Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00065

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00065

Urteil

der 1. Kammer

vom 10. November 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Jonas Alig.

In Sachen

Zürcher Heimatschutz ZVH,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Egg, vertreten durch RA A,

Beschwerdegegner,

und

Politische Gemeinde Egg, vertreten durch Gemeinderat Egg,

Mitbeteiligte,

betreffend Verzicht

auf Inventaraufnahme des Bauernhauses,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeindeversammlung Egg fasste am 30. November 2020

den Beschluss, das auf dem Gemeindegebiet liegende landwirtschaftliche Anwesen B-Strasse 01

zu verkaufen, worauf die Liegenschaft zum Verkauf ausgeschrieben wurde. Mit

Schreiben vom 3. Mai 2021 gelangte der Zürcher Heimatschutz (ZVH) an den

Gemeinderat von Egg und ersuchte diesen, die Liegenschaft B-Strasse 01 vor

dem Verkauf ins kommunale Inventar aufzunehmen oder festzulegen, ob das Gebäude

bereits unter Schutz zu stellen sei und bejahendenfalls den Schutzumfang

festzulegen. Nach Einholung eines Berichts beim Büro C vom 7. Juli

2021 beschloss der Gemeinderat von Egg am 19. Juli 2021, die Liegenschaft B-Strasse 01

nicht nachträglich ins Inventar der schützenswerten Gebäude aufzunehmen und

lehnte das Ansinnen des ZVH ab.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte der ZVH am 12. August 2021 beim

Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Das

Gehöft B-Strasse 01 sei vor der allfälligen Veräusserung an Private in das

kommunale Inventar aufzunehmen, eventuell sei das Objekt unter Schutz zu

stellen. Das Baurekursgericht trat auf den Rekurs mit Entscheid vom 15. Dezember

2021.

nicht ein.

III.

Der ZVH erhob gegen diesen Entscheid am 1. Februar

2022.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte, den angefochtenen

Entscheid aufzuheben und den Gemeinderat anzuweisen, das Gehöft B-Strasse 01

vor der allfälligen Veräusserung an Private unter Schutz zu stellen,

eventualiter sei ein bauhistorisches Gutachten einzuholen. Zudem verlangte er

eine Parteientschädigung.

Das Baurekursgericht stellte am 23. Februar 2022

ohne weitere Bemerkungen den Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Der

Gemeinderat Egg und die politische Gemeinde Egg beantragten in ihrer

Beschwerdeantwort vom 10. März 2022, die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Beschwerdeführers.

Am 25. April 2022 replizierte der ZVH unter

Festhalten an den gestellten Anträgen. Mit Duplik vom 12. Mai 2022 hielten

der Gemeinderat und die politische Gemeinde Egg an den gestellten Anträgen fest

und ebenso der ZVH mit Triplik vom 30. Mai 2022.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

zuständig. Als Adressat des angefochtenen

Entscheids ist der Beschwerdeführer ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (§ 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).

Ob das Baurekursgericht auf seinen Rekurs zu Recht nicht eingetreten ist,

bildet Gegenstand der im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu prüfenden

materiellen Fragen. Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

Bei der streitbetroffenen Liegenschaft B-Strasse 01

(Kat.-Nr. 02) handelt es sich um ein Einzelgehöft, dass gemäss Bau- und

Zonenordnung der Gemeinde Egg vom 13. Dezember 1993 (BZO) in der Landwirtschaftszone

liegt. Es befindet sich in erhöhter Hanglage nördlich der Ortschaft Esslingen

in der Gemeinde Egg.

3.

3.1

Vor

Baurekursgericht hatte der Beschwerdeführer beantragt, das Gehöft B-Strasse 1

sei vor der allfälligen Veräusserung an Private in das kommunale Inventar

aufzunehmen. Eventualiter sei das Objekt unter Schutz zu stellen. Der

Schutzumfang sei aufgrund eines Gutachtens einer nicht vorbefassten Fachperson

festzulegen.

3.2

Das Baurekursgericht

ist auf den Rekurs nicht eingetreten. Zur Begründung führte das Gericht unter

Hinweis auf die kantonale Rechtsprechung aus, dass die Aufnahme eines

Schutzobjekts in ein Inventar (im Gegensatz zur Inventarentlassung) eine blosse

Verwaltungsanordnung ohne Verfügungscharakter sei und deshalb weder mit Rekurs

noch Beschwerde angefochten werden könne. Gleiches gelte selbstredend auch bei

einem Verzicht auf Inventaraufnahme, soweit damit kein definitiver Verzicht auf

Schutzmassnahmen verbunden sei. Vorliegend seien keine zwingenden Gründe

ersichtlich, welche die Änderung dieser Rechtsprechung rechtfertigen würden.

