3.3, und 3. September

2021, 2C_308/2021, E. 1.3 f. [zur Publikation vorgesehen]; ferner BGE 146 II 335 E. 1.3, 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin begründete ihren Beschluss vom 9. September 2021 damit,

dass im Schulhaus D, wo in der ersten Hälfte des Schuljahres 2021/2022

repetitive (Pool-)Testungen auf das Coronavirus durchgeführt worden waren, bei

Beschlussfassung "sechs positive Pools in sechs verschiedenen Klassen

sowie 14 Schülerinnen und Schüler in Isolation aufgrund eines positiven

Corona-Einzeltests" verzeichnet worden waren. Das Contact Tracing des

Volksschulamts des Kantons Zürich habe diese Situation "als

besorgniserregend und handlungsbedürftig" eingestuft. Mit der strittigen

Anordnung habe die Primarschule angemessen auf diese "akute

Situation" reagiert.

2.2

Streitgegenstand

im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bildet einzig (noch) die Frage, ob die

Beschwerdegegnerin zuständig war, die strittige befristete Maskentragpflicht im

Schulhaus D anzuordnen.

Der Beschwerdeführer macht

in diesem Zusammenhang geltend, dass einzelne Schulgemeinden im Kanton Zürich

nur dann, wenn ihnen der Regierungsrat gestützt auf § 54b des Gesundheitsgesetzes

vom 2. April 2007 (GesG, LS 810.1) explizit die Kompetenz hierzu erteile,

eigenständige Massnahmen zur Pandemiebekämpfung wie die strittige befristete

Maskentragpflicht an einer Schule anordnen dürften. Auf eine solche

"Kompetenzermächtigung" könne sich die Beschwerdegegnerin nicht

berufen, sodass der Zirkulationsbeschluss vom 9. September 2021 nicht

bloss als rechtswidrig, sondern als nichtig einzustufen sei.

3.

3.1

Art. 118 Abs. 2 lit. b

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) überträgt dem Bund

eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung

übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und

Tieren (BGE 139 I 242 E. 3.1, 133 I 110 E. 4.2). Unter anderem

gestützt auf diese Bestimmung erliess der Bundesgesetzgeber das Epidemiengesetz

(vgl. BGr, 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 5.3 [zur Publikation

vorgesehen]).

Das Epidemiengesetz

bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie

Covid-19 (vgl. dazu etwa VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.2.2

mit Hinweisen) zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Es

enthält aus diesem Grund nicht nur zahlreiche unmittelbar anwendbare

Verhaltenspflichten, sondern sieht auch Massnahmen vor, welche die zuständigen

Behörden anordnen können. Unterschieden wird dabei namentlich zwischen

Präventions- bzw. Verhütungsmassnahmen (vgl. insbesondere die allgemeinen

Verhütungsmassnahmen in Art. 19 EpG; ferner zur Impfung Art. 20 ff.

EpG), "Massnahmen gegenüber einzelnen Personen" (Art. 30–39 EpG)

und solchen "gegenüber der Bevölkerung und bestimmten

Personengruppen" (Art. 40 EpG). Zu den letztgenannten Massnahmen

zählt nach dem Bundesgericht auch eine Maskentragpflicht in Schulen, obschon in

Art. 40 EpG "nur" von Veranstaltungsverboten, Schulschliessungen

und einem Betretungsverbot für Schulen die Rede ist (vgl. BGE 147 I 393 E. 5.1.3,

147.

I 478 E. 3.8.1; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4

[zur Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden; ferner VGr, 3. Dezember

2020, AN.2020.00013, E. 4.3.4; siehe zudem bereits Bundesrat, Botschaft

zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten

des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011 311 ff., S. 392 und

S. 445). So stellt die betreffende Massnahme nach der bundesgerichtlichen

Praxis "[i]m Lichte des verfassungsmässigen Anspruchs auf

Grundschulunterricht (Art. 19 BV) […] ein milderes Mittel als die

Schliessung von Schulen" dar, weshalb sie ebenfalls in den

Anwendungsbereich von Art. 40 EpG fällt.

Die Bestimmung bildet dabei

eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer

Maskentragpflicht. Eine zusätzliche Konkretisierung auf kantonaler Ebene ist

nicht erforderlich. Da sich die gestützt auf Art. 40 EpG getroffenen

Massnahmen – im Unterschied zu den in Art. 31–39 EpG geregelten – nicht an

einzelne Personen richten, erfolgt die Anordnung in aller Regel nicht durch

individuell-konkrete Verfügungen, sondern durch Allgemeinverfügungen oder durch

generell-abstrakte Rechtssätze (vgl. zum Ganzen BGE 147 I 478 E. 3.6.3 und

E. 3.8; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4; VGr,

8.

Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.1).

3.2

Zuständig

für die Anordnung von Massnahmen nach Art. 40 EpG sind die Kantone bzw.

die "zuständige[n] kantonale[n] Behörde[n]" (vgl. Art. 40

Abs. 1 und Art. 75 EpG). Dies galt auch in der besonderen Lage nach

Art. 6 EpG, wie sie bis Ende März 2022 im Zusammenhang mit der Bekämpfung

der Covid-19-Epidemie vorherrschte (vgl. Bundesrat, Botschaft zum Bundesgesetz

über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrats zur

Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 20. August 2020, BBl 2020 6563 ff.,

S. 6569 f.).

Im Kanton Zürich wird das (eidgenössische) Epidemiengesetz

gemäss § 54 GesG durch die Gesundheitsdirektion vollzogen, soweit keine

anderen Stellen zuständig sind (Abs. 1); der Regierungsrat kann Aufgaben

Dritten übertragen (Abs. 2). Dieser Ermächtigung ist der Regierungsrat mit

Erlass (bzw. Anpassung) der kantonalen Vollzugsverordnung zur eidgenössischen

Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 (VV EpiG, LS 818.11)

nachgekommen. Darin wird die Vollzugskompetenz im Bereich der Epidemiengesetzgebung

dem Grundsatz nach dem – der Gesundheitsdirektion untergeordneten –

Kantonsärztlichen Dienst übertragen (§ 1 Abs. 1 und § 15 VV

EpiG). Den Schulausschluss von Kindern, Lehrpersonen und anderen Personen, die

an einer übertragbaren Krankheit leiden oder bei denen der Verdacht auf eine

dieser Krankheiten besteht, kann jedoch nach § 19 in Verbindung mit

§ 22 Abs. 1 VV EpiG direkt der behandelnde Arzt

oder, wenn die erkrankte Person nicht in ärztlicher Behandlung steht, die

Lehrperson oder die zuständige Aufsichtsperson anordnen. Wenn die Anordnung des

Ausschlusses einzelner erkrankter oder krankheitsverdächtiger Personen nicht

Dispositiv

ausreicht oder nicht befolgt wird, verfügt die Schulbehörde oder der Bezirksarzt

den Ausschluss (§ 22 Abs. 2 Satz 1 VV EpiG). Sie können nötigenfalls

ganze Schulklassen, alle Klassen desselben Schulhauses oder alle Schulen des

Ortes schliessen (§ 22 Abs. 2 Satz 2 VV EpiG). Darüber hinaus

ermächtigt die Verordnung auch den Kantonsärztlichen Dienst, bestimmte Schulen

zur Verhütung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten vorübergehend zu

schliessen (§ 15 Abs. 2 VV EpiG).

Für die

(generell-abstrakte) Anordnung einer Maskentragpflicht an sämtlichen

Primarschulen auf dem Gebiet des Kantons, losgelöst vom konkreten

Infektionsgeschehen an den jeweiligen Schulen bzw. Orten, ist dagegen der

Regierungsrat zuständig (VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 3.3).

§ 54b Abs. 1 lit. a Satz 2 GesG räumt ihm explizit die

Befugnis ein, Schulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, zu

verpflichten, bestimmte gesundheitspolizeiliche Massnahmen, namentlich solche

präventiver Art im Sinn von Art. 19 EpG zu treffen (vgl. dazu

ABl 2017-02-03). Als oberster leitender und vollziehender Behörde kommt

dem Regierungsrat die Kompetenz zum Erlass generell-abstrakter Anordnungen in

Vollzug der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung freilich bereits qua Kantonsverfassung

zu.

3.3 Die

strittige Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht ist mit Blick auf den

bestimmbaren Adressatenkreis und ihren individuellen Charakter weder als

Realakt noch als Verordnung zu qualifizieren, sondern als Allgemeinverfügung

(vgl. VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.3). Sie erging

sodann nach und in unmittelbarer Reaktion auf das Bekanntwerden verschiedener

Corona-Verdachtsfälle sowie wegen mehrerer bestätigter Infektionen an der

Schule D. Es handelte sich mithin nicht um eine rein präventive Massnahme,

sondern um eine Bekämpfungsmassnahme mit dem Ziel, einer Schulschliessung durch

den Kantonsärztlichen Dienst infolge der aufgetretenen "akuten

Situation" – positive Pooltests in knapp der Hälfte aller Klassen des

Schulhauses sowie 14 isolierte Schülerinnen und Schüler – zuvorzukommen

bzw. diesen einschneidenden Schritt zu verhindern. Die Anordnung der Massnahme

erfolgte denn auch auf Empfehlung des Contact Tracing des Kantonsärztlichen

Diensts.

