Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00060

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00060

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. April 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1. Gemeinde Hinwil Abteilung Bau und Planung,

vertreten durch

RA D,

2. Zürcher Heimatschutz ZVH,

3. Pro Natura Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A und B sind Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01

in der kantonalen Landwirtschaftszone und im Perimeter der Verordnung zum

Schutz des Bachtels und des Allmens vom 2. März 2015

(Landschaftsschutzzone III B) auf dem Gebiet der Gemeinde Hinwil. Darauf steht

das nichtlandwirtschaftliche Wohngebäude Vers.-Nr. 02. Die

Grundeigentümer stellten im Februar 2019 ein Baugesuch für den Abbruch und Neubau

des Wohnhauses (mit Ausbau der Erschliessung). Nach verschiedenen

Überarbeitungen wurde das Baugesuch am 3. Juli 2020 erneut öffentlich

ausgeschrieben. Die Baudirektion des Kantons Zürich verweigerte mit

Gesamtverfügung vom 25. März 2021 (BVV Nr. 19-0389) die

raumplanungsrechtliche Bewilligung für das Baugesuch in der revidierten Fassung

vom 27. November 2020. Die kommunale Baubehörde eröffnete den Beteiligten

am 29. März 2021 formell die Gesamtverfügung.

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierten A und B an das

Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses lud den Zürcher Heimatschutz ZVH

und Pro Natura Zürich dem Verfahren bei und führte am 19. August 2021

einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 15. Dezember 2021 wies das

Baurekursgericht das Rechtsmittel ab.

III.

Gegen den

Rekursentscheid erhoben A und B am 1. Februar 2022 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragten, die Baudirektion sei

unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids einzuladen, die

raumplanungsrechtliche Bewilligung zu erteilen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Das Baurekursgericht stellte am 23. Februar 2022

ohne weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion

ersuchte am 3. März 2022, unter Beilage eines Mitberichts des (kantonalen)

Amts für Raumentwicklung vom 2. März 2022, um Abweisung der Beschwerde,

soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Hinwil beantragte am 3. März

2022.

die Gutheissung der Beschwerde. Der ZVH verlangte am 7. März 2022,

die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen. Pro

Natura Zürich hat sich nicht vernehmen lassen.

Die Gemeinde und die Beschwerdeführenden

hielten in der Replik vom 21. bzw. 22. März 2022 an ihren Begehren fest.

Dabei reichten die Beschwerdeführenden eine Kurz-Beurteilung zur Substanz und

Struktur des Gebäudes vom 19. März 2022 ein. Der ZVH hielt in der Duplik

vom 8. April 2022 ebenfalls an seinem Begehren fest. Die Gemeinde erklärte

in der Folge, auf eine Stellungnahme zu verzichten. Die Beschwerdeführenden und

der ZVH äusserten sich je zwei weitere Male wechselseitig zur Angelegenheit.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführenden sind als vor der Vorinstanz unterlegene Bauherrschaft zur

Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert (§ 338a des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf ihre Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das

Baurekursgericht hielt fest, das Bauvorhaben sei in der Landwirtschaftszone

nicht zonenkonform, und prüfte die Vereinbarkeit des geplanten Abbruchs und

Wiederaufbaus (verbunden mit einer Erweiterung) des Wohnhauses mit Art. 24c

des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700). Dabei erachtete das

Baurekursgericht den geplanten Anbau im Untergeschoss mit externem Zugang als

nicht bewilligungsfähig, weil insoweit die Anforderungen gemäss Art. 24c Abs. 4

RPG für eine Veränderung am äusseren Erscheinungsbild nicht gegeben seien.