Somit könne der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall die Inventarentlassung

oder gar die Anordnung von Schutzmassnahmen für nicht inventarisierte Objekte

nicht verlangen.

3.3

Der Beschwerdeführer

hält dem namentlich entgegen, dass die Liegenschaft im Besitz des Gemeinwesens

nach dem Grundsatz der Selbstbindung einen provisorischen Schutz genossen habe,

wie wenn sie inventarisiert wäre. Mit dem Verkauf der Liegenschaft als

wertvolles Kulturgut entfalle dieser Schutz. Im Ergebnis verliere ein

nichtinventarisiertes Objekt beim Verkauf durch die öffentliche Hand an Private

nicht weniger definitiv als bei einer Inventarentlassung. Er macht auch

geltend, das Baurekursgericht habe seinen Gehörsanspruch verletzt, indem es

einzelne Rügen nicht behandelt habe. Insgesamt sei das Baurekursgericht auf den

Rekurs zu Unrecht nicht eingetreten.

4.

Gesamtkantonal tätige Verbände, die sich seit wenigstens zehn

Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten,

rein ideellen Zielen widmen, können unter anderem gegen Anordnungen und

Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel (Natur-

und Heimatschutz, §§ 203 – 217 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]) oder § 238 Abs. 2 PBG (besondere Rücksichtnahme auf Objekte des

Natur- und Heimatschutzes bei der Gestaltung von Bauten) stützen, Rekurs

oder Beschwerde erheben (§ 338b Abs. 1 lit. a PBG). Das Rekurs-

oder Beschwerderecht steht den Verbänden dabei nur für Rügen zu, die mit den

Interessen des Natur- und Heimatschutzes in unmittelbarem Zusammenhang stehen (§ 338b Abs. 2 PBG).

4.1

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts hängt

die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Natur- und Heimatschutzverbände in

der Regel davon ab, ob das betreffende Objekt in ein gestützt auf § 203 Abs. 2 PBG erstelltes Inventar Aufnahme gefunden hat (VGr, 3. Dezember 2020,

VB.2020.00388, E. 4.2; 17. April 2014, VB.2013.00411, E. 2.1).

Die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes Objekt sei dennoch schutzwürdig,

verschafft den Verbänden keinen Zugang zum Rekursverfahren (RB 1990 Nr. 10).

Sodann darf § 338a Abs. 2 PBG nicht rein prozessual betrachtet

werden, sodass schon die Berufung auf eine Missachtung des

III. Gesetzestitels bzw. von § 238 Abs. 2 PBG

legitimationsbegründend wäre. Die Verbandsbeschwerde kommt nur dann zum Zug,

wenn die Behörde ihren Entscheid auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützte bzw. aufgrund eines Inventareintrags darauf hätte stützen sollen.

Sie soll es den Verbänden ermöglichen, sich

gegen alle Anordnungen zu wehren, die mit der Aufhebung einer förmlichen

Unterschutzstellung oder der Entlassung eines Schutzobjekts aus dem Inventar

verbunden sind (VGr, 11. Juli 2012, VB.2011.00759, E. 2.4 mit

weiteren Hinweisen). Dementsprechend muss die

angefochtene Anordnung ein bereits förmlich erfasstes (§ 205 PBG) oder

zumindest schon inventarisiertes (§ 203 Abs. 2 PBG) Schutzobjekt im

Sinn von § 203 Abs. 1 lit. a–g PBG betreffen (VGr, 26. August

2009, VB.2009.00317, E. 3.3; RB 1990 Nr. 11 = BEZ 1990 Nr. 11).

In zwei Ausnahmefällen hat

das Verwaltungsgericht bisher die Legitimation der Verbände in der

Rechtsprechung auch bei nicht inventarisierten Objekten bejaht (vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 166 mit Hinweisen; VGr, 17. April 2014, VB.2013.00411, E. 2.1).

Erstens in einem Fall, in welchem ein Inventareintrag einzig mangels

rechtzeitiger Entdeckung des Schutzobjekts unterblieben und zudem die

Schutzwürdigkeit unbestritten war (RB 1991 Nrn. 3, 9 und 60 =

BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991, S. 495). Als Zweites in

Fällen, in denen das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur Inventarisierung

nicht nachgekommen war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft dargetan wurde

sowie wahrscheinlich erschien (VGr, 17. April 2014, VB.2013.00411, E. 2.1;

10.

September 2003, VB.2003.00197, E. 2a; 20. Dezember 2001,

VB.2001.00351, E. 1b; RB 1996 Nr. 6, 1997 Nr. 2;

Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel

Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 566).

