Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00068

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00068

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Juli 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:

1., 2. und 3. Zuteilungsrunde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG mit Sitz in Zürich betreibt das Hotel D in

St. Gallen. Am 29. Januar 2021 ersuchte sie die Finanzdirektion des

Kantons Zürich im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 400'000.-

sowie ein Darlehen mit zehnjähriger Laufzeit über Fr. 500'000.-. Mit

Verfügung vom 19. Februar 2021 wies die Finanzdirektion dieses Gesuch ab, weil

die A AG gemäss Revisionsbericht 2019 überschuldet sei.

Erwägungen

II.

A. Dagegen

liess die A AG am 26. Februar 2021 beim Regierungsrat des Kantons

Zürich rekurrieren und die Auszahlung der beantragten Beiträge verlangen. Bereits

vor der Rekurseinreichung hatte die Gesellschaft im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde

des Covid-19-Härtefallprogramms bei der Finanzdirektion ein Gesuch um einen

nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 750'000.- und ein Darlehen über Fr. 1'124'998.-

gestellt, weshalb der Regierungsrat das Rekursverfahren mit Verfügung vom 18. März

2021.

einstweilen sistierte.

B. Mit

Verfügung vom 22. März 2021 wies die Finanzdirektion auch das im Rahmen

der 2. Zuteilungsrunde gestellte Gesuch der A AG ab, da der

Umsatzrückgang mehr als 40 % betragen müsse. Am 6. April 2021 erhob

die A AG dagegen ebenfalls Rekurs beim Regierungsrat.

C. Noch

während der Rekursverfahren sprach die Finanzdirektion der A AG mit

Verfügung vom 12. August 2021 im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 289'591.-

zu; beantragt hatte die A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag in Höhe von

Fr. 1'960'302.25. Begründet wird die Differenz damit, dass "der

tatsächliche Umsatz 2018 und 2019 nicht den Belegen bzw. dem gemeldeten

Umsatz" entspreche. Auch gegen die Verfügung vom 12. August 2021

gelangte die A AG mit Rekurs an den Regierungsrat, welcher die drei

Verfahren mit Beschluss vom 15. Dezember 2021 vereinigte (Dispositiv-Ziff. I),

die Rekurse abwies (Dispositiv-Ziff. II), die Kosten der Rekursverfahren

in Höhe von Fr. 1'964.- der A AG auferlegte (Dispositiv-Ziff. III)

und dieser in Dispositiv-Ziff. IV keine Parteientschädigung zusprach.

III.

Am 1. Februar 2022 liess die A AG Beschwerde

beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei

der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 15. Dezember 2021 aufzuheben

und ihr der beantragte Beitrag von Fr. 1'960'302.25 vollumfänglich

zuzusprechen. Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei, schloss mit

Vernehmlassung vom 4. März 2022 auf Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten sei. Die Finanzdirektion erstattete keine Beschwerdeantwort.

Mit Verfügung vom 21. Juni 2022 sprach die

Finanzdirektion der A AG im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des

Covid-Härtefallprogramms des Kantons Zürich 2022 einen nicht rückzahlbaren

Beitrag in Höhe von Fr. 130'316.- zu.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion

betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, fällt

die Beurteilung der Beschwerde in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 3 VRG).

2.

2.1

Nach Art. 12

Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)

in der bis am 19. März 2021 massgeblichen Fassung (vgl. AS 2021 153) kann

der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen

unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den

Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen,

insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller,

Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie

touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des

betroffenen Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12

Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Art. 12 Abs. 2bis

Covid-19-Gesetz macht die Unterstützung durch den Bund zudem davon abhängig,

dass Letzteres vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig

war und nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12

Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer

Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die

Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020

(Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in Kraft

(AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember

2021.

Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit

sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem Kanton aus seinen

Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt (Art. 2–6

HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das unterstützte Unternehmen

gegenüber dem Kanton belegt hat, dass es profitabel oder überlebensfähig ist (Art. 4

Abs. 1 lit. a HFMV 20) sowie dass sein Umsatz im Jahr 2020 im

Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der

Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der

Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20). Für die Monate

Januar bis Juni 2021 konnte das gesuchstellende Unternehmen gemäss Art. 5 Abs. 1bis

HFMV 20 für die Berechnung des Umsatzrückgangs anstelle des Jahresumsatzes 2020

den Umsatz einer späteren Periode von 12 Monaten verwenden (AS 2021 8). In

Art. 5 Abs. 2 HFMV 20 fand sich ausserdem bis am 31. März 2021

festgehalten, dass für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017

gegründet wurden, der nach Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 (in der damaligen

Fassung) berechnete Umsatz als durchschnittlicher Jahresumsatz der Jahre 2018

und 2019 gilt, das heisst der Umsatz, der zwischen dem 1. Januar 2018 und

dem 29. Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate. Per 1. April

2021.

wurde die betreffende Bestimmung aufgehoben und stattdessen Art. 3

HFMV 20 insofern abgeändert, als darin neu festgehalten wurde, dass für ein

Unternehmen, welches zwischen dem 31. Dezember 2017 und dem 29. Februar

2020.

gegründet wurde, der durchschnittliche Umsatz, der von der Gründung bis

zum 29. Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate (Abs. 2 lit. a

Ziff. 1), oder der durchschnittliche Umsatz, der von der Gründung bis zum

31.

Dezember 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate, als

durchschnittlicher Jahresumsatz gilt (Abs. 2 lit. a Ziff. 2)

bzw. für ein Unternehmen, das zwischen dem 1. März 2020 und dem 30. September

2020.

gegründet wurde, der durchschnittliche Umsatz, der von der Gründung bis

zum 31. Dezember 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate (Abs. 2

lit. b). Gemäss den Erläuterungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung

(EFV) zur Covid-19-Härtefallverordnung 2020 sollte diese Bestimmung dem Umstand

Rechnung tragen, dass die betroffenen Unternehmen "keine zwei vollen

Umsatzjahre vor Covid-19 aufweisen" (EFV, Erläuterungen zur Verordnung

über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 6).

Die Höhe der auszurichtenden Darlehen, Bürgschaften,

Garantien oder Beiträge pro Unternehmen richtete sich ebenfalls nach dem

Jahresumsatz. So beliefen sich die nicht rückzahlbaren Beiträge an Unternehmen

gemäss Art. 8 Abs. 2 bzw. – ab 1. April 2021 (AS 2021 184) – Art. 8a

HFMV 20 im dritten Abschnitt der Covid-19-Härtefallverordnung 2020

auf höchstens 20 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018

und 2019 und auf höchstens Fr. 1'000'000.- pro Unternehmen. Seit dem 1. April

2021.

(AS 2021 184) bestimmte Art. 8b Abs. 1 und Abs. 3 HFMV 20

ergänzend, dass sich der nicht rückzahlbare Beitrag an ein Unternehmen mit

einem Jahresumsatz von über Fr. 5'000'000.- derart berechnet, dass der

Umsatzrückgang nach Art. 5 HFMV 20 mit einem pauschalen Fixkostenanteil von

8.

% (Reisebüros, Grosshandel und Handel mit Motorfahrzeugen), 15 %

(übriger Detailhandel) oder 25 % (andere Unternehmen) multipliziert wird.

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls

ja, wie sie diese ausgestalten

wollten; namentlich konnten die Kantone die Voraussetzungen für die Gewährung

von Beiträgen auch enger als der Bund formulieren (Erläuterungen HFMV 20, S. 2;

Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des

Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff.,

8822.

und 8824).

Der Kantonsrat Zürich beschloss am 14. Dezember 2020

einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons

Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht

angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). So

wurde namentlich in Abweichung von den bundesrechtlichen Vorgaben auf eine

"Einschränkung der Anspruchsberechtigung auf einzelne Branchen"

verzichtet und stattdessen verlangt, dass die gesuchstellende Person in

Selbstdeklaration nachvollziehbar darzulegen habe, dass der Umsatzrückgang

vollumfänglich direkt auf Massnahmen der Schweizer Behörden in Zusammenhang mit

Covid-19 zurückzuführen ist, wobei der Umsatzrückgang mindestens 50 %

statt 40 % betragen musste. Am 25. Januar 2021 beschloss der

Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde

im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den

Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des

Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106).

Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde

nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021

S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten

Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm

des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer

RS-ZH02-0000000108).

3.

Gestützt auf die vorgenannte Rechtsgrundlage

gelangt die Vorinstanz hier mit Entscheid vom 15. Dezember 2021 zum

Schluss, dass der Vergleich des effektiven durchschnittlichen Umsatzes der

Beschwerdeführerin in den Jahren 2018/2019 von Fr. 1'447'957.- mit ihrem

effektiven Umsatz im Jahr 2020 von Fr. 1'332'000.- (exklusive

Kurzarbeitsentschädigung) ergebe, dass der Umsatzrückgang weniger als 40 %

betrage, weshalb die Rekurse der Beschwerdeführerin betreffend die Gewährung

von Beiträgen im Rahmen der 1. und 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms

abzuweisen seien. In der 3. Zuteilungsrunde sei der effektive

durchschnittliche Umsatz in den Jahren 2018/2019 dem von der Beschwerdeführerin

in ihrem Gesuch vom 25. Mai 2021 angegebenen Umsatz während der Monate

April 2020 bis März 2021 in Höhe von Fr. 583'000.- gegenüberzustellen,

sodass sich ein Umsatzrückgang von mehr als 40 % ergebe. In Anwendung von Art. 8a

HFMV 20 stehe der Beschwerdeführerin allerdings bloss ein nicht rückzahlbarer

Betrag von Fr. 289'591.40 (20 % von Fr. 1'447'957.-)

zu, sodass auch der letzte Rekurs abzuweisen sei.

Dem hält die Beschwerdeführerin vor

Verwaltungsgericht entgegen, dass das Hotel D während der von der Vorinstanz

berücksichtigten Referenzperiode 2018/2019 wegen Bauarbeiten (Renovation, Umbau

und Erweiterung) 17 Monate (von Mai 2018 bis September 2019) geschlossen

gewesen sei bzw. sie damit überhaupt nur während gut vier Monaten im Jahr 2018

und drei Monaten im Jahr 2019 Erträge habe erwirtschaften können. Der in den

Jahren 2018/2019 erzielte Umsatz stelle somit offensichtlich keine

repräsentative Referenzgrösse für eine Extrapolation ins Jahr 2020 dar. Die auf

einer reinen Wortlautinterpretation von Art. 5 Abs. 1 HFMV 20

beruhende Begründung des Zuteilungsentscheids stehe vielmehr

in diametralem Widerspruch zum Sinn und Zweck der Härtefallmassnahmen und führe

zu einem offensichtlich sachwidrigen Ergebnis. So hätte die Vorinstanz auf den

von ihr für das Jahr 2020 konservativ budgetierten und im Gesuch angegebenen

Umsatz von rund Fr. 7'500'000.- abstellen oder sie zumindest gleich

behandeln müssen wie ein Unternehmen, dass erst nach dem 1. Januar 2018

gegründet wurde bzw. erst nach dem 1. Januar 2020 seine Geschäftstätigkeit

aufnahm. Indem die Vorinstanz stattdessen den Umstand der Schliessung des

Hotels ausgeblendet und auf die in den Jahren 2018 und 2019 effektiv

erwirtschafteten Umsätze abgestellt habe, verhalte sie sich geradezu willkürlich.

Die massive Kürzung des Härtefallbeitrags verletze zudem das

Gleichbehandlungsgebot.

Strittig und im Folgenden zu prüfen ist daher in erster

Linie, auf welche Umsatzzahlen bei der Prüfung der Voraussetzung eines

Umsatzrückgangs im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie von 40 % sowie der Bemessung der von der

Beschwerdeführerin aus diesem Grund geforderten nicht rückzahlbaren Beiträge

abzustellen ist.

4.

4.1

In Ermangelung einer abweichenden kantonalen Regelung beurteilt sich

die Frage, ob angesichts des von der Beschwerdeführerin erlittenen

Umsatzrückgangs von einem Härtefall im Sinn des Covid-19-Härtefallprogramms

auszugehen ist, nach den bundesrechtlichen Vorgaben. Dabei gehen Vorinstanz und

Beschwerdeführerin einig darin, dass hierfür grundsätzlich nach dem klaren

Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 der im Jahr 2020 bzw. während

der Monate April 2020 bis März 2021 erzielte Umsatz des betroffenen

Unternehmens mit dem durchschnittlichen (effektiven) Jahresumsatz der Jahre

2018.

und 2019 zu vergleichen und ab einer Einbusse von über 40 % ein

Beitrag ausgerichtet werden könne. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen,

hält die Beschwerdeführerin jedoch – im Gegensatz zur Vorinstanz – dafür, dass

der Wortlaut der genannten Bestimmung in ihrem Fall nicht massgebend sein könne

und die von ihr während der massgeblichen Referenzperiode erlittenen

schliessungsbedingten Umsatzverluste dem Sinn der Regelung nach mit zu

berücksichtigen seien.

4.2

Bei der

Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen

(grammatikalisches Element). Ist er klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom

Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme

besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei.

Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung

(historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit andern

Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische

Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht

gewollt haben kann (BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen

Hinweisen).

Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn eine

Regelung unvollständig ist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende

Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen,

sondern stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes

Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung. Eine echte

Gesetzeslücke, die vom Gericht zu füllen ist, liegt nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat,

was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem

Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Rechtssinn eine

Vorschrift entnommen werden kann (zum Ganzen BGE 147 V 423 E. 4.2, 140

III 636 E. 2.1 mit Hinweisen). Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen,

gelten als Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und

Werte (BGE 140 III 636 E. 2.2 mit Hinweisen; BGr, 20. Juni 2016,

9C_893/2015, E. 4.2).

4.3

4.3.1

Mit den Gegenstand der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 bildenden

Härtefallmassnahmen sollten – wie aufgezeigt – Unternehmen finanziell

unterstützt werden, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von

den Folgen von Covid-19 besonders betroffen waren und einen Härtefall darstellten

(vgl. Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz). Für die Definition des

Härtefalls in Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz wurde

dabei ganz bewusst an den Umsatz angeknüpft bzw. der Umsatz im betroffenen Jahr

mit dem durchschnittlichen Jahresumsatz der Vorjahre verglichen und gefragt, ob

eine massgebliche ("einschneidende") Umsatzeinbusse vorliege, die

"eine Hilfe über den Härtefall rechtfertigt" (vgl. Votum Rechsteiner,

AB 2020 S 876). So lässt sich dem Protokoll der parlamentarischen Beratungen

zum Covid-19-Gesetz entnehmen, dass unter den Räten die Meinung vorherrschte,

dass sich die Beeinflussung eines Betriebs durch die behördlichen Massnahmen

nur am Jahresumsatz messen lasse, nicht etwa am Gewinn; der Jahresumsatz wie

auch der "Mehrjahresvergleich" stellten objektive bzw. messbare

Grössen dar und fingen Schwankungen auf, die "in einem Jahr passiert sein

könnten" (vgl. AB 2020 S 879 f. und 952 f.).

Bereits zum damaligen Zeitpunkt wiesen verschiedene

Rednerinnen und Redner auf die Situation hin von "Jungunternehmen, die keinen mehrjährigen Durchschnitt vorlegen können" (vgl.

etwa Votum Weichelt-Picard, AB 2020 N 1637).

Bundeskanzler Thurnherr merkte hierzu an, dass nach der vorgesehenen

Regelung ein Härtefall zu bejahen sei, wenn der Jahresumsatz

unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liege, wenn .erhaupt ein Durchschnitt errechnet werden könne. Bei

Jungunternehmen, die erst vor einem oder zwei Jahren gegründet worden seien, könnte man insofern nur diese Zeitspanne zur Bemessung nehmen (zum Ganzen

AB 2020 N 1638). Diesen Gedanken griff Art. 5 Abs. 2 HFMV 20 (in

der bis am 31. März 2021 massgeblichen Fassung) auf, wonach bei Unternehmen,

die erst nach dem 31. Dezember 2017 gegründet worden waren, bei der

Ermittlung, ob ein Härtefall gegeben war, nicht auf den durchschnittlichen

Umsatz der Jahre 2018/2019 abgestellt wurde (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20),

sondern auf den zwischen dem 1. Januar 2018 und dem 29. Februar 2020

erzielten Umsatz, berechnet auf 12 Monate. Die Nachfolgebestimmung (ab 1. April

2021) war sogar noch etwas grosszügiger, indem sie den betroffenen Unternehmen

die Wahl liess, entweder den von der Gründung bis zum 29. Februar 2020

erzielten durchschnittlichen Umsatz als Referenzumsatz zu nehmen oder den von

der Gründung bis zum 31. Dezember 2020 erzielten Umsatz (Art. 3 Abs. 2

HFMV 20). Gemäss den Erläuterungen der EFV sollte diese Regelung sicherstellen,

"dass Unternehmen, die bereits 2018 oder 2019 gegründet wurden, aber erst

ab 2020 höhere Umsätze erwirtschaftet haben, nicht schlechter gestellt werden

als Unternehmen, die nach dem 29. Februar 2020 gegründet worden sind und

im Sommer 2020 Umsätze erwirtschaftet haben" (Erläuterungen HFMV 20, S. 6).

4.3.2

Diese Ausführungen zeigen, dass sich Gesetz- und Verordnungsgeber um eine

differenzierte Härtefalllösung bemühten, um möglichst allen direkt betroffenen

(überlebensfähigen) Unternehmen zu helfen und so gefährdete Arbeitsplätze in

der Schweiz zu erhalten (vgl. Erläuterungen HFMV 20, S. 6). Hierfür

sprechen auch die weiteren Bestimmungen im Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

So konnten etwa Unternehmen mit klar abgrenzbaren Tätigkeitsbereichen

und separaten Spartenrechnungen gestützt auf Art. 12 Abs. 2ter

Covid-19-Gesetz und Art. 2a sowie Art. 5b Abs. 2 HFMV 20

(in der Fassung vom 1. April 2021 [AS 2021 184]) eine Prüfung der Anforderungen für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen separat nach Sparte beantragen (vgl. auch

Erläuterungen HFMV 20, S. 8). Der

ebenfalls per 1. April 2021 in Kraft gesetzte Art. 5 Abs. 1bis

HFMV 20 wiederum ermöglichte es Unternehmen, deren Umsatz saisonalen

Schwankungen unterliegt und die aufgrund des Jahresumsatzes 2020 nicht als

Härtefall galten, aber wegen der behördlichen Schliessungen und Einschränkungen

ab dem vierten Quartal 2020 im Jahr 2021 Umsatzrückgänge erlitten hatten, dank

einer angepassten Umsatzberechnung ebenfalls in den Genuss von

Härtefallmassnahmen zu gelangen (Erläuterungen HFMV 20, S. 7 f.).

Aus den getroffenen Sonderregelungen

lässt sich– entgegen der Vorinstanz – nicht der Umkehrschluss ziehen, dass

weitere Sonderfälle "gerade bewusst" keine Berücksichtigung in Gesetz

und Verordnung gefunden hätten (qualifiziertes Schweigen),

zumal das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 unter hohem

Zeitdruck erlassen wurden.

4.3.3

Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass bei Massenverfahren wie

den vorliegenden der Praktikabilität erhebliche Bedeutung zukommt und

Schematisierungen grundsätzlich zulässig – ja aus Gründen der Rechtsgleichheit

und Rechtssicherheit notwendig – sind (vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/dd; BGr,

20.

Dezember 2013, 8C_612/2013, E. 6.4). Aus diesem Grund nennen das

Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 denn auch

verschiedene Schwellenwerte, an deren Erreichung jeweils (schematisch) eine

bestimmte Rechtsfolge geknüpft ist (z. B. Umsatzrückgang von mindestens 40 %, Mindestumsatz von

Fr. 50'000.- etc.). Die Festlegung des durchschnittlichen Umsatzes der

Jahre 2018 und 2019 als Referenzgrösse für den zur Bejahung eines Härtefalls

massgeblichen Umsatzrückgang stellt ebenfalls eine (zulässige) Schematisierung

dar mit dem Ziel, möglichst aktuelle Vergleichswerte zu haben und gleichzeitig

nicht repräsentative Umsatzschwankungen, welche beispielsweise durch die im vorinstanzlichen

Entscheid erwähnten Ereignisse (kurzfristige Umbuchungen, schlechtes Wetter,

Unfälle etc.) auftreten können, (teilweise) auszugleichen, um so eine möglichst

faire Härtefallpraxis zu erhalten.

Wie die Beschwerdeführerin zu

Recht geltend macht, ist der von ihr in den Jahren 2018 und 2019 erzielte

Umsatz jedoch in keiner Weise repräsentativ für ihren (hypothetischen) Umsatz

in den Folgejahren, war der Hotelbetrieb doch ab Mai 2018 während rund 17

Monaten komplett geschlossen und wurde das Hotel D erst Ende September 2019

wieder bzw. neu eröffnet mit nunmehr doppelt so vielen Zimmern und

vergrösserten Seminarräumlichkeiten. Entsprechend geht aus den eingereichten

Jahresrechnungen hervor, dass die Beschwerdeführerin in den (drei) Monaten

Oktober bis und mit Dezember 2019 fast so viel Umsatz generierte wie in den

(vier) Monaten Januar bis und mit April 2018 und über Fr. 100'000.- mehr

als im gesamten Jahr 2020. Schon im Vergleich mit dem noch vor dem Umbau im

Jahr 2017 erzielten Umsatz betrug die Umsatzeinbusse im Jahr 2020 über

60.

%. Diese (spezielle) Konstellation hatten Gesetz- und Verordnungsgeber

bei der Schaffung der gesetzlichen Grundlage offensichtlich nicht vor Augen. Sie

lässt sich eher mit der Situation eines Unternehmens vergleichen, welches erst

nach dem 31. Dezember 2017 gegründet wurde bzw. seinen Betrieb aufgenommen

hat. In beiden Fällen vermochte die Betrachtung der Umsätze in den beiden

Jahren vor Ausbruch der Covid-19-Pandemie keine zuverlässige Auskunft über die

Auswirkungen der behördlichen Massnahmen zu geben; trotz einem unter Umständen

einschneidenden (kausalen) Umsatzrückgang bildete der Vergleich mit den Zahlen

aus den Jahren 2018/2019 diesen nicht (adäquat) ab. Der mit der

Härtefallunterstützung verfolgte Zweck liesse sich deshalb mit einer strikten

Anwendung der in Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 getroffenen Regelung auch auf

solche Fälle nicht erreichen, sondern im Gegenteil würden unter Umständen

innovative und zukunftsträchtige Unternehmen in ihrer Entwicklung gebremst. Im

vorliegenden Fall führte die Nichtberücksichtigung der monatelangen Schliessung

des Hotelbetriebs der Beschwerdeführerin zudem zu deren rechtsungleichen

Behandlung sowohl gegenüber Konkurrenzbetrieben, welche während der Jahre 2018

und 2019 normal Umsatz generierten, als auch gegenüber solchen, die ihren

Betrieb erst im Jahr 2019 aufnahmen.

4.4

Damit

erweist sich die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 im Hinblick auf die sich

hier stellende Frage als lückenhaft und drängt sich zur Lückenfüllung –

aufgrund der vergleichbaren Ausgangslagen – eine analoge Anwendung von Art. 3

Abs. 2 lit. a HFMV 20 auf. Das bedeutet, dass im Fall der Beschwerdeführerin

als durchschnittlicher Umsatz der Jahre 2018/2019 im Sinn von Art. 5 Abs. 1

HFMV 20 der von der Wiedereröffnung des Hotels D Ende September 2019 bis Ende

Februar 2020 erzielte durchschnittliche Umsatz gilt, berechnet auf 12 Monate. Auf

das von der Beschwerdeführerin erstellte Budget 2020 kann dagegen nicht

abgestellt werden.

Setzt man den solcherart

ermittelten Umsatz von Fr. 5'388'000.- in Relation zu dem im Jahr 2020

effektiv erzielten Umsatz von Fr. 1'332'000.-, ergibt sich ein

Umsatzrückgang von über 75 %. Bei einem Vergleich mit dem von der

Beschwerdeführerin während der Monate April 2020 bis März 2021 effektiv

erzielten Umsatz in Höhe von Fr. 583'000.- resultiert gar ein

Umsatzrückgang von 89 %. Das Vorliegen eines Härtefalls ist bei der Beschwerdeführerin

folglich für alle drei Zuteilungsrunden zu bejahen.

5.

Soweit der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin

um Ausrichtung eines Beitrags im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms noch unter Hinweis auf deren (damalige)

Überschuldung abwies, lässt sich dem ebenfalls nicht folgen.

Die fehlende Überschuldung des

gesuchstellenden Unternehmens konnte im Februar 2021 keine Voraussetzung für

die Leistungsgewährung mehr bilden, nachdem das betreffende Kriterium in Art. 4

Abs. 2 HFMV 20 in der ab dem 14. Januar 2021 geltenden Fassung nicht

mehr vorgesehen war und der Kanton diesbezüglich keine angepassten

Anforderungen festlegte. Kommt hinzu, dass im Fall der Beschwerdeführerin

gemäss Revisionsbericht 2019 Rangrücktritte von Gesellschaftsgläubigern im

Umfang der Unterdeckung vorlagen. Es erscheint deshalb fraglich, ob sich mit

Blick auf ihre finanzielle Lage überhaupt hätte sagen lassen, das Unternehmen

sei nicht (mehr) überlebensfähig (vgl. dazu auch AB 2020 S 877 f.). Der

Beschwerdegegner sprach der Beschwerdeführerin denn auch in der 3. Zuteilungsrunde

im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms 2020 und in der 1. Zuteilungsrunde

im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms 2022 jeweils Beiträge zu.

6.

Hinsichtlich der Berechnung des

geforderten nicht rückzahlbaren Beitrags ergibt sich aus dem Vorgesagten, dass

die Beschwerdeführerin die Umsatzschwelle von Fr. 5'000'000.- erreicht,

weshalb Art. 8b HFMV 20 zur Anwendung gelangt.

Mit Blick auf das der Finanzdirektion in diesem

Zusammenhang zukommende Ermessen, rechtfertigt sich eine Rückweisung der Sache an

dieselbe zur Berechnung und Festlegung des der Beschwerdeführerin konkret

auszurichtenden Beitrags (vgl. zur sogenannten Sprungrückweisung Donatsch, § 64

N. 4; vgl. auch VGr, 12. November 2019, VB.2019.00298, E. 3.3). Sollte

die Finanzdirektion noch nicht alle der in Art. 8f HFVM 20 genannten

Belege eingefordert haben, wird sie dies nachzuholen haben.

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen und die Angelegenheit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

8.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1

teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser

der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung für

beide Verfahren zu bezahlen (§ 17 VRG).

9.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93

BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).

Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II und IV des

Beschlusses des Regierungsrats vom 15. Dezember 2021 sowie die Verfügungen

des Beschwerdegegners vom 19. Februar, 22. März und 12. August

2021.

werden (teilweise) aufgehoben. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen

an die Finanzdirektion zurückgewiesen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des

Beschlusses des Regierungsrats vom 15. Dezember 2021 werden die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 25'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 25'070.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem

Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.-

zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.