Zudem sei nur einer der beiden geplanten Aussenabstellplätze – der südliche – bewilligungsfähig,

wobei es auch festhielt, dass grundsätzlich eine Parkierungsmöglichkeit zweier

Fahrzeuge aufgrund der abgelegenen Lage praxisgemäss zu einer zeitgemässen

Wohnnutzung gehören würde. Es befand, eine Überarbeitung des Projekts in Bezug

auf die Situation der Untergeschosse sei erforderlich. Der Anbau sei unter das

gewachsene Terrain zu verlegen und so zu planen, dass er äusserlich nicht in Erscheinung

trete. Bemerkungsweise fügte das Baurekursgericht bei, eine unterirdische

Erweiterung (welche die Masse des erlaubten Erweiterungskontingents einhalte)

müsse – entgegen der Ansicht der Baudirektion – nicht auf den bestehenden

Fussabdruck des Gebäudes beschränkt werden, denn sie habe keinen Einfluss auf

das äussere Erscheinungsbild. Weiter nahm es an, die beiden Fusswege zum Haus

sowie die Flächen um das Haus würden sich im Rahmen der Projektänderung noch

verändern, weshalb es diese im vorliegenden Verfahren nicht beurteilte. Der

Umgebungsgestaltung könne bei einer hohen Wesensgleichheit der Ersatzbaute und

ohne sichtbare äussere Erweiterungen ein gewisser Spielraum (innerhalb des

praxisgemässen 7-m-Radius) zugestanden werden. Insgesamt kam das Baurekursgericht

zum Schluss, die von ihm festgestellten Mängel des Bauprojekts seien nicht

nebenbestimmungsweise heilbar; die Baudirektion habe mit der ausgesprochenen

Verweigerung des Bauprojekts ihr diesbezügliches Ermessen nicht überschritten.

2.2

Die Beschwerdeführenden

entgegnen, im angefochtenen Entscheid werde mangelhaft begründet, weshalb die

Mängel des Bauprojekts nicht nebenbestimmungsweise heilbar seien. Dadurch sei

ihr Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) verletzt worden. Weiter

verstosse es gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 und Art. 36

BV) sowie gegen § 321 Abs. 1 PBG, wenn die umstrittene Baubewilligung

nicht unter einer Nebenbestimmung erteilt werde. Als Nebenbestimmung müsse die

Verpflichtung zu einer derartigen Anpassung der Baupläne genügen, dass der

Anbau bzw. die Untergeschosse äusserlich nicht in Erscheinung träten. Wenn

dieser Anbau, wie von der Vorinstanz verlangt, äusserlich nicht mehr in

Erscheinung trete, so lasse dies das Bauprojekt im Übrigen unberührt und ziehe

keine baurechtlichen, konzeptionellen oder gestalterischen Auswirkungen nach

sich. Ebenso wenig würden sich die Führung und Ausgestaltung der Fusswege und

Flächen um das Haus herum verändern. Dies werde durch die vor

Verwaltungsgericht eingereichten, angepassten Projektpläne bestätigt.

2.3

Das

rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verlangt, dass die Behörde

die Vorbringen der Betroffenen tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die

wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen

und auf die sie ihren Entscheid stützt. Der Begründungspflicht ist Genüge

getan, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft

geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen

kann. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich

widerlegt (vgl. BGE 146 II 335 E. 5.1, 142 II 49 E. 9.2). Beim

fraglichen Anbau folgt aus den Bauplänen, dass dieser sich im Verhältnis zum

Erdgeschoss gleichsam auf der Höhe eines im Hang vorgelagerten, zweiten

Untergeschosses befindet. Er ist gebäudeintern durch eine aus dem (ersten)

Untergeschoss hinabführende Treppe erschlossen und weist einen externen Zugang

auf. Der Anbau soll als Veloraum sowie für die Lagerung von Gartengeräten und

Brennholz dienen. Das Baurekursgericht hat unter Bezugnahme auf diese

Sachumstände dargelegt, weshalb es den Anbau als bundesrechtswidrig erachtet

und inwiefern es eine Neuplanung der Untergeschosse für nötig gehalten hat

(vgl. oben E. 2.1). Wenn das Bauprojekt bereits wegen der geplanten

Ausgestaltung der Untergeschosse nicht mit Art. 24c RPG vereinbar ist, so

war im angefochtenen Entscheid keine Überprüfung der Bundesrechtskonformität

bei der geplanten Umgebungsgestaltung mehr erforderlich (vgl. VGr, 22. August

2019, VB.2018.00809, E. 3.7). Der angefochtene Entscheid setzt sich

entgegen der Meinung der Beschwerdeführenden in genügender Weise mit ihren

Rügen auseinander. Der Vorwurf einer Gehörsverletzung geht fehl.

2.4

Inhaltliche

oder formale Mängel eines Bauvorhabens können und müssen gemäss § 321 Abs. 1 PBG unter bestimmten Voraussetzungen mittels Statuierung entsprechender

Nebenbestimmungen in der Baubewilligung behoben werden. Dieses Vorgehen ist

Ausfluss des verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips, welches

verlangt, dass staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sein müssen,

wobei Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer konkreten

Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige nicht hinausgehen

darf (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Das Interesse

der Bauherrschaft am Fortbestand der Baubewilligung ist als gewichtig

einzustufen. Solange die Mängel untergeordneter Natur sind und ohne besondere

Schwierigkeiten durch ausreichend konkrete Nebenbestimmungen behoben werden

können, steht der Grundsatz der Einheit der Baubewilligung nicht infrage.

Ziehen die Mängel aber wesentliche Projektänderungen nach sich, können sie

nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (VGr, 19. Juli 2018,

VB.2017.00830, E. 5.1, 26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2; RB

1983.

Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5). Ausserdem können nach der

Rechtsprechung auch bei Vorliegen verschiedener, für sich allein betrachtet

kleinerer Mängel unter Umständen viele verschiedene Möglichkeiten der

Mängelbehebung gegeben sein, sodass nicht klar ist, welche konkreten baulichen

Änderungen die nebenbestimmungsweise Behebung der Mängel zur Folge haben wird.

Auch in diesen Fällen fällt eine auflageweise Behebung der Mängel ausser

Betracht (VGr, 27. März 2020, VB.2018.00696, E. 9.2, 16. Juli

2015, VB.2015.00120, E. 3.3 ff. = BEZ 2015 Nr. 46).

2.5

Bei der

Beantwortung der Frage, ob Mängel eines Bauvorhabens mit einer Nebenbestimmung

geheilt werden können oder ob eine Bauverweigerung auszusprechen ist, kommt der

Vorinstanz als Fachgericht ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (VGr, 11. Februar

2021, VB.2020.00759, E. 3.4.2). Gemäss Art. 24c Abs. 4 RPG

müssen Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild der Baute für eine

zeitgemässe Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf

ausgerichtet sein, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern. Das in Art. 24c

Abs. 2 RPG und Art. 42 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000.

(RPV; SR 700.1) verankerte Erfordernis der Wahrung der Identität bzw.

Wesensgleichheit und die in Art. 24c Abs. 4 RPG aufgezählten drei

Tatbestände, die eine Veränderung am äusseren Erscheinungsbild erlauben,

stellen eigenständige, unabhängig voneinander zu erfüllende Voraussetzungen dar

(BGr, 3. April 2017, 1C_312/2016, E. 3.1). Art. 24c Abs. 4

RPG bildet dabei regelmässig den strengeren Massstab (BGr, 16. Juli 2020,

1C_480/2019, E. 3.3 mit Hinweisen). Zu Recht stellen die

Beschwerdeführenden nicht in Abrede, dass der fragliche Anbau in der geplanten

Ausgestaltung die Anforderungen von Art. 24c Abs. 4 RPG nicht erfüllt

und daher nicht bewilligungsfähig ist. Selbst bei einem ersatzlosen Verzicht

auf den Anbau müsste die Inneneinteilung des Gebäudes umgestaltet werden, weil

diesfalls die Treppe zwischen dem Anbau und dem (ersten) Untergeschoss

entfiele. Ausserdem ist es nicht zu beanstanden, wenn das Baurekursgericht in

jedem Fall eine Projektüberarbeitung bei der Umgebungsgestaltung, insbesondere

bei den Fusswegen, erwartet hat. Die abweichende Behauptung der

Beschwerdeführenden ist nicht stichhaltig, zumal in den neu eingereichten Plänen

im Vergleich zu den Bauplänen des umstrittenen Baugesuchs Änderungen namentlich

bei den Fusswegen erfolgt sind. Sodann wird bei einem Ersatzneubau ausserhalb

der Bauzonen die Identität der Baute durch die Umgebung in massgeblicher Weise

mitgeprägt; deshalb sind Baute und Umgebung für die Beurteilung der

Wesensgleichheit in ihrem Zusammenwirken zu beurteilen (vgl. BGr, 28. September

2018, 1C_128/2018, E. 6.1). Projekte für Abbruch und Wiederaufbau von

Gebäuden ausserhalb der Bauzonen unterscheiden sich insofern vom Regelfall der

Bauprojekte innerhalb der Bauzonen, bei denen die Umgebungsgestaltung in ein

nachgelagertes Bewilligungsverfahren verwiesen werden kann. Auch wenn die

Anpassungen in den Untergeschossen und bei der Umgebungsgestaltung für sich

allein betrachtet kleinere Punkte betreffen, ist angesichts der Hanglage des

Baugrundstücks nicht klar, welche konkreten Änderungen die Behebung der festgestellten

baurechtlichen Mängel zur Folge haben wird, weil dafür verschiedene

Möglichkeiten bestehen. Demzufolge ist es nicht rechtsverletzend, dass das

Baurekursgericht die erstinstanzliche Ablehnung einer auflageweisen Behebung

der Mängel und damit die Verweigerung des Baugesuchs bestätigt hat.

3.

3.1

Der

Mitbeteiligte 2 machte im vorinstanzlichen Verfahren unter anderem

geltend, das Wohnhaus Vers.-Nr. 02 sei zu Unrecht nicht im kommunalen

Inventar der schutzwürdigen Bauten aufgeführt. (Auch) mit dieser Begründung

stellte er die Zulässigkeit eines Abbruchs und Wiederaufbaus in Frage. In den

Erwägungen des angefochtenen Entscheids wurde vorfrageweise verneint, dass ein

Säumnis der Gemeinde bei der Inventarerstellung im Hinblick auf dieses Gebäude

vorliege. Namentlich ergäben sich weder aus den Akten noch aus der Besichtigung

am Augenschein Hinweise darauf, dass das Objekt historisch aussergewöhnlich

wertvoll und eine Nichtinventarisierung willkürlich wären. Im Ergebnis wurde

dem Mitbeteiligten 2 die Legitimation für denkmalschutzrechtliche Einwände

gegen das Bauprojekt nicht zugebilligt.

3.2

Gemäss § 338b Abs. 1 lit. a PBG können gesamtkantonal tätige Verbände, die sich

seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und

Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, Rekurs gegen

Anordnungen und Erlasse erheben, soweit sie sich auf den III. Titel (Natur- und

Heimatschutz, §§ 203–217) oder § 238 Abs. 2 (besondere

Rücksichtnahme auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes bei der Gestaltung von

Bauten) stützen. Das Rekurs- oder Beschwerderecht steht den Verbänden dabei nur

für Rügen zu, die mit den Interessen des Natur- und Heimatschutzes in

unmittelbarem Zusammenhang stehen (§ 338b Abs. 2 PBG).

Die Aufnahme eines Schutzobjekts in ein Inventar kann als

blosse Verwaltungshandlung ohne Verfügungscharakter nicht mit Rekurs und

Beschwerde angefochten werden, weshalb weder Verbände noch Private Anspruch auf

Mitwirkung im behördlichen Inventarisationsverfahren haben (VGr, 17. April

2014, VB.2013.00411, E. 2.1; RB 1992 Nr. 8). Gegen die

Nichtinventarisierung steht daher in der Regel einzig der Weg der

Aufsichtsbeschwerde offen (VGr, 11. Juli 2012, VB.2011.00759, E. 2.5,

18.

Mai 2011, VB.2010.00496, E. 1.4). Nach der Rechtsprechung hängt

die Legitimation der Verbände in der Regel davon ab, ob das betreffende Objekt

in ein gestützt auf § 203 Abs. 2 PBG erstelltes Inventar Aufnahme

gefunden hat (VGr, 22. Juni 2017, VB.2016.00565, E. 1.2, 10. Dezember

2008, VB.2008.00404, E. 2.1 = BEZ 2009 Nr. 4 mit weiteren Hinweisen).

Zu diesen Grundsätzen bestehen Ausnahmen (vgl. dazu Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 166).

So können die Verbände gegen die Erteilung der Baubewilligung für einen

Ersatzneubau bei einem nicht inventarisierten Objekt die Legitimation

beanspruchen, falls dieses offensichtlich zu Unrecht bzw. willkürlich nicht

inventarisiert wurde; die Erfüllung dieser Voraussetzung ist dabei

vorfrageweise zu prüfen (vgl. BGr, 7. Juni 2021, 1C_92/2021, E. 6;

dazu auch die Urteilsbesprechung von Daniela Thurnherr in: ZBl 123/2022 S. 438 ff.).

Wird jedoch die Baubewilligung unabhängig von der Frage der Schutzfähigkeit des

Objekts verweigert, so fehlt zum vornherein ein Anfechtungsobjekt für die

Verbandsbeschwerde (vgl. VGr, 11. Juli 2012, VB.2011.0759, E. 2.5).

Immerhin sind die Verbände gleich wie Nachbarn einem Rekursverfahren gegen die

Bauverweigerung beizuladen, wenn sie rechtzeitig das Zustellbegehren gemäss § 315 PBG gestellt haben (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 36).

Eine solche Beiladung ist im vorinstanzlichen Verfahren im Hinblick auf die

Mitbeteiligten 2 und 3 erfolgt.

3.3

Wenn das

Baurekursgericht die angefochtene Bauverweigerung bestätigt und dabei

vorfrageweise die Legitimation des beigeladenen Verbands gemäss § 338b PBG

verneint, so ändert dies nichts daran, dass auch ein solcher Rekursentscheid in

der Hauptsache kein Anfechtungsobjekt für die Verbandsbeschwerde bildet. Falls

der beigeladene Verband den betreffenden Rekursentscheid nicht anficht,

verwirkt er dadurch nicht den Anspruch auf eine Prüfung seiner Legitimation

gegen eine allfällige spätere Baubewilligung bezüglich derselben Liegenschaft.

Der Mitbeteiligte 2 hat den Rekursentscheid vom 15. Dezember 2021

nicht angefochten, sondern sich vor Verwaltungsgericht auf eine Verteidigung

des Bauabschlags beschränkt. Dazu ist er im vorliegenden Verfahren befugt.

Soweit sich aus dem angefochtenen Entscheid in diesem Zusammenhang etwas

anderes ergeben sollte, könnte dem nicht zugestimmt werden.

4.

Nach dem Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG; Kaspar

Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 6, 11 und 16). Ein Anspruch auf

Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Mitbeteiligte 1 hat keinen Antrag auf Parteientschädigung

gestellt. Anders verhält es sich beim anwaltlich nicht vertretenen

Mitbeteiligten 2. Da er zudem in der Sache obsiegt und ihm ein besonderer

Aufwand entstanden ist, haben die Beschwerdeführenden ihm unter solidarischer

Haftung eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§17 Abs. 2 und 3 VRG; Plüss, § 17 N. 22).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 950.-- Zustellkosten,

Fr. 5'950.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, dem Mitbeteiligten 2

eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar

innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligten;

c) das Baurekursgericht;

d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).