Allerdings

besteht ein Anfechtungsrecht des vorliegenden Beschwerdeführers gemäss neuer

Rechtsprechung des Bundesgerichts weitergehend bereits dann, wenn eine

Inventarisierung der betroffenen Liegenschaft offensichtlich zu Unrecht

unterblieben ist (BGr, 7. Juni 2021, 1C_92/2021, E. 4; dazu auch

Daniela Thurnherr, ZBl 8/2022, S. 430 ff.). Dies ist bei der

Beurteilung der vorliegend strittigen Legitimationsfrage zu beachten.

4.2

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts ändert nichts

daran, dass die Aufnahme eines Schutzobjekts in ein Inventar als blosse Verwaltungshandlung ohne Verfügungscharakter

nicht mit Rekurs und Beschwerde angefochten werden kann, weshalb weder Verbände

noch Private Anspruch auf Mitwirkung im behördlichen Inventarisationsverfahren

haben (VGr, 17. April 2014, VB.2013.00411, E. 2.1; RB 1992 Nr. 8).

Gegen die Nichtinventarisierung steht daher in

der Regel einzig der Weg der Aufsichtsbeschwerde offen (VGr, 11. Juli

2012, VB.2011.00759, E. 2.5; 18. Mai 2011, VB.2010.00496, E. 1.4).

Insoweit ist das Baurekursgericht auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten.

Der Beschwerdeführer hat denn auch an seinem Rekursantrag, das Gehöft B-Strasse 01

sei vor der allfälligen Veräusserung an Private in das kommunale Inventar

aufzunehmen, vor Verwaltungsgericht nicht mehr

festgehalten.

4.3

Der

zitierte Entscheid des Bundesgerichts vom 7. Juni

2021.

legt es hingegen nahe, im Rahmen der Prüfung der Rekurslegitimation

hinsichtlich des Eventualantrags (nämlich das Objekt unter Schutz zu stellen

und den Schutzumfang festzulegen) vorfrageweise zu klären, ob die

Nichtinventarisierung der Liegenschaft offensichtlich zu Unrecht erfolgte. Denn

ist die Liegenschaft trotz des geplanten Verkaufs offensichtlich zu Unrecht

nicht ins Inventar aufgenommen worden, so stünde dem Beschwerdeführer

jedenfalls ein Rekurs- und Beschwerderecht zu, wenn es vorliegend um eine

baurechtliche Bewilligung betreffend das infrage stehende Gehöft B-Strasse 01

gehen würde. Der Beschwerdegegner hat zwar keinen Bauentscheid gefällt, jedoch

mit seinem Beschluss zumindest implizit entschieden, dass keine

Schutzmassnahmen nach § 205 PBG zu treffen seien. Die Frage nach der

Notwendigkeit derartiger Schutzmassnahmen betrifft den 3. Titel des Planungs-

und Baugesetzes (vgl. § 338b Abs. 1 lit. a PBG). Damit ist

in der vorliegenden Sache – analog zum präjudiziellen Entscheid des

Bundesgerichts – für die Frage der Legitimation vorfrageweise zu prüfen, ob die

Inventarisierung der streitbetroffenen Liegenschaft offensichtlich zu Unrecht

unterblieben ist.

4.4

Als

Schutzobjekte in Betracht fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG

unter anderem Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen

einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche

erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich

mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung.

In der Praxis werden diese beiden Eigenschaften als Eigenwert

und als Situationswert bezeichnet. Während sich der Eigenwert auf die Bedeutung

des Bauwerks selbst bezieht, bezeichnet der Situationswert den Wert eines

Objekts, der sich in Bezug auf seine Stellung in der gesamten Umgebungsstruktur

ergibt (vgl. Fritzsche et al., S. 300; Walter Engeler, Das Baudenkmal im

schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139, 205).

4.4.1

Auf das Begehren des Beschwerdeführers holte

der Beschwerdegegner beim Büro C einen Bericht zur Nichtaufnahme der

streitbetroffenen Liegenschaft ein. Dieser erging am 7. Juli 2021. Der

Bericht bzw. die späteren Ergänzungen enthalten zwar Hinweise auf einen gewissen

Eigenwert der Liegenschaft, verneinen aber eine wichtige Zeugeneigenschaft. Hingegen

wurde ausgeführt, es sei unbestreitbar, dass dem etwas abseits von Esslingen

gelegenen freistehenden Bau ein besonderer Situationswert zuzubilligen sei.

Jedoch gebe es in der Gemeinde viele Einzelhöfe, denen eine noch stärkere

landschaftsprägende Bedeutung zukomme, die aber allein deswegen nicht alle ins

Inventar aufgenommen werden könnten.

Kommt dem Gebäude somit gemäss der fachmännischen

Beurteilung ein besonderer Situationswert zu – und verfügt es zudem auch noch teilweise

über alte Substanz, so erscheint das Gebäude als potenziell schutzwürdig und

ist damit offensichtlich zu Unrecht nicht inventarisiert worden. Wenn der

Bericht und in der Folge auch der Beschwerdegegner der Auffassung sind, es gebe

zahlreiche auch wertvollere Objekte, die landschaftsprägend seien, so zielen

sie auf das Verfahren nach § 205 PBG, wo es durchaus zulässig sein kann,

mit Blick auf das Vorhandensein anderer Objekte von einer Unterschutzstellung

abzusehen (vgl. etwa VGr, 25. November 2021, VB.2020.00802, E. 5.3.2;

23.

Oktober 2019, VB.2018.00614, E. 5.3 mit Hinweisen). Dies gilt

indes nicht für die Inventarisierung, für die einzig die potenzielle

Schutzwürdigkeit vorausgesetzt ist. Die Nichtaufnahme

der streitbetroffenen Liegenschaft ins Inventar erweist sich damit bei

vorfrageweiser Prüfung als willkürlich.

4.4.2

Dazu bleibt im Übrigen anzufügen, dass der

Beschwerdeführer den Bericht des Büros C vom 7. Juli 2021 bereits mit

der Rekurserhebung eingereicht und entsprechende Ausführungen in der

Rekursschrift getätigt hat. Damit ist dieser thematisiert worden und kann es

offenbleiben, ob seine nicht mehr entscheidrelevanten ergänzenden Ausführungen

im Beschwerdeverfahren – wie dies der Beschwerdegegner annimmt – als verspätet

zu gelten haben.

4.4.3

Dispositiv

Die Liegenschaft ist demnach nicht nur offensichtlich zu Unrecht, sondern

sogar in willkürlicher Weise nicht ins Inventar aufgenommen worden. Der

Beschwerdeführer ist legitimiert, gegen den Verzicht auf Schutzmassnahmen, wie

er sie am 3. Mai 2021 bei der erstinstanzlichen Behörde eventualiter beantragt

hatte und von dieser mit Beschluss vom 19. Juli 2021 abgelehnt wurden,

Rekurs zu erheben.

4.4.4

Anzumerken bleibt diesbezüglich, dass der Beschwerdeführer seine Begehren bei

der Gemeinde Egg entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners nicht verspätet

gestellt hat. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, in der vorliegenden

Konstellation, wo das Gemeinwesen einen Verkauf der Liegenschaft an Private beabsichtigt,

bestehe eine potenzielle Gefährdung der Liegenschaft, weshalb Schutzmassnahmen

nach § 205 PBG zu treffen seien. Mit Blick auf die sogenannte

Selbstbindung der öffentlichen Hand (vgl. § 204 Abs. 1 PBG;

Fritzsche et al., S. 292) bestand für den Beschwerdeführer bei der früheren

Inventarerstellung mithin kein Anlass für ein Rechtsmittel. Sodann handelt es

sich beim Beschluss zum Verkauf der Liegenschaft um einen anderen Akt als beim

Entscheid, auf Schutzmassnahmen zu verzichten.

4.5 Mithin ist

das Baurekursgericht auf den Rekurs insoweit zu Unrecht nicht eingetreten, als

damit Schutzmassnahmen beantragt wurden. Der angefochtene Entscheid ist deshalb

aufzuheben. In Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG ist die Sache an das Baurekursgericht

zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen. Es wird zu prüfen sein, ob im

aktuellen Zeitpunkt – entgegen dem Beschluss des Gemeinderats vom 19. Juli

2021 – Schutzmassnahmen nach § 205 PBG (namentlich im Sinne von lit. c)

zu treffen sind.

4.6 Bei diesem

Ergebnis erübrigt sich im vorliegenden Beschwerdeverfahren der mit der

Beschwerde verlangte Augenschein ebenso wie die Einholung eines bauhistorischen

Gutachtens.

5.

Entsprechend dem Ausgang

des Verfahrens wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2

i.V.m. § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei

diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen

ist er zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren eine angemessene

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

6.

Beim vorliegenden Urteil

handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der beim Bundesgericht nur unter

den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG) anfechtbar ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der

Entscheid des Baurekursgerichts vom 15. Dezember 2021 aufgehoben und die

Sache im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 255.-- Zustellkosten,

Fr. 2'755.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem

Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar

innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert

30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.