Dieser Fall lässt sich –

entgegen der Beschwerde – ohne Weiteres unter § 22 Abs. 2 VV EpiG

subsumieren, auch wenn die Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht dort

als Bekämpfungsmassnahme nicht explizit genannt wird. Die §§ 13 ff.

VV EpiG folgen in ihrer Systematik und Terminologie den Art. 33–40 EpG

(bzw. Art. 15–21 des per 1. Januar 2016 aufgehobenen

Epidemiengesetzes vom 18. Dezember 1970 [AS 1974 1071 ff. und AS

2015 1435 ff.]). Entsprechend dem zu Art. 40 EpG Gesagten ist daher

mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die zuständige Schulbehörde oder der

Bezirksarzt gestützt auf § 20 Abs. 2 VV EpiG nicht nur eine ganze

(betroffene) Klasse oder eine (betroffene) Schule schliessen können muss, wenn

– wovon die Beschwerdegegnerin und der Kantonsärztliche Dienst hier offenbar

ausgingen – die Anordnung des Ausschlusses einzelner erkrankter oder

krankheitsverdächtiger Personen nicht ausreicht, um die Infektionskette zu

unterbrechen, sondern als mildere Massnahme im Vergleich zur Schulschliessung

auch eine Maskentragpflicht anordnen können muss. Wie der Beschwerdeführer selbst

einräumt, macht es denn auch Sinn, dass entsprechende konkrete

Bekämpfungsmassnahmen als Reaktion auf ein lokales Infektionsgeschehen nicht

durch die kantonale Regierung angeordnet werden.

3.4 Nichts zu

seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer im Übrigen aus dem Anfang

Dezember 2021 im (Normenkontroll-)Verfahren AN.2021.00015 ergangenen Entscheid

des Verwaltungsgerichts. Entgegen der Beschwerde wies die Kammer darin explizit

auf die – bei Inkrafttreten der dem Verwaltungsgericht im betreffenden

Verfahren zur Prüfung vorgelegten Verordnung – bereits in einem anderen Erlass

geregelte Zuständigkeit der Schulbehörden hin, gestützt auf Art. 40 EpG

als Reaktion auf ein lokales Infektionsgeschehen Massnahmen anzuordnen und

damit unter Umständen eben auch eine temporäre Maskentragpflicht als

zusätzliche Bekämpfungsmassnahme in einer Klasse oder Schule zu verfügen (VGr,

8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.3; so auch VGr,

3. Januar 2022, AN.2021.00012, E. 4.2.1.3).

Der Umstand, dass der

Regierungsrat in seinem Beschluss vom 8. Juli 2020 das Tragen von

Gesichtsmasken ausdrücklich als "keine sinnvolle und umsetzbare

Massnahme" für die Volksschulen eingestuft hatte (RRB 704/2020 E. 4.1),

wirkt(e) sich ebenfalls nicht auf die bestehende Zuständigkeitsregelung im

Bereich des Vollzugs der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung aus. Zum einen

bezog sich der Beschluss primär auf präventive (Schutz- und

Hygiene-)Massnahmen, welche losgelöst vom konkreten Infektionsgeschehen an

sämtlichen Volksschulen im Kanton Zürich zu treffen waren, nicht auf im

Einzelfall anzuordnende Bekämpfungsmassnahmen (vgl. § 54b Abs. 1 lit. a GesG). Zum anderen erstreckt sich die Rechtskraft des

genannten Beschlusses nicht auch auf die vorstehend wiedergegebene Feststellung

und war diese bei Erlass der Ausgangsverfügung ohnehin längst überholt.

3.5 Demnach

wurde die strittige Maskentragpflicht von der zuständigen Instanz angeordnet

und ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem unterliegenden

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht diesem keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Das Gemeinwesen hat in der

Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und

Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur

üblichen Amtstätigkeit gehört (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00569, E. 7.2

mit Hinweisen; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Das vorliegende Verfahren weist

weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten

auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz festzuhalten ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 2'145.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer

auferlegt.

4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …