Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00099

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00099

Urteil

der 4. Kammer

vom 10. November 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B

und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch die Finanzdirektion

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:

1. Zuteilungsrunde / Widerruf,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG mit Sitz in Zürich erbringt

Beratungsdienstleistungen, vorwiegend im finanziellen Bereich wie zum Beispiel

Beratung bei Investitionen, Finanzierungen und Asset Management.

Mit Verfügung vom 16. Februar

2021 hiess die Finanzdirektion des Kantons

Zürich ein Gesuch der A AG im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms vollumfänglich gut und gewährte ihr einen nicht

rückzahlbaren Beitrag von Fr. 122'305.- sowie ein Darlehen mit

zehnjähriger Laufzeit über Fr. 183'458.-.

Mit Verfügung vom 28. Juli

2021 widerrief die Finanzdirektion ihre Verfügung vom 16. Februar 2021 und

verpflichtete die A AG, die gewährten Beiträge zurückzuerstatten.

Erwägungen

II.

Dagegen liess die A AG am 18. August 2021 beim

Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrieren und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und diejenige vom

16.

Februar 2021 zu bestätigen. Mit Beschluss vom 12. Januar 2022

wies der Regierungsrat den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte

die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 1'664.- der A AG

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine

Parteientschädigung zu.

III.

Am 18. Februar 2022 liess die A AG

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter

Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Finanzdirektion vom 28. Juli

2021.

aufzuheben und diejenige vom 16. Februar 2021 zu bestätigen;

eventualiter sei die Verfügung der Finanzdirektion vom 28. Juli 2021

aufzuheben und die Sache zur erneuten Beurteilung an den Regierungsrat bzw. die

Finanzdirektion zurückzuweisen. Der Regierungsrat schloss mit Vernehmlassung

vom 4. März 2022 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten

sei. Ebensolches beantragte die Finanzdirektion mit Beschwerdeantwort vom

22.

März 2022. Mit Replik vom 27. April 2022 hielt die A AG an

ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion

betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach

Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020

(SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone

Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer

wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind

und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der

Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der

Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe.

Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des betroffenen

Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12

Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4

Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die

Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020

(Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in Kraft

(AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum

31.

Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen

erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem

Kanton aus seinen Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt

(Art. 2–6 HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass der Umsatz

eines unterstützten Unternehmens im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den

behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter

60.

% des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt

(Art. 5 Abs. 1 HFMV 20).

2.2

Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für

seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone

grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen

ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten wollten; namentlich konnten die Kantone die

Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen auch enger als der Bund

formulieren (EFV, Erläuterungen zur Verordnung über

Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,

Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2;

Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des

Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020

8819.

ff., 8822 und 8824).

Der Kantonsrat Zürich beschloss am 14. Dezember 2020

einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons

Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht

angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). So

wurde namentlich in Abweichung von den bundesrechtlichen Vorgaben auf eine

"Einschränkung der Anspruchsberechtigung auf einzelne Branchen"

verzichtet und stattdessen verlangt, dass die gesuchstellende Person in

Selbstdeklaration nachvollziehbar darzulegen habe, dass der Umsatzrückgang

vollumfänglich direkt auf Massnahmen der Schweizer Behörden in Zusammenhang mit

Covid-19 zurückzuführen ist, wobei der Umsatzrückgang mindestens 50 %

statt 40 % betragen musste (zum Ganzen VGr, 14. Juli 2022,

VB.2022.00068, E. 2).

3.

3.1

Mit

Verfügung vom 16. Februar 2021 gewährte der Beschwerdegegner der

Beschwerdeführerin im Rahmen der 1. Zuteilungsgrunde der

Covid-Härtefallhilfen einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 122'305.-

sowie ein Darlehen mit zehnjähriger Laufzeit über Fr. 183'458.-. Nach

Ablauf der Rechtsmittelfrist wurde diese Verfügung formell rechtskräftig und

damit grundsätzlich unabänderlich (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d

N. 6).

3.2

In seiner

Verfügung vom 28. Juli 2022 stützte der Beschwerdegegner den Widerruf der

gewährten Beiträge auf § 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes

vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) ab. Gemäss dieser

Bestimmung werden Staatsbeiträge, welche zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt

worden sind, widerrufen oder zurückgefordert. In der Beschwerdeantwort führt

der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass in der 1. Zuteilungsrunde

eingereichte Härtefall-Gesuche "aufgrund der administrativen und

organisationalen Überlastung des Beschwerdegegners aufgrund des unerwarteten dringlichen

Massengeschäfts nur stichprobenweise" hätten überprüft werden können. Bei

einer "Abwägung zwischen Geschwindigkeit und Genauigkeit" sei auf das

"Prinzip der Selbstdeklaration" abgestellt worden. Im Rahmen der

bundesrechtlich vorgeschriebenen Missbrauchsbekämpfung (vgl. Art. 11

Abs. 1 lit. c HFMV 20) sei erkannt worden, dass die

Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Härtefallhilfen

nicht erfüllt habe. Somit überwiege, "auch unter dem Gesichtspunkt des

Gleichbehandlungsgebots", das Interesse an einer richtigen

Rechtsanwendung. Der Widerruf der Verfügung sei folglich zulässig.

4.

4.1

Vorab

ist anzumerken, dass die im Rahmen der Covid-Härtefallhilfe ausbezahlten

Beträge als Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG zu

qualifizieren sind (VGr, 29. September 2022,

VB.2022.00211, E. 3 – 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 4). Somit kommt eine Rückforderung derselben gestützt auf das

Staatsbeitragsgesetz grundsätzlich in Betracht. In der Verfügung vom

16.

Februar 2021 wurde denn auch ausdrücklich auf die Anwendbarkeit des Staatsbeitragsgesetzes

hingewiesen.

4.2

Die

Anwendung von § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG setzt voraus, dass Beiträge

"zu Unrecht" zugesichert oder ausbezahlt wurden. Diese

Bestimmung steht in engem Zusammenhang mit § 12 StaatsbeitragsG, wonach

Staatsbeiträge ihrem – im

öffentlichen Interesse liegenden (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) – Zweck entsprechend und unter Einhaltung der Bedingungen und Auflagen

verwendet werden müssen (VGr, 12. September 2019, VB.2018.00586,

E. 3.3.1 – 24. Oktober 2001, VB.2001.00036, E. 2a/bb; vgl. auch VGr,

17.

April 2019, VB.2018.00743, E. 6.2 – 28. März 2018,

VB.2017.00757, E. 3.5). Diese Bestimmungen dienen somit der "Sicherung

des Beitragszwecks" (so der vierte Titel des Staatsbeitragsgesetzes; vgl.

auch § 12 Abs. 1 und 2 der Staatsbeitragsverordnung vom

19.

Dezember 1990 [LS 132.21], wo von der "Dauer der

Zweckerfüllung" und der "Zweckbindung" die Rede ist).

4.3

Die hier interessierenden Härtefallbeiträge unterscheiden sich

insofern von den Beiträgen, welche von §§ 12 ff. StaatsbeitragsG

gemeinhin erfasst werden, als dafür keine Zweckbindung angeordnet wurde. Sodann

wurden die Beiträge zwar mit Bedingungen verknüpft; diese beschlagen jedoch

einzig die "Einschränkung der Verwendung" gemäss Art. 6

HFMV 2020. Dass die Beschwerdeführerin gegen diese Vorgaben verstossen

hätte, macht der Beschwerdegegner nicht geltend.

Es trifft zwar zu, dass auch die Härtefallhilfen einem

bestimmten Zweck dienen: Namentlich verfolgt die Härtefallregelung gemäss dem Bundesrat sowohl konjunkturpolitische wie auch

strukturpolitische Zwecke (BBl 2020 8819 ff., 8838 mit Hinweis auf

Art. 100 Abs. 1 und Art. 103 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV, SR 101]). Die Härtefallmassnahmen sollen

"die Existenz von Schweizer Unternehmen und den Erhalt von Arbeitsplätzen

sichern" (EFV, Erläuterungen HFMV 20,

S. 9). Diese, dem Erlass der Härtefallhilfen

zugrundeliegenden Zwecke sind jedoch vom (im öffentlichen Interesse liegenden) Zweck

im Sinn von § 12 StaatsbeitragsG abzugrenzen. Denn die Unternehmen, welche

Härtefallbeiträge zugesprochen erhielten, waren bei deren Verwendung

grundsätzlich frei (vgl. aber den bereits erwähnten Art. 6 HFMV 20).

Aus diesem Grund wurden unter anderem auch "nicht rückzahlbare

Beiträge" bzw. "A-Fonds-perdu-Beiträge" ausgeschüttet

(Art. 7 Abs. 1 lit. c HFMV 20 bzw. EFV, Erläuterungen

HFMV 20, S. 10). Die Beitragsempfängerinnen und

Dispositiv

Beitragsempfänger waren demnach gerade nicht gehalten, diese "für die

Erfüllung von Aufgaben im öffentlichen Interesse" (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) zu verwenden. Es kommt hinzu, dass der Beschwerdegegner den

Widerruf letztlich nicht mit einer rechtswidrigen Verwendung, sondern mit einer

angepassten Praxis im Rahmen seines Ermessenspielraums begründet.

Vor diesem Hintergrund ist nicht von

Bedeutung, dass der Beschwerdegegner aufgrund von Art. 11

Abs. 1 lit. c HFMV 20 die Missbrauchsbekämpfung mit geeigneten

Mitteln sicherzustellen hat bzw. hatte. Ohnehin bringt er nicht vor, die

Beschwerdeführerin habe sich missbräuchlich verhalten, indem sie etwa

unzutreffende Angaben zu ihrem Umsatzrückgang gemacht hätte. Vielmehr prüfte er

rund fünf Monate nach seiner ersten Verfügung die Gesuchsunterlagen (erneut)

und kam nunmehr zum Schluss, der Beschwerdeführerin hätten nach neuer Praxis

keine Härtefallbeiträge zugestanden. Ein missbräuchliches Verhalten der

Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich.

4.4 Nach dem Gesagten

kommt ein Widerruf der bezahlten Beiträge gestützt auf § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG nicht in Betracht, da diese nicht "zu Unrecht" im

Sinn dieser Bestimmung ausbezahlt worden waren.

Folglich bräuchte nicht beurteilt zu werden, ob hier die

Kriterien gemäss § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG erfüllt wären. Gemäss

dieser Bestimmung wird auf die Rückforderung verzichtet, soweit die empfangende

Person infolge des Beitragsentscheids Massnahmen getroffen hat, die nur mit

unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig gemacht werden können

(lit. a) und wenn die Rechtsverletzung oder die unrichtige oder

unvollständige Feststellung des Sachverhalts für sie nicht leicht erkennbar

gewesen ist (lit. b). Diese Bedingungen

müssen kumulativ erfüllt sein und entsprechen inhaltlich im Wesentlichen dem in

Art. 9 BV verankerten Grundsatz von Treu und Glauben (vgl. zum

Ganzen VGr, 28. März 2018, VB.2017.00757,

E. 4). Hier ist der Vollständigkeit halber festzuhalten, dass – wäre

§ 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG anwendbar – auf eine Rückforderung

ohnehin zu verzichten wäre. Insbesondere könnte vorliegend aus der

Dringlichkeit der Beitragsgewährung nicht abgeleitet werden, dass die

Beschwerdeführerin die "unrichtige oder unvollständige Feststellung des

Sachverhalts" bzw. die "Rechtsverletzung" leicht hätte erkennen

können. Vielmehr können die Voraussetzungen für die Beitragsgewährung gemäss

dem erwähnten Kreditbeschluss des Kantonsrats (vorn, E. 2.2 Abs. 2)

sehr unterschiedlich ausgelegt werden, was sich nicht zu Ungunsten der

Beschwerdeführerin auswirken darf (vgl. VGr, 16. November 2006,

VB.2006.00230, E. 4.3).

5.

Ob neben dem Widerruf nach § 14 Abs. 1 StaatsbeitragsG

überhaupt noch Raum bleibt für einen Widerruf gestützt

auf die allgemeinen Grundsätze bzw. Kriterien, erscheint fraglich, braucht hier

jedoch nicht abschliessend beurteilt zu werden (vgl. dazu BGE 143 II 1

[Pra. 107/2018 Nr. 41] E. 4.1 und 5.1, 137 I 69

E. 2.3, 135 V 201 E. 6.2, 127 II 306 E. 7a; BGr, 8. Dezember

2016, 1C_111/2016, E. 6.1; ferner Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 1226 f.).

Denn sofern diese Frage bejaht würde, wäre dazu eine Abwägung

zwischen dem öffentlichen Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven

Rechts einerseits und dem privaten Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem

Vertrauensschutz andererseits vorzunehmen (statt vieler BGE 144 III 285

E. 3.5). Diese Abwägung würde vorliegend zugunsten der privaten Interessen

der Beschwerdeführerin ausfallen, zumal sie ansonsten die Folgen der

"administrativen und organisationalen Überlastung" des

Beschwerdegegners tragen müsste. Dieser Umstand erschiene hier stossend, da der

Verfügung vom 16. Februar 2021 kein Vorbehalt (etwa betreffend [erneuter]

Überprüfung der Beitragsvoraussetzungen) zu entnehmen ist (vgl.

dazu etwa BGr, 2. Juni 2006, 2P.291/2005, E. 4.1). Ein

entsprechender Hinweis wäre jedoch – hätte sich der Beschwerdegegner ein

solches Vorgehen vorbehalten wollen – angezeigt gewesen, zumal er sich beim

Erlass der Härtefallverfügungen im Februar 2021 seiner eigenen Überlastung und

den damit zusammenhängenden Konsequenzen für das Gesuchsverfahren bewusst war

bzw. zumindest bewusst sein musste. Überdies wäre bei der Güterabwägung auf

Seiten des öffentlichen Interesses zu berücksichtigen, dass die hier

(ursprünglich) vorgenommene Beurteilung der Anspruchsvoraussetzungen – wenn

überhaupt – nicht derart von den anwendbaren Vorschriften abweicht, dass sich

ein Widerruf der Verfügung aufdrängt (vgl. René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis

des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2722 mit

Hinweis). Schliesslich kommen den (rein) finanziellen Interessen eines

Gemeinwesens bei der Interessenabwägung in der Regel kein allzu grosses Gewicht

zu (vgl. BGE 107 Ia 240 E. 4, 103 Ib 241 E. 3b).

6.

Zusammenfassend erweist sich der Widerruf der Verfügung

vom 16. Februar 2021 von vornherein als unzulässig. Es braucht demnach

nicht auf die zwischen den Parteien umstrittene Auslegung von Art. 12

Abs. 1 Covid-19-Gesetz in Verbindung mit dem kantonsrätlichen

Verpflichtungskreditbeschluss eingegangen zu werden.

Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-

und des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene

Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 VRG).

8.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden. Auch wenn kein Anspruch auf die Erteilung der Subvention

besteht, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig

gegen Entscheide über die Rückforderung oder den Widerruf zugesprochener

Subventionen, da in diesem Fall in die Rechtsstellung des Empfängers bzw. der

Empfängerin eingegriffen wird (BGr, 7. August 2015, 2C_735/2014,

E. 1.2.2 Abs. 2 mit Hinweisen).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziff. I und III des

Beschlusses des Regierungsrats vom 12. Januar 2022 sowie die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 28. Juli 2021 werden aufgehoben.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses

des Regierungsrats vom 26. Januar 2022 werden die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 7'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.