Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00107

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00107–110

VB.2022.00154

Urteil

der 3. Kammer

vom 16. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

Gemeinde Rüti,

vertreten

durch den Gemeinderat Rüti,

dieser vertreten durch RA A

Beschwerdeführerin,

gegen

1. B,

Beschwerdegegner

VB.2022.00107,

2. C,

Beschwerdegegnerin

VB.2022.00108,

3. D,

Beschwerdegegnerin

VB.2022.00109,

4. E,

Beschwerdegegnerin

VB.2022.00110,

5.1. F,

5.2. G,

beide vertreten durch H,

Beschwerdegegnerschaft

VB.2022.00154,

betreffend Hundehaltung

(Leinenpflicht),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat Rüti ordnete mit Beschluss vom

24. August 2021 an, "dass Hunde auf dem Gemeindegebiet Rüti,

ergänzend zu Artikel 9 der Polizeiverordnung Rüti vom 14. Dezember

2020, im Wald und bis 50 Meter vom Waldrand entfernt sowie in und bis 50 Meter

um die kommunal und überkommunal bedeutenden Naturschutzobjekte ganzjährig

anzuleinen sind, wobei die 50 Meter Abstandsregel im Siedlungsraum nicht

gilt. Ausgenommen sind Jagd-, Rettungs-, Dienst- und Hofhunde beim Einsatz und

bei der Ausbildung. Ebenfalls ausgenommen sind Hunde, die sich auf an den Wald

oder ans Naturschutzobjekt angrenzenden Grundstücken befinden, bei welchen

mittels baulichen Massnahmen (z.

B. Zaun oder Mauer) ein unbeaufsichtigtes Betreten des Waldes oder

Naturschutzobjektes durch Hunde verhindert wird" (Dispositivziffer 1).

Satz 1 von Dispositivziffer 1 des Beschlusses vom 24. August

2021 wurde am 3. September 2021 auf der Homepage der Gemeinde Rüti

publiziert.

Erwägungen

II.

A. Beim

Bezirksrat Hinwil wurden zwischen dem 27. und 30. September 2021

verschiedene Rekurse gegen den Beschluss vom 24. August 2021 erhoben; der

Bezirksrat eröffnete in der Folge die Verfahren GE.2021.82 (Rekurs von D),

GE.2021.83 (Rekurs von C), GE.2021.84 (Rekurs von B), GE.2021.86 (Rekurs von E)

und GE.2021.97 (Rekurs von F und G). Bereits davor hatte der Bezirksrat in

derselben Angelegenheit von Amts wegen ein aufsichtsrechtliches Verfahren gegen

den Gemeinderat Rüti eröffnet (GE.2021.76).

B. Mit

Zirkulationsbeschluss vom 27. September 2021 hob der Gemeinderat Rüti

seinen Beschluss vom 24. August 2021 wiedererwägungsweise auf

(Dispositivziffer 1) und legte fest, "dass Hunde im Rütiwald und an

dessen Waldrand ganzjährig anzuleinen sind. Ausgenommen sind Jagd-, Rettungs-

und Diensthunde beim Einsatz und bei der Ausbildung" (Dispositivziffer 2

Sätze 1 f.).

C. Mit

Beschluss GE.2021.76 vom 14. Januar 2022 nahm der Bezirksrat Hinwil im

aufsichtsrechtlichen Verfahren von der wiedererwägungsweisen Aufhebung des

Beschlusses vom 24. August 2021 Vormerk (Dispositivziffer I) und hob

den Beschluss vom 27. September 2021 sowie Art. 9 Abs. 2 der

Polizeiverordnung der Gemeinde Rüti vom 14. Dezember 2020

aufsichtsrechtlich auf (Dispositivziffern II und III). Die Gemeinde Rüti

gelangte dagegen an den Regierungsrat des Kantons Zürich.

D. Mit

(separaten) Beschlüssen GE.2021.82, GE.2021.83, GE.2021.84 sowie GE.2021.86 je

vom 19. Januar 2022 nahm der Bezirksrat Hinwil (auch) in den

Rekursverfahren von der wiedererwägungsweisen Aufhebung des Beschlusses vom

24.

August 2021 Vormerk (je Dispositivziffer I) und hob den Beschluss

des Gemeinderats Rüti vom 27. September 2021 in Gutheissung der Rekurse

auf (je Dispositivziffer II), unter Kostenauflage an die Gemeinde Rüti (je

Dispositivziffer III). Am 28. Februar 2022 hiess der Bezirksrat Hinwil

einen weiteren Rekurs (GE.2021.97) gut und hob wiederum den Beschluss des

Gemeinderats Rüti vom 27. September 2021 auf (Dispositivziffer I),

unter Kostenauflage an die Gemeinde Rüti (Dispositivziffer II). Eine

Parteientschädigung hatten einzig die Rekurrierenden im letztgenannten

Verfahren (F und G) beantragt; ihnen sprach der Bezirksrat Hinwil eine solche

von Fr. 1'200.- zu (Dispositivziffer III).

III.

Die Gemeinde Rüti gelangte dagegen am 23. Februar

2022.

bzw. (im letztgenannten Verfahren) am 15. März 2022 je mit separater

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, ihr Beschluss vom

27.

September 2021 sei in Aufhebung der Beschlüsse GE.2021.84

(Beschwerdeverfahren VB.2022.00107), GE.2021.83 (Beschwerdeverfahren

VB.2022.00108), GE.2021.82 (Beschwerdeverfahren VB.2022.00109), GE.2021.86 (Beschwerdeverfahren

VB.2022.00110) und GE.2021.97 (Beschwerdeverfahren VB.2022.00154) sowie unter

Entschädigungsfolge für rechtsgültig zu erklären. Im Verfahren VB.2022.00154

beantragte sie zusätzlich, eventualiter sei die F und G im Rekursverfahren

GE.2021.97 zugesprochene Parteientschädigung aufzuheben. Der Bezirksrat Hinwil

liess sich am 31. März 2022 vernehmen. E (VB.2022.00110) teilte dem

Verwaltungsgericht am 25. März 2022 mit, sie habe nie die Absicht gehabt,

"gegen die Gemeinde Rüti rechtlich vorzugehen". B (VB.2022.00107)

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 31. März 2022 die Abweisung der

Beschwerde unter Entschädigungsfolge. F und G liessen am 6. April 2022

sinngemäss beantragen, das Rechtsmittel sei unter Entschädigungsfolge

abzuweisen. C (VB.2022.00108) und D (VB.2022.00109) reichten keine

Beschwerdeantwort ein. Mit Präsidialverfügung vom 25. April 2022 wurden

die Beschwerdeverfahren VB.2022.00107, VB.2022.00108, VB.2022.00109,

VB.2022.00110 und VB.2022.00154 vereinigt. Die Gemeinde Rüti sowie F und G hielten

mit Eingaben vom 9. Mai bzw. 11. Juni 2022 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrates

über Anordnungen einer Gemeinde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a sowie § 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Unter

"Anordnungen" im Sinn des § 19 Abs. 1 lit. a VRG sind

verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder

generell-konkreter Natur (Allgemeinverfügungen) zu verstehen (Jürg

Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 3).

Mit hier interessierendem Beschluss vom 27. September

2021.

ordnete der Gemeinderat Rüti im Wesentlichen an, "dass Hunde im

Rütiwald und an dessen Waldrand ganzjährig anzuleinen" seien

(Dispositivziffer 2 Satz 1). Soweit der Beschluss vom

27.

September 2021 darauf verweist, dass "[w]eiterhin [kraft

übergeordnetem Recht] in den Naturschutzgebieten und in den im Zürcher

Hundegesetz festgelegten Orten" eine ganzjährige Leinenpflicht für Hunde

gelte (Dispositivziffer 2 Satz 3), begründet er keine neuen bzw.

weitergehenden Pflichten. Der streitbetroffene Verwaltungsakt richtet sich

mithin zwar an einen nicht individuell bestimmten Personenkreis, umschreibt

jedoch den zu regelnden Tatbestand namentlich dadurch konkret, dass der

örtliche Geltungsbereich der vom Gemeinderat Rüti statuierten Leinenpflicht

hinreichend genau festgelegt wird und diese örtliche Umschreibung gerade ein

wesentlicher Bestandteil der Anordnung ist. Der Beschluss vom

27.

September 2021 ist deshalb als Allgemeinverfügung zu qualifizieren

(vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 76 mit Hinweis auf VGr,

13.

Juli 2001, VB.2001.00153 und VB.2001.00154, E. 1b; vgl. ferner

VGr, 6. Dezember 2007, VB.2007.00391, Ziff. I und E. 1.1).

1.3

Gemeinden

sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a),

die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c). Kein legitimationsbegründendes

schutzwürdiges Interesse ist hingegen gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr

eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr

einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998

Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich

mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des

kantonalen Rechts wehren (VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2 Abs. 3;

vgl. auch BGE 138 II 506 E. 2.1.1, und BGr, 19. August 2010,

8C_1025/2009, E. 3.3.1 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).

Die Beschwerdeführerin rügt

eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101] und Art. 85 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Damit ist sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte

Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch

tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht von vornherein

offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage

des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November

2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2 Abs. 1 f.; 4. November

2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 104, 118 und 120).

1.4

Anzumerken

bleibt, dass das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin vorliegend nicht

etwa schon deswegen entfällt, weil eine Gutheissung des Rechtsmittels zwar die

Wirkungen der angefochtenen Rekursentscheide, nicht aber (unmittelbar) jene des

– nicht Streitgegenstand bildenden – aufsichtsrechtsrechtlichen Entscheids

GE.2021.76 des Bezirksrates zu beseitigen vermöchte, mit welchem Letzterer

(nebst anderem) den streitigen Gemeinderatsbeschluss vom 27. September

2021.

bereits wenige Tage vor Fällung der Rekursentscheide aufgehoben hatte.

Eine Gutheissung der Beschwerde und Wiederherstellung jenes

Gemeinderatsbeschlusses im vorliegenden Verfahren würde nämlich dem

aufsichtsrechtlichen Entscheid des Bezirksrates diesbezüglich ohne Weiteres die

Grundlage entziehen. Ob ein Vorpreschen des Bezirksrates auf

aufsichtsrechtlichem Weg trotz bereits hängigem Rekursverfahren in einer

Konstellation wie dieser gerechtfertigt war, ist angesichts der Subsidiarität

des Ersteren zu bezweifeln (vgl. Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser in Tobias

Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

Zürich etc. 2017, § 167 N. 9), bedarf jedoch keiner abschliessenden

Beurteilung. Mit Blick auf den mutmasslich noch hängigen Rekurs gegen den

aufsichtsrechtlichen Entscheid des Bezirksrates rechtfertigt es sich, das

vorliegende Urteil dem Regierungsrat mit zu eröffnen.

1.5

Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin 4 führt aus, sie habe gegenüber der Vorinstanz

lediglich ihre Erfahrung mit ihrem eigenen Hund schildern, nicht jedoch gegen

die Beschwerdeführerin rechtlich vorgehen wollen. Sie macht mithin sinngemäss

geltend, sie habe nicht an die Vorinstanz rekurriert bzw. rekurrieren wollen.

2.2

Die

Rekursschrift muss nach § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG einen Antrag und

dessen Begründung enthalten. Auch bei Laienrekursen muss in der Rekurseingabe

ein minimaler Anfechtungswille hinreichend klar zum Ausdruck gebracht werden

(Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 7, auch zum Nachstehenden).

Ist überhaupt kein Wille zur Ergreifung eines Rechtsmittels ersichtlich, ist

auf die Eingabe nicht einzutreten. Gegenüber rechtsunkundigen Personen ist

freilich keine allzu grosse Strenge angebracht.

2.3

Die

Beschwerdegegnerin 4 formulierte im vorinstanzlichen Verfahren bzw. in

ihrer Eingabe vom 30. September 2021 keinen klaren Antrag. Sie führte aus,

sie habe "[m]it Bestürzung" von der geplanten Leinenpflicht gehört

und könne dies nicht nachvollziehen. Sodann legte sie dar, dass sie

insbesondere aufgrund der persönlichen Erfahrung mit ihrem eigenen Hund der

Auffassung sei, dass es für Hunde wichtig sei, sich auch ohne Leine zu bewegen.

Abschliessend bat sie um "Verständnis", ohne freilich anzuführen

wofür genau. Sie richtete ihre ausdrücklich als "Rekurs" bezeichnete

Eingabe an die zuständige Rechtsmittelinstanz. Insgesamt erscheint es nicht als

rechtsverletzend, dass die Vorinstanz unter Berücksichtigung auch der Begründung

der Eingabe der Beschwerdegegnerin 4 vom 30. September 2021 schloss,

diese wolle gegen die mit Beschluss vom 24. August 2021 statuierte

Leinenpflicht rekurrieren und deren Aufhebung beantragen (vgl. Griffel, § 23

N. 12 und 17). Nachdem die in der Gemeinde Rüti wohnhafte

Beschwerdegegnerin 4 ausführlich dargelegt hatte, welche Gründe

insbesondere mit Bezug auf ihren eigenen Hund gegen eine Leinenpflicht

sprächen, durfte die Vorinstanz des Weiteren deren genügend engen Bezug zur

streitbetroffenen Allgemeinverfügung bzw. deren Rekurslegitimation (implizit)

bejahen (vgl. Bertschi, § 21 N. 37 ff.).

2.4

Die

Vorinstanz nahm mit Präsidialverfügung vom 5. Oktober 2021 vom Eingang des

Rekurses der Beschwerdegegnerin 4 Vormerk (Dispositivziffer I) und

lud die Beschwerdeführerin zur Einreichung einer Rekursantwort ein

(Dispositivziffer II). Erwägungsweise hielt sie fest, dass die

Beschwerdeführerin den angefochtenen Beschluss vom 24. August 2021 am

27.

September 2021 teilweise in Wiedererwägung gezogen habe. Der entsprechende

Beschluss der Beschwerdeführerin vom 27. September 2021 wurde der

Beschwerdegegnerin 4 zugestellt unter Hinweis darauf, dass ihr nach

Eingang der Rekursantwort Frist zur Stellungnahme angesetzt werde

(Dispositivziffer III). Mit Präsidialverfügung vom 2. November 2021

wurde der Beschwerdegegnerin 4 unter Beilage der Rekursantwort der

Beschwerdeführerin sowie des Verzeichnisses der Vorakten (worin der Beschluss

vom 27. September 2021 enthalten) Frist zur Einreichung einer Replik

angesetzt (Dispositivziffer II). Mit Präsidialverfügung vom

13.

Januar 2022 stellte die Vorinstanz schliesslich fest, dass die

Beschwerdegegnerin 4 sich nicht innert Frist habe vernehmen lassen,

weshalb von einem Verzicht auf Replik ausgegangen werde (Dispositivziffer II);

vorbehältlich anderer Anordnungen gehe der Bezirksrat zur Beurteilung des

Falles über (Dispositivziffer III).

Die Beschwerdegegnerin 4 hätte erkennen können und

müssen, dass die Vorinstanz davon ausging, sie (die Beschwerdegegnerin 4)

wolle ein Rechtsmittel gegen die von der Beschwerdeführerin mit Beschluss vom

24.

August 2021 angeordnete Leinenpflicht ergreifen und daran festhalten,

soweit die Beschwerdeführerin die strittige Leinenpflicht mit ihrem

Wiedererwägungsbeschluss vom 27. September 2021 bestätigte. Sofern sie –

wie sinngemäss geltend gemacht – irrtümlich ein Rechtsmittel erhoben hatte,

hätte sie dies gegenüber der Vorinstanz offenlegen bzw. ihren Rekurs

zurückziehen müssen.

2.5

Nach dem

Gesagten wurde die Beschwerdegegnerin 4 von der Vorinstanz zu Recht als Rekurrentin

rubriziert.

Ihr Einwand kann im vorliegenden Verfahren einzig als

Desinteresseerklärung verstanden werden. Eine solche vermag indes weder ihre

Entlassung aus der Parteistellung im Beschwerdeverfahren herbeizuführen noch zu

bewirken, dass sie im Fall ihres Unterliegens keine Verfahrenskosten zu tragen

hätte (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 52).

3.

3.1

Als

Allgemeinverfügung bedarf die streitbetroffene Leinenpflicht einer gesetzlichen

Grundlage (VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00153 und VB.2001.00154, E. 2e

mit Hinweis auf Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht,

ZBl 85/1984, S. 433 ff., 446 f.). Die Beschwerdeführerin

erblickt eine solche für den mit Beschluss vom 27. September 2021

angeordneten Leinenzwang in § 2 Abs. 2 lit. d des Hundegesetzes

vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5). Nach der genannten Bestimmung

können die Gemeinden Orte signalisieren, die von Hunden nicht oder nur an der

Leine betreten werden dürfen.

3.2

Das Ende

2009.

aufgehobene Gesetz über das Halten von Hunden vom 14. März 1971

(aHundeG, OS 44, 85) hatte noch keine inhaltlich mit § 2 Abs. 2 lit. d HuG vergleichbare Bestimmung enthalten. Das Verwaltungsgericht anerkannte

indessen bereits unter altem Recht, dass den Gemeinden im Rahmen des

Gesetzesvollzugs ein Entscheidungsspielraum verbleibe, um an einzelnen

Örtlichkeiten mittels Allgemeinverfügung einen Leinenzwang festzulegen (VGr,

13.

Juli 2001, VB.2001.00153 und VB.2001.00154, E. 2f = RB 2001

Nr. 38, 6. Dezember 2007, VB.2007.00391, E. 4.2, beide auch zum

Folgenden). Derartige Allgemeinverfügungen mussten nach der Rechtspraxis einen

Bezug zu den gesetzlichen Verhaltensvorschriften bzw. §§ 6 ff.

aHundeG aufweisen und rechtfertigten sich nur bezüglich Örtlichkeiten, an denen

ein erhöhtes Gefahren- oder Belästigungspotenzial durch nicht angeleinte Hunde

bestand.

Mit der Totalrevision des Gesetzes über das Halten von Hunden

bzw. dem Neuerlass des Hundegesetzes vom 14. April 2008 sollten die

Rahmenbedingungen für den sicheren und verantwortungsbewussten Umgang mit

Hunden geschaffen werden, nachdem die bisherige Gesetzgebung angesichts der

Zunahme der Hundepopulation und gesellschaftlicher Veränderungen der Beziehung

zwischen Menschen und Hunden in vielen Bereichen veraltet war und nicht mehr

dem Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung entsprach (vgl. Antrag und Weisung des

Regierungsrates vom 18. April 2007 zum Hundegesetz [Weisung HuG], ABl 2007

732.

ff., 741 und 743, auch zum Folgenden). Um diese Zielsetzung (vgl.

hierzu auch § 1 HuG) zu erreichen, sollten insbesondere die

Hundehalterinnen und -halter zur konsequenten Wahrnehmung ihrer Verantwortung

verpflichtet und die Instrumente für den Vollzug griffiger ausgestaltet werden

(Weisung HuG, 743).

3.3

Vorschriften

über die Hundehaltung finden sich nunmehr in erster Linie in §§ 9 ff.

HuG. Hunde sind nach der allgemeinen Regel des § 9 Abs. 1 HuG so zu

halten, zu führen und zu beaufsichtigen, dass sie weder Mensch noch Tier

gefährden, belästigen oder in der bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des

frei zugänglichen Raumes beeinträchtigen (lit. a) und die Umwelt nicht

gefährden (lit. b). In Wäldern und an Waldrändern sowie bei Dunkelheit im

Freien sind Hunde in Sichtweite auf kurzer Distanz zu halten (§ 9 Abs. 2 HuG). § 9 Abs. 3–5 HuG enthalten präzisierende Regelungen betreffend

die erforderliche Beaufsichtigung und den gebotenen Umgang mit Hunden (Weisung

HuG, 755).

Nach § 11 Abs. 1 HuG sind Hunde generell

anzuleinen in öffentlich zugänglichen Gebäuden (lit. a), an

verkehrsreichen Strassen (lit. b) sowie in öffentlichen Verkehrsmitteln,

an Bahnhöfen und an Haltestellen (lit. c). Zudem besteht ein Leinenzwang

an Orten, die von den zuständigen Behörden entsprechend signalisiert wurden (lit. d).

Nach der am 1. Januar 2023 in Kraft getretenen Bestimmung des § 11 Abs. 1 lit. e HuG sind Hunde zudem vom 1. April bis zum 31. Juli im

Wald und am Waldrand anzuleinen, ausgenommen sind Jagd-, Rettungs- und

Diensthunde beim Einsatz und bei der Ausbildung. § 11 Abs. 2 HuG

regelt sodann die individuelle Leinenpflicht (Weisung HuG, 756).

3.4

Die

grundsätzliche Zuständigkeit für den Vollzug des Hundegesetzes liegt gemäss § 2 Abs. 1 HuG bei den Gemeinden. Sie erfüllen nach Abs. 2 der genannten

Norm insbesondere folgende Aufgaben: Sie nehmen die Meldungen der

erforderlichen Angaben zur Registrierung von Hunden entgegen und leiten diese

an die Registrierungsstelle weiter; sie überprüfen, ob die Mutationsmeldungen

auch an die Registrierungsstelle gemacht wurden, und stellen die notwendigen

Nachmeldungen sicher (lit. a); sie überprüfen, ob die Voraussetzungen für

das Halten von Hunden erfüllt sind (lit. b); sie erheben die Abgaben (lit. c);

sie können Orte signalisieren, die von Hunden nicht oder nur an der Leine

betreten werden dürfen (lit. d); sie können hundefreundliche Zonen

signalisieren (lit. e); sie ordnen bei Verstössen gegen das Hundegesetz

die erforderlichen Massnahmen an, sofern dafür nicht die (für das

Veterinärwesen zuständige) Direktion zuständig ist (lit. f). Die in die

Zuständigkeit der Direktion fallenden Aufgaben werden in § 3 HuG

aufgeführt.

Nach dem klaren Wortlaut des § 2 HuG kommen den

Gemeinden lediglich Vollzugs- bzw. Rechtsanwendungskompetenzen, jedoch keine

Rechtsetzungskompetenzen zu; auch der Direktion kommen ausschliesslich Vollzugskompetenzen

zu. Nachdem §§ 2 und 3 HuG mithin lediglich die Zuständigkeiten der

Gemeinden und der Direktion für den Gesetzesvollzug abgrenzen, lassen die

Rand(unter)titel "Zuständigkeiten", "a. Der Gemeinden"

und "b. Des Kantons" der genannten Bestimmungen entgegen der

Beschwerdeführerin nicht auf das Einräumen einer Rechtsetzungskompetenz an die

Gemeinden schliessen. Auch aus den Gesetzesmaterialien ergeben sich keine

diesbezüglichen Hinweise (vgl. vielmehr Weisung HuG, 743). Soweit die Gemeinden

gestützt auf § 2 Abs. 2 lit. d HuG für bestimmte Örtlichkeiten

auf ihrem Gebiet einen Leinenzwang (oder ein Zutrittsverbot) anordnen bzw.

gestützt auf § 2 Abs. 2 lit. e HuG eine hundefreundliche Zone

bezeichnen, müssen sie mithin im Rahmen des Gesetzesvollzugs handeln. Weil es

sich bei der Signalisation einer Leinenpflicht bzw. eines Zutrittsverbots

gemäss § 2 Abs. 2 lit. d HuG um eine Aufgabe des

Gesetzesvollzugs handelt, müssen derartige Anordnungen in Einklang mit den vom

Hundegesetz verfolgten Zwecken stehen und einen Bezug zu den übrigen

Verhaltenspflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter aufweisen (vgl. auch

sogleich E. 3.5 f.).

3.5

§ 2 Abs. 2 lit. d HuG räumt den Gemeinden wie erwähnt die Möglichkeit ein, auf ihrem

Gebiet "Orte" zu "signalisieren", an welchen ein

Zutrittsverbot oder Leinenzwang besteht. Ihnen kommt gemäss der

regierungsrätlichen Weisung vom 18. April 2007 die Kompetenz zu,

"gemäss den Bedürfnissen der gesamten Bevölkerung" (und ergänzend zu § 11 Abs. 1 HuG) weitere Areale mit einer Leinentragpflicht zu belegen und

diese als solche zu kennzeichnen (Weisung HuG, 756). Zudem können sie gemäss § 2 Abs. 2 lit. e HuG hundefreundliche Zonen signalisieren. Der

Regierungsrat führte in seiner Weisung aus, gemäss § 2 Abs. 2 lit. d

und e HuG könnten die Gemeinden einerseits festlegen, wo sich Hunde nicht

oder nur an der Leine aufhalten dürften, und andererseits, wo hundefreundliche

Zonen beständen. Würden solche Areale bezeichnet, sei es zwingend, diese mit

Schildern zu versehen; es könne von der Bevölkerung nicht erwartet werden, dass

sie diese Areale in den Gemeinden kenne. In dicht besiedelten Gebieten werde

das Bedürfnis, verschiedene Grünanlagen oder Parks etwa mit einem Leinenzwang

zu versehen, hoch sein. Sei dieser Anteil hoch, dürfte dies gleichzeitig dazu

führen, dass hundefreundliche Zonen geschaffen würden. In ländlichen, weniger

dicht besiedelten Regionen werde der Regelungsbedarf wesentlich kleiner sein

(zum Ganzen Weisung HuG, 748).

3.6

Aus dem

Ausgeführten erhellt, dass die Gemeinden nach § 2 Abs. 2 lit. d HuG im Rahmen des Gesetzesvollzugs berechtigt sind, für bestimmte

Örtlichkeiten auf ihrem Gebiet einen Leinenzwang einzuführen und insoweit

die Pflichten der Hundehalterinnen und Hundehalter im Vergleich zur

kantonalrechtlichen Regelung (namentlich der generell-abstrakten Grundordnung

zur Leinenpflicht, wie sie sich aus § 11 HuG ergibt) soweit erforderlich

auf genau bezeichneten Flächen lokal zu verschärfen. Es liegt damit eine

gewisse Parallele zu den funktionellen Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4

des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01)

vor, welche es Kantonen (bzw. nach Massgabe des kantonalen Rechts den

Gemeinden) erlaubt, Verkehrsbeschränkungen – nur, aber immerhin – für eine oder

mehrere bestimmte Strassen(abschnitte) zu erlassen, wobei dies unter den

Voraussetzungen und mit den Mitteln des vom Strassenverkehrsrecht Vorgegebenen

zu erfolgen hat. Im Rahmen von § 2 Abs. 2 lit. d HuG sollen die

Gemeinden die (möglicherweise sehr unterschiedlichen) Bedürfnisse der gesamten

Bevölkerung berücksichtigen. Die genannte Bestimmung verschafft ihnen mithin

ein Mittel zur Durchsetzung der allgemeinen Pflicht von Hundehalterinnen und

Hundehaltern, ihre Tiere so zu führen, dass sie Dritte in der

bestimmungsgemässen und sicheren Nutzung des frei zugänglichen Raumes nicht

beeinträchtigen (§ 9 Abs. 1 lit. a HuG). Auch generell sind die

zuständigen Behörden gehalten, für eine möglichst konfliktfreie Benutzbarkeit

verkehrsfreier Flächen zu sorgen, was sie namentlich mit einer präzisen

Zweckbestimmung und einer klaren und unmissverständlichen Kenntlichmachung

derselben erreichen können (vgl. André Moser, Der öffentliche Grund und seine

Benützung, Bern 2011, S. 154 f., auch zum Nachstehenden).

Verkehrsfreier öffentlicher Grund wie in der Weisung beispielhaft angeführte

Grünflächen und Parkanlagen in Siedlungsgebieten lässt sich denn auch auf ganz

unterschiedliche Arten nutzen, wobei sich unterschiedliche Nutzungsarten –

selbst wenn sie allesamt legitim sein mögen – durchaus gegenseitig

ausschliessen können. Gewisse Nutzungen derartiger Areale – etwa zu

Erholungszwecken – können mithin dem Mitführen nicht angeleinter Hunde

entgegenstehen. Entsprechend ist den Gemeinden mit Bezug auf die Anordnung

einer Leinenpflicht in Parks, auf Grünflächen oder an ähnlichen Örtlichkeiten

ein weites (Entschliessungs-)Ermessen zuzugestehen. Namentlich setzt die auf § 2 Abs. 2 lit. d HuG gestützte Anordnung einer Leinenpflicht an solchen

Örtlichkeiten kein konkret erhöhtes Gefahrenpotenzial durch freilaufende Hunde

voraus, sondern kann bereits die Zweckbestimmung des fraglichen Areals und

damit die Durchsetzung der allgemeinen Pflicht des § 9 Abs. 1 lit. a HuG einen Leinenzwang rechtfertigen.

4.

4.1

Die hier

infrage stehende Leinenpflicht wurde freilich nicht für eine innerörtliche

Park- oder Grünanlage oder eine vergleichbare Örtlichkeit mit besonderer

Zweckbestimmung, sondern umfassend für den Rütiwald samt Waldrand angeordnet.

Angesichts der räumlichen Ausdehnung des fraglichen Gebiets erscheint fraglich,

ob sich dieses unter den Begriff des "Orts" im Sinn von § 2 Abs. 2 lit. d HuG subsumieren lässt (vgl. oben E. 3.5).

4.2

Der

kantonale Gesetzgeber hat sodann wie erwähnt (oben E. 3.3) Vorschriften

für den Aufenthalt von Hunden in Wäldern und an Waldrändern erlassen: Diese

sind in Wäldern und an Waldrändern generell in Sichtweite auf kurzer Distanz zu

halten (§ 9 Abs. 2 HuG) und vom 1. April bis zum 31. Juli

anzuleinen (§ 11 Abs. 1 lit. e HuG). Mit der temporären

Leinenpflicht soll die Gefahr, die von freilaufenden Hunden während der Brut-

und Setzzeit für Bodenbrüter und andere Wildtiere ausgeht, bzw. die Anzahl der

Hunderisse (weiter) vermindert werden (vgl. Antrag und Weisung des

Regierungsrates vom 11. April 2018 zum Kantonalen Jagdgesetz [Weisung JG],

ABl 2018-04-20, Meldungsnummer 00234919, S. 33 und 42 f.). Zur

Prävention von Hunderissen hat der kantonale Gesetzgeber sodann an der

jagdrechtlichen Verwarnung von Hundehalterinnen und Hundehaltern sowie der

Möglichkeit des Abschusses von wildernden Hunden festgehalten (§ 21 des

[am 1. Januar 2023 in Kraft getretenen] Kantonalen Jagdgesetzes vom

1.

Februar 2021 [JG, LS 922.1; ABl 2022-11-04, Meldungsnummer

RS-ZH03-0000000557]; § 32bis Abs. 2 des [per 1. Januar

2023.

aufgehobenen] Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929

[aJagdG; OS 34, 229]; Weisung JG, S. 33).

4.3

4.3.1

Der Gemeinderat Rüti begründete seinen Beschluss vom 24. August 2021

im Wesentlichen damit, dass Hunde von Halterinnen und Haltern, welche ihren

Pflichten nicht nachkämen, den Wildtieren zusetzten. Die vom kantonalen

Gesetzgeber vorgesehene Einführung einer Leinenpflicht während der Setz- und

Brutzeit vom 1. April bis 31. Juli werde von der kommunalen Natur-

und Umweltkommission begrüsst, jedoch als zu wenig umfangreich erachtet.

Derselben Ansicht seien auch die Jagdgesellschaft Rüti sowie die für Rüti

zuständigen Kantons- und Revierförster. Auch in Zusammenhang mit

Naturschutzobjekten von überkommunaler Bedeutung beurteilte der Gemeinderat

Rüti die kantonalrechtlich vorgeschriebene Leinenpflicht als ungenügend.

4.3.2

In der Begründung seines Zirkularbeschlusses vom 27. September 2021

hielt der Gemeinderat Rüti erneut fest, die Wildtiere in Rüti seien

"zunehmend durch freilaufende Hunde unter Druck". Dies sei im Gebiet

des Rütiwalds insofern besonders problematisch, als sich dort mehrere grössere

Naturschutzgebiete von überkommunaler Bedeutung befänden. Eine ganzjährige

Leinenpflicht im Rütiwald würde nicht nur den Druck auf die Wildtiere verringern,

sondern auch Konflikte zwischen freilaufenden Hunden und Nutzerinnen und

Nutzern des durch den Rütiwald verlaufenden Vitaparcours vermeiden.

Hundehaltende, welche ihren Hund im Wald nicht anleinten, nähmen diesen meist

auch bei Betreten der Schutzgebiete nicht an die Leine; eine

"teilweise" Leinenpflicht in Schutzgebieten gewährleiste daher für

Letztere keinen genügenden Schutz. Zum Schutz der Wildtiere solle nicht bis zur

Inkraftsetzung des § 11 Abs. 1 lit. e HuG zugewartet, sondern

die kantonalrechtlich beschlossene Leinenpflicht "mit zeitlicher und

örtlicher Anpassung" umgehend umgesetzt werden.

4.3.3

Im Rahmen der Rekursverfahren hielt der Gemeinderat Rüti an seiner

Begründung des mit Beschluss vom 27. September 2021 statuierten

Leinenzwangs ausdrücklich fest. Er erwähnte zwar, der ausserhalb der

Naturschutzgebiete liegende Teil des Rütiwalds werde vornehmlich durch den

Vitaparcours beansprucht. Eine Leinenpflicht "in diesem Bereich" sei

im Sinn des Hundegesetzes, welches das Mitführen oder Freilassen von Hunden auf

Spiel- und Sportfeldern gänzlich verbiete. Insgesamt geht aus seinen

Stellungnahmen jedoch hervor, dass die hier umstrittene Leinenpflicht einen im

Vergleich zum kantonalen Recht erweiterten Schutz der Wildtiere – insbesondere

vor ungenügend beaufsichtigten und/oder geführten Hunden – bezweckt.

4.3.4

Auch aus ihren Vorbringen im vorliegenden Verfahren erhellt, dass die

Beschwerdeführerin die kantonalrechtlichen Verhaltenspflichten – insbesondere § 9

Abs. 2 sowie § 11 Abs. 1 lit. e HuG – mit Blick auf den

Schutz insbesondere der Wildtiere für ungenügend erachtet und die vom

kantonalen Gesetzgeber jüngst für die Brut- und Setzzeit statuierte

Leinenpflicht in Wäldern auf eine ganzjährige ausweiten möchte. Des Weiteren

hält sie eine Kontrolle bzw. die Durchsetzung der kantonalrechtlichen

Verhaltenspflichten von Hundehalterinnen und -haltern in Waldgebieten für

"völlig unpraktikabel".

4.4

Die

Beschwerdeführerin erliess die Allgemeinverfügung vom 27. September 2021

nach dem Gesagten im Interesse eines gegenüber den kantonalrechtlichen Vorgaben

im Hundegesetz verschärften Schutzes der Natur und insbesondere der

Wildtiere im Rütiwald. Ein Bezug zu den vom Hundegesetz verfolgten Zwecken

(vgl. § 1 HuG) bzw. zu den Verhaltenspflichten der Hundehaltenden nach § 9 ff.

HuG besteht für die hier zu beurteilende Leinenpflicht nach Massgabe des

Beschlusses vom 27. September 2021 nur insoweit, als die

Beschwerdeführerin die Durchsetzung des kantonalen Rechts – namentlich von § 9

Abs. 2 und § 11 Abs. 1 lit. e HuG – für nicht Erfolg

versprechend hält und entsprechend ablehnt. § 2 Abs. 2 lit. d HuG ermächtigt die Gemeinden freilich nicht, die kantonalrechtlichen Normen

insoweit zu übersteuern oder sich mittels Anordnung einer kommunalen

Leinenpflicht ihrer allgemeinen Vollzugsaufgabe bzw. der Durchsetzungen der

Verhaltenspflichten gegenüber den Hundehalterinnen und Hundehaltern zu

entledigen. Ohnehin müsste auch die Einhaltung einer umfassenden Leinenpflicht

kontrolliert und durchgesetzt werden.

Anzumerken bleibt, dass das kantonale Recht den Gemeinden für

den von der Beschwerdeführerin angestrebten Lebensraumschutz ein eigenes

Instrument zur Verfügung stellt: Sie können (teilweise im Einvernehmen mit der

zuständigen Direktion) kommunale Wildschon- oder Vogelschutzgebiete ausscheiden

(§ 19 Abs. 2 JG) und für solche kommunalen Schongebiete auch eine

Leinenpflicht anordnen (§ 55 Abs. 4 Satz 2 der Kantonalen

Jagdverordnung vom 5. Oktober 2022 [LS 922.11]; zum früheren Recht

vgl. § 3 Abs. 1 aJagdG). Auch im Rahmen von Schutzmassnahmen des

Naturschutzes (§§ 203 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 [PBG, LS 700.1] in Verbindung mit §§ 13 ff.

der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV,

LS 702.11]) lassen sich seitens der Gemeinde für kommunale Schutzobjekte

(etwa in einer Schutzverordnung) besondere Anordnungen betreffend das

Laufenlassen von Hunden treffen (§ 15 Abs. 2 zweitletzter

Spiegelstrich KNHV), welche über das gemäss § 11 Abs. 1 lit. e HuG Gebotene hinausgehen. Die Beschwerdeführerin hat sich indes weder des einen

noch des anderen Instruments bedient; der streitige Beschluss stützt sich

vielmehr einzig auf § 2 Abs. 2 lit. d HuG.

4.5

Nach dem

Gesagten lässt sich § 2 Abs. 2 lit. d HuG nicht als gesetzliche

Grundlage für die Allgemeinverfügung vom 27. September 2021 heranziehen.

Die Beschwerden in den Verfahren VB.2022.00107, VB.2022.00108, VB.2022.00109

sowie VB.2022.00110 sowie das Hauptbegehren der Beschwerdeführerin im Verfahren

VB.2022.00154 sind deshalb abzuweisen.

Im Sinn einer Klarstellung bleibt anzumerken, dass mit dem

vorliegenden Urteil nicht in allgemeingültiger Weise über die Zulässigkeit

einer auf § 2 Abs. 2 lit. d HuG gestützten kommunalen

Leinenpflicht (oder eines Zutrittsverbots) in bestimmten Waldgebieten oder

Teilen davon entschieden ist. Namentlich scheinen derartige Anordnungen für

klar umgrenzte Örtlichkeiten mit spezifischen Nutzungszwecken innerhalb eines

Waldes nicht grundsätzlich unzulässig.

5.

Soweit die Beschwerdeführerin im Verfahren VB.2022.00154

im Eventualstandpunkt rügt, der Beschwerdegegnerschaft 5 sei im

Rekursverfahren GE.21.97 zu Unrecht eine Parteientschädigung zugesprochen

worden, begründet sie dies einzig damit, dass die damaligen Rekurrierenden

nicht anwaltlich vertreten gewesen seien. Sie beanstandet weder die Höhe der

Parteientschädigung noch macht sie geltend, dass der Beizug eines

Rechtsbeistands nicht gerechtfertigt gewesen sei. Die Zusprechung einer

Parteientschädigung gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG setzt

nicht voraus, dass es sich beim beigezogenen Vertreter bzw. der beigezogenen

Vertreterin um eine anwaltlich bzw. berufsmässig tätige Person handelt (Plüss, § 17

N. 41). Folglich ist auch das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin im

Verfahren VB.2022.00154 abzuweisen.

6.

Nach dem Gesagten sind die Beschwerden vollumfänglich

abzuweisen.

7.

7.1

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des vorliegenden (vereinigten) Verfahrens der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

7.2

Laut § 17

Abs. 2 (Ingress) VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle im

Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht zu einer angemessenen

Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich

wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger

Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines

Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder

die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Die

Zusprechung einer Parteientschädigung setzt ein entsprechendes Begehren voraus

(Plüss, § 17 N. 16 ff.). Der Begriff der "angemessenen

Parteientschädigung" wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts so

ausgelegt, dass in der Regel nur ein Teil des objektiv notwendigen Aufwands für

die Rechtsvertretung als entschädigungspflichtig angesehen wird. Eine

Gleichsetzung der angemessenen Entschädigung mit den effektiv angefallenen

Rechtsverfolgungskosten wird abgelehnt (VGr, 7. April 2016, VB.2015.00199,

E. 4.4 f.).

Der Beizug eines Vertreters durch die

Beschwerdegegnerschaft 5 erscheint vorliegend gerechtfertigt. Folglich

gilt es ihr zulasten der Beschwerdeführerin eine angemessene

Parteientschädigung zuzusprechen. Demgegenüber bleibt dem

Beschwerdegegner 1 mangels besonderen Aufwands eine solche verwehrt. Die

Beschwerdegegnerinnen 2–4 haben keine Parteientschädigung beantragt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 750.-- Zustellkosten,

Fr. 4'750.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 5 für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben

werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Hinwil;

c) den Regierungsrat (vgl. E. 1.4).