Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00091

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00091

Urteil

der 3. Kammer

vom 15. Dezember 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,

Beschwerdeführerin,

gegen

X, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

betreffend Öffnungszeiten

Friedhof Sihlfeld,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Seit

dem 1. Oktober 2015 sind die Friedhöfe in der Stadt Zürich während der

Nacht nicht mehr geschlossen (siehe Stadtratsbeschluss [STRB] Nr. 478/2018

vom 13. Juni 2018, S. 8). Per 1. September 2018 verankerte der

Zürcher Stadtrat diese Praxis als Grundsatz mit Ausnahmevorbehalt auch im

städtischen Reglement über das Bestattungswesen und die Friedhöfe (RBF; AS der

Stadt Zürich 818.610).

B. Am 14. Mai

2020 gelangte X an das Bestattungs- und Friedhofamt der Stadt Zürich (BFA) und

ersuchte um abendliche Schliessung des Friedhofs Sihlfeld. Nach

abschlägiger Antwort verlangte er am 15. September 2020 darüber eine

anfechtbare Verfügung. Mit Verfügung vom 25. September 2020 trat das BFA

auf das Begehren um Einschränkung der Öffnungszeiten des Friedhofs Sihlfeld

nicht ein. Der Stadtrat wies das daraufhin gestellte Neubeurteilungsgesuch mit

Beschluss vom 20. Januar 2021 in Bestätigung des Nichteintretensentscheids

des BFA kostenfällig zulasten As ab.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 24. Februar 2021 Rekurs an den

Bezirksrat Zürich erheben und beantragen, die Sache zur Neubeurteilung an die

Vorinstanz zurückzuweisen, eventualiter für den Friedhof Sihlfeld

abendliche Schliesszeiten spätestens ab 20.00 Uhr zu verfügen. Der

Bezirksrat Zürich hiess den Rekurs mit Beschluss vom 20. Januar 2022 gut,

wies die Stadt Zürich in entsprechender Aufhebung des Stadtratsbeschlusses

sowie der Verfügung des BFA an, den Friedhof Sihlfeld abends spätestens ab

20.00

Uhr zu schliessen, auferlegte die Kosten des Neubeurteilungs- sowie

des Rekursverfahrens der Stadt Zürich und verpflichtete diese, X eine

Parteientschädigung in Höhe von Fr. 3'500.- zu bezahlen.

III.

Die Stadt Zürich gelangte gegen diesen Beschluss mit

Beschwerde vom 17. Februar 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte die

vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses unter Kostenfolge zulasten von X. Der

Bezirksrat verzichtete am 21. Februar 2022 auf eine Vernehmlassung. X

liess am 22. März 2022 eine Beschwerdeantwort erstatten und die Abweisung

der Beschwerde sowie eine Parteientschädigung beantragen. Die Stadt Zürich

äusserte sich dazu am 13. April 2022. Weitere Stellungnahmen gingen nicht

ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gegen aus

Anlass einer Aufsichtsbeschwerde erstinstanzlich erlassene Anordnungen können

die dagegen zulässigen Rechtsmittel erhoben werden (Martin Bertschi in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 86). Eine aufsichtsrechtliche Anordnung des Bezirksrats wäre gemäss § 19b

Abs. 2 lit. a Ziff. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

Dispositiv

1959 (VRG; LS 175.2) demnach zunächst mit Rekurs an den Regierungsrat

anfechtbar. Die bezirksrätliche Anweisung an die Stadt Zürich, den Friedhof Sihlfeld

abends zu schliessen, stellte allerdings kein aufsichtsrechtliches Einschreiten

im Sinn von § 166 ff. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015

(GG; LS 131.1) dar. Vielmehr hiess der angefochtene Entscheid einen Rekurs

gegen den Nichteintretensentscheid der Stadt Zürich auf ein Gesuch um Erlass

einer Verfügung über einen Realakt nach § 10c VRG gut und die Anweisung

zielt auf die Unterbindung von als widerrechtlich betrachteten Handlungen

gemäss Abs. 1 lit. a jener Bestimmung. Dagegen steht die Beschwerde

an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG). Dieses ist demnach für die Behandlung der

Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 1

und § 38b Abs. 1 VRG).

1.2 Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden und

andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die

Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf

ihre verfassungsrechtlich geschützte Gemeindeautonomie (Art. 85 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]; Art. 50

Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April

1999 [BV; SR 101]). Für das Eintreten auf eine Beschwerde ist allein

entscheidend, dass die beschwerdeführende Gemeinde durch den angefochtenen Akt

in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine

Verletzung ihrer Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich

vorliegt, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen

Beurteilung (VGr, 10. Februar 2022, VB.2021.00472, E. 1.5.3 mit

Hinweis auf BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2). Auf die

Beschwerde ist demnach einzutreten.

2.

Für das Bestattungswesen (vgl. dazu vorab §§ 55–57 des

Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG; LS 810.1]) sind die

politischen Gemeinden zuständig (§ 3 Abs. 1 der Bestattungsverordnung

vom 20. Mai 2015 [BesV; LS 818.61]). Sie erlassen Bestimmungen über die

Durchführung der Bestattungen, die Gestaltung und Benützung der Friedhöfe sowie

die Gebühren (§ 3 Abs. 4 BesV). Gestützt darauf erliess die Stadt

Zürich das Reglement über das Bestattungswesen und die Friedhöfe vom 13. Juni

2018 (RBF; AS der Stadt Zürich 818.610), das gemäss seinem Art. 57 am 1. September

2018 in Kraft trat. Art. 21 Abs. 1 RBF sieht vor, dass Friedhöfe für

die Besuchenden jederzeit zugänglich sind. Die Amtsleitung des Bestattungs- und

Friedhofamts kann im Einzelfall die Öffnungszeiten einschränken (Art. 21 Abs. 2

RBF). Mit dieser Bestimmung wurde die bereits seit dem 1. Oktober 2015

geltende Praxis von Grün Stadt Zürich verankert, wonach sämtliche städtischen

Friedhöfe jederzeit zugänglich sind und über Nacht nicht mehr geschlossen

werden (STRB Nr. 478 vom 13. Juni 2018, S. 8). Gegen das RBF und

insbesondere seinen Art. 21 wurde kein Rechtsmittel ergriffen.

3.

3.1 Wer ein

schutzwürdiges Interesse hat und durch einen Realakt in seinen Rechten oder

Pflichten berührt ist, kann von der zuständigen Behörde gemäss § 10c VRG

verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder

widerruft, deren Folgen beseitigt oder deren Widerrechtlichkeit feststellt. Unter

den Begriff der Handlungen fällt sämtliches behördliches Verhalten, auch wenn

es in einer Unterlassung besteht (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 16).

Die Eintretensvoraussetzungen für ein Begehren auf Erlass einer Verfügung über

einen Realakt umfassen ein behördliches Verhalten oder Unterlassen, eine

Handlungsgrundlage im öffentlichen Recht, das Berührtsein von Rechten oder

Pflichten und das Vorliegen eines schützenswerten Interesses; die

Widerrechtlichkeit des Handelns ist hingegen erst im Rahmen der materiellen

Prüfung zu beurteilen (VGr, 1. Oktober 2020, VB.2020.00014, E. 1.2). Da

der zürcherische Gesetzgeber mit § 10c VRG die Regelung des Art. 25a des

Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG;

SR 172.021) zwecks Vereinheitlichung der Rechtsordnung autonom nachvollzogen

hat (siehe Griffel, § 10c N. 6 f.), ist die zu letzterer bundesrechtlichen

Norm ergangene Rechtsprechung bei der Anwendung von § 10c VRG heranzuziehen.

3.2 Massgebend

zur Abgrenzung anfechtbarer Realakte von Popularbegehren, auf die nicht

einzutreten ist, sind eine genügend intensive Betroffenheit und das Bestehen

eines schutzwürdigen Interesses (Griffel, § 10c N. 24). Die

behördliche Handlung bzw. Unterlassung, über die eine Verfügung verlangt wird,

muss geeignet sein, Rechte oder Pflichten der gesuchstellenden Person zu

berühren (Griffel, § 10c N. 19). Das Erfordernis des Berührtseins

dient der Grenzziehung zwischen rechtsschutzwürdigem und nicht

rechtsschutzwürdigem tatsächlichem Verwaltungshandeln (vgl. zum Bundesrecht BVGr,

7. Februar 2013, A-5762/2012, E. 8.1.1). Nur Beeinträchtigungen, die

einen gewissen Schweregrad aufweisen und solcherart sind, dass sie die persönliche

Freiheit bedeutend einschränken oder die Persönlichkeit ernsthaft

beeinträchtigen, begründen ein Rechtsschutzbedürfnis (VGr, 11. Juli 2019, VB.2018.00518,

3.1; 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.3). Der Rechtsweggarantie nach

Art. 29a BV unterliegen nur diejenigen Realakte, die in schützenswerte

(Grund-)Rechtspositionen eingreifen (Andreas Kley in: Bernhard Ehrenzeller et

al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,

Zürich 2014, Art. 29a N. 11).

3.3 Das

schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein (Griffel,

§ 10c N. 22). Es entfällt dort, wo genügender Rechtsschutz auf andere

Weise möglich ist (BGE 140 II 315 E. 3.1). Wenn Rechtsschutz bereits in

einem früheren Zeitpunkt möglich gewesen wäre, besteht in der Regel kein

schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung über einen Realakt im Sinn

von § 10c VRG (VGr, 25. August 2022, VB.2022.00157, E. 4.2). Der

Beschwerdegegner legte zwar kein Rechtsmittel gegen das RBF ein, mit welchem

der Verzicht auf Schliessungszeiten der städtischen Friedhöfe eingeführt worden

war. Mit Blick auf Art. 21 Abs. 2 RBF, wonach im Einzelfall die

Öffnungszeiten eingeschränkt werden können, schliesst dieses Versäumnis ein

schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung allerdings nicht aus.

3.4 Die

Abgrenzung zur Popularbeschwerde und zur Aufsichtsbeschwerde verlangt bei der

Gewährung des Rechtsschutzes mittels Verfügung über einen Realakt gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 25a VwVG nach einer

sorgfältigen Prüfung, ob sich die Betroffenheit der gesuchstellenden Person von

derjenigen der Allgemeinheit abhebt. Wesentlich ist, dass die gesuchstellende

Person in eigenen Rechten berührt sein muss. Das setzt eine minimale Intensität

der Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht

so tief anzusetzen ist, dass es zu einer Beschwerdeflut kommen kann. Wo die

Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet

gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige

Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten

orientiert (zum Ganzen BGE 146 I 145 E. 4.1 mit Hinweisen). Mit der

gesetzlichen Umschreibung des Rechtsschutzinteresses soll angemessener

Rechtsschutz im Bereich der Realakte sichergestellt werden, ohne Bagatellfälle

dem Rechtsschutz zuzuführen und damit den abschüssigen Weg hin zur

"Popularnörgelei" zu beschreiten (BGE 140 II 315 E. 4.4). Schützenswerte

Rechtspositionen können sich dabei aus dem Verfassungs-, Gesetzes- oder

Verordnungsrecht in allen Rechtsbereichen ergeben und bestehen jedenfalls dann,

wenn in vertretbarer Weise geltend gemacht wird, es bestehe ein Anspruch auf

ein bestimmtes staatliches Handeln oder Unterlassen, der durch den

angefochtenen Akt verletzt werde (BGE 143 I 336 E. 4.3 f. mit

Hinweisen). Ob der Anspruch effektiv besteht, ist alsdann Frage der materiellen

Prüfung (BGr, 9. Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.6).

3.5 Das

Erfordernis des Berührtseins in (eigenen) Rechten und Pflichten setzt nach

herrschender Auffassung einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der

betroffenen Person voraus. In diesem Sinn schützenswerte Rechtspositionen

ergeben sich vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich

geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln. Ein eigentlicher Eingriff in

den Schutzbereich eines Grundrechts ist nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn

die gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt

ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs

annehmen könnte. Dazu ist eine gewisse Intensität der Betroffenheit des

Privaten erforderlich. Ob die Eingriffswirkung ausreicht, um eine Betroffenheit

anzunehmen, hängt vom Geltungsbereich des Grundrechts ab. Dabei ist zu

berücksichtigen, dass der fragliche Realakt auch geeignet sein muss, in dieses

einzugreifen (zum Ganzen BGE 146 I 145 E. 4.4 mit Hinweisen).

4.

4.1 Die

Beschwerdeführerin war nicht auf das Gesuch des Beschwerdegegners um Erlass

einer Verfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG eingetreten. Das

BFA hatte seinen Nichteintretensentscheid damit begründet, dass die zuständigen

Stellen der Stadt verschiedene Massnahmen betreffend den Friedhof Sihlfeld

ergriffen hätten: vermehrte Patrouillen durch die Stadtpolizei und sip züri,

Wegweisungen, Haus- und Arealverbote, Schliessung der beiden WC-Anlagen im Friedhof Sihlfeld

A von 17.00 Uhr bis 8.00 Uhr sowie Prüfung baulicher Anpassungen bei

den WC-Anlagen und den Zugängen zum Friedhof Sihlfeld A seitens

Ämtlerwiese. Damit liege von vornherein gar keine Unterlassung in Bezug auf die

Durchsetzung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof vor. Ein spezifisches Recht

des Beschwerdegegners, eine Einschränkung der Öffnungszeiten zu verlangen, bestehe

nicht. Im Neubeurteilungsentscheid hatte der Stadtrat erwogen, dass aufgrund

der getroffenen Massnahmen keine Unterlassung behördlichen Handelns vorliege,

welche Gegenstand einer Verfügung nach § 10c VRG sein könne. Ein Anspruch

auf eine Verfügung nach § 10c VRG sei ferner auch zu verneinen, weil der

Beschwerdegegner nicht in Rechten und Pflichten berührt sei: Als

Familiengrabmieter und Friedhofbesucher seien seine Grundrechte nicht tangiert,

wenn der Friedhof in der Nacht nicht geschlossen werde. Eine Verpflichtung der

Stadt zur nächtlichen Friedhofsschliessung ergebe sich weder aus dem

Grabmietverhältnis noch aus dem RBF und eine Einschränkung der Öffnungszeiten

sei voreilig, nicht zielgerichtet und unverhältnismässig, zumal die

beanstandeten Probleme auf dem Friedhof mehrheitlich tagsüber aufträten.

4.2 Die

Vorinstanz bejahte hingegen einen Anspruch des Beschwerdegegners auf eine

Verfügung nach § 10c VRG. Sie erwog, eine nächtliche Schliessung sei als

Möglichkeit zur Gewährleistung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof zu

betrachten, insbesondere gegenüber Mieterinnen und Mietern von Grabstätten.

Picknicken neben dem Grab verletze das Gefühl eines trauernden Menschen bzw. es

verletze die Würde und die Persönlichkeitsrechte des Trauernden. Die

bundesgerichtliche Rechtsprechung folge zudem der Lehre des Andenkensschutzes,

wonach zwar kein postmortaler Persönlichkeitsschutz bestehe, hingegen zulässig

sei, dass nahe Angehörige für den Schutz der den Tod überdauernden

Persönlichkeitsgüter sorgten, indem sie sich hierfür auf ihr eigenes

Persönlichkeitsrecht stützten. Demzufolge sei der Beschwerdegegner in Rechten

berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse.

4.3 Als

unzutreffend erweist sich das sinngemässe beschwerdeführerische Verständnis,

wonach die Verfügung über den in einer Unterlassung bestehenden Realakt begrifflich

ein gänzliches behördliches Untätigbleiben voraussetze und in der zu

beurteilenden Konstellation deshalb bereits mangels Vorhandenseins einer

Unterlassung auf das Gesuch des Beschwerdegegners nicht habe eingetreten werden

müssen. § 10c VRG erfasst gleichermassen Konstellationen, in denen die

gänzliche Untätigkeit einer Behörde oder angeblich unzureichendes,

tatsächliches Handeln als unrechtmässig gerügt werden. Der Rechtsweg wird nicht

von vornherein dadurch versperrt, dass die Behörde in anderer Weise als

gewünscht tätig wird. An einer Verfügung über den Realakt besteht in solchen

Konstellationen allerdings regelmässig kein schutzwürdiges Interesse.

4.4 Der

Beschwerdegegner verweist zur Begründung seines Berührtseins in Rechten und

seines schutzwürdigen Interesses an einer Feststellungsverfügung nach § 10c VRG darauf, dass er von der Stadt Zürich auf dem Friedhof Sihlfeld bis ins

Jahre 2050 ein Familien-Urnengrab miete. Die Stadt treffe die Pflicht, die

Mietsache im zum vorausgesetzten Gebrauch tauglichen Zustand zu erhalten, womit

ihm ein Anspruch auf Durchsetzung von Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof zukomme.

Überdies erwiesen sich der Anspruch auf ein schickliches Begräbnis und das

Recht auf persönliche Freiheit als verletzt, wenn mit Tätigkeiten wie

Picknicken, Fahrradfahren, Alkohol-, Drogen- und Sexkonsum auf dem Friedhof die

Totenruhe missachtet werde. In seiner Rekursschrift hatte der Beschwerdegegner

angegeben, sein Einsatz für die Wiedereinführung abendlicher Schliesszeiten

bezwecke, die "Drogen- und Stricherszene" aus dem Friedhof zu

verbannen und diesen wieder zu einer Stätte der Ruhe und der Besinnung werden

zu lassen, wo sich alle Besucher entsprechend zu verhalten hätten.

5.

5.1 Der bei

den Akten liegenden "Vertragsverlängerung für Familienmietgrab" vom

19. April 2001 ist zu entnehmen, dass das Mietverhältnis der mietenden

Person, ihren Angehörigen und Verwandten sowie der jeweiligen Grabbesorgerin

während der Vertragsdauer, jedoch nur für die Zeit, während der sie oder ihre

Rechtsnachfolger der Unterhaltspflicht nachkommen, ein Benützungsrecht am Grab vermittelt.

Die mietende Person übernimmt gemäss der Vereinbarung die Pflicht, für die

angemessene Bepflanzung und Pflege der Grabstätte aufzukommen, und ist gemäss

den jeweils gültigen Grabmalvorschriften zur Erstellung und Instandhaltung

eines Grabmals verpflichtet. Der Beschwerdegegner steht in diesem Sinn als

Familiengrabmieter in einer besonderen Beziehungsnähe zum Friedhof. Auch kann

davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdegegner sein Mietgrab mit einer

gewissen Regelmässigkeit aufsucht. Wird dieses Grab oder seine

bestimmungsgemässe Nutzung (als letzte Ruhestätte der verstorbenen Person[en]

einerseits und als Ort des Gedenkens, der Einkehr und Trauer für die

Hinterbliebenen andererseits) von Dritten gestört, so liegt darin eine

Beeinträchtigung einer schützenswerten Rechtsposition des Beschwerdegegners. In

dieser Situation erscheint er mit Blick auf die anerkanntermassen bestehenden

Nutzungskonflikte in eigenen Rechten berührt und als Familiengrabmieter kommt

ihm ein schutzwürdiges Interesse an einer materiellen Beurteilung seines am

Ausgangspunkt dieses Verfahrens stehenden Gesuchs nach § 10c VRG zu.

5.2 Hinzu

kommt die grundrechtliche Relevanz der gerügten Unterlassung. Aus der in Art. 7

BV verankerten Garantie der Menschenwürde folgt das Recht auf ein schickliches

Begräbnis, das sich als verletzt erweist, wenn dem Toten das verweigert wird,

was der herrschende Gebrauch zur Ehre der Toten fordert (BGE 125 I 300 E. 2a).

Dazu gehört die Möglichkeit, den Toten in sittsamer Art und Weise gedenken zu

dürfen. Weiter schützt die in Art. 10 Abs. 2 BV gewährleistete

persönliche Freiheit die emotionalen Bindungen der Angehörigen zu einem

Verstorbenen. Kraft dieser engen Verbundenheit steht den Angehörigen das Recht

zu, über den Leichnam des Verstorbenen zu bestimmen, die Art und den Ort der

Bestattung festzulegen sowie sich gegen ungerechtfertigte Eingriffe in den

toten Körper zur Wehr zu setzen (BGE 129 I 173 E. 2.1). Ob das gerügte

beschwerdeführerische Untätigbleiben diese grundrechtlichen Ansprüche verletzt

und welche Massnahmen mit Blick auf diese Garantien zur Durchsetzung der

gebotenen Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof anzuordnen wären, müsste Gegenstand

der – von der Beschwerdeführerin erstinstanzlich verweigerten – materiellen

Prüfung des beschwerdegegnerischen Begehrens bilden (hiervor E. 3.4).

5.3 Die

Beschwerdeführerin hätte demzufolge auf das Gesuch um Erlass einer Verfügung

über einen Realakt eintreten müssen. Ihr ist nicht darin zu folgen, dass sich

eine materielle Prüfung der Widerrechtlichkeit der gerügten Unterlassung mangels

gegebener Eintretensvoraussetzungen für ein Gesuch nach § 10c VRG erübrige.

Ohne das Treffen geeigneter Massnahmen scheint eine dem Friedhofszweck

entsprechende Nutzung der Anlage durch Dritte nicht sichergestellt, worin eine

Beeinträchtigung einer schützenswerten Rechtsposition des Beschwerdegegners

liegt. Die vom Bezirksrat vorgenommene materielle Prüfung erweist sich indessen

als verkürzt: Eine nächtliche Schliessung nach 20 Uhr ist nicht als einzige geeignete,

erforderliche und zumutbare Massnahme zur Gewährleistung von Ruhe und Ordnung

auf dem Friedhof Sihlfeld zu betrachten, zumal ihre Eignung (jedenfalls

für sich allein) bereits mit Blick auf die beanstandeten, auch tagsüber

auftretenden Verhaltensweisen fraglich erscheint. Demzufolge ist die Sache in

Aufhebung des angefochtenen Beschlusses mit der Anweisung an die Stadt Zürich

zurückzuweisen, in materieller Prüfung des beschwerdegegnerischen Gesuchs

geeignete Massnahmen in Nachachtung der an Ruhe und Ordnung auf Friedhofsanlagen

bzw. ihrer Grabfelder im Besonderen zur Wahrung ihrer Zweckbestimmung zu

stellenden Anforderungen zu ergreifen. Bereits weil sich hierfür vertiefte(re)

Sachverhaltsabklärungen aufdrängen, rechtfertigt sich eine Rückweisung der

Sache an die erstinstanzlich verfügende Behörde (vgl. Marco Donatsch, Kommentar

VRG, § 64 N. 4).

6.

Nach den vorstehenden Erwägungen sind Dispositivziffer I

des angefochtenen Beschlusses des Bezirksrats sowie die Ausgangsverfügung und

der Neubeurteilungsentscheid der Beschwerdeführerin aufzuheben und ist die

Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdeführerin

zurückzuweisen. Da die Beschwerdeführerin damit nur in Bezug auf die

vorinstanzlich angeordnete Massnahme, nicht jedoch im Kern obsiegt, wird sie

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Gestützt auf das Verursacherprinzip sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens allerdings hälftig der Vorinstanz aufzuerlegen (vgl.

Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 54, 59), welche auf der Grundlage eines

nicht hinreichend erstellten Sachverhalts eine Massnahme zweifelhafter Eignung

anordnete. Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdegegner nicht

zuzusprechen, da er angesichts der Rückweisung zur materiellen Prüfung seines ursprünglichen

Anliegens mit seinem auf Bestätigung der Massnahme zielenden Antrag nicht

durchdrang und damit nicht als überwiegend obsiegend gilt (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid

dar, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) angefochten

werden kann.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositivziffer I des Beschlusses

des Bezirksrats Zürich vom 20. Januar 2022 wird aufgehoben. In Aufhebung

der Verfügung des Bestattungs- und Friedhofamts vom 25. September 2020 und

des stadträtlichen Neubeurteilungsbeschlusses vom 20. Januar 2021 wird die

Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an das Bestattungs- und

Friedhofamt zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'370.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden je hälftig dem Bezirksrat Zürich und der

Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich.

Abweichende Meinung

des Gerichtsschreibers:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des

Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess

vom 10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1])

Die Stadt Zürich ist mangels Berührtseins des

Beschwerdegegners in eigenen Rechten im Ergebnis zu Recht nicht auf das Gesuch

um Erlass einer Verfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG

eingetreten. Der Verzicht auf die Anordnung einer nächtlichen Friedhofsschliessung

berührt weder aus dem Grabmietverhältnis fliessende Rechte noch Teil­ge­halte

der Menschenwürde (Art. 7 BV) oder der persönlichen Freiheit (Art. 10

Abs. 2 BV). Entsprechend hätte der angefochtene Entscheid in vollständiger

Gutheissung der Beschwerde aufgehoben werden müssen.

Der Beschwerdegegner beantragte ausschliesslich eine

Einschränkung der Öffnungszeiten der Friedhofsanlage. Die Rückweisung der Sache

an die Stadt Zürich zur Prüfung bzw. Anordnung anderer Massnahmen zugunsten von

Ruhe und Ordnung auf dem Friedhof als einer nächtlichen Schliessung

überschreitet den durch das verfahrensauslösende Gesuch begrenzten

Streitgegenstand.

Für richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber: