Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00133

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00133

Urteil

der 3. Kammer

vom 21. Juni 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin

Julia Meier.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Richterswil, vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Gemeindeversammlung Richterswil lehnte am

1. Dezember 2021 die "Teilrevision kommunaler Nutzungsplan (Aufhebung

Gewässerabstandslinie Grenzbach)" ab. Der Beschluss der

Gemeindeversammlung Richterswil wurde am 7. Dezember 2021 publiziert.

Erwägungen

II.

A liess am 6. Januar 2022 beim Baurekursgericht

Rekurs gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung Richterswil betreffend

"Teilrevision kommunaler Nutzungsplan (Aufhebung Gewässerabstandslinie)"

erheben. Mit Entscheid vom 1. Februar 2022 trat das Baurekursgericht auf den

Rekurs nicht ein.

III.

Am 7. März 2022 liess A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte, der angefochtene Rekursentscheid sei

aufzuheben und die Sache sei zur materiellen Beurteilung und zum Neuentscheid

an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Gemeinde Richterswil. Das

Baurekursgericht beantragte am 20. April 2022 ohne weitere Bemerkungen die

Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Richterswil liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig.

1.2

Nimmt die

Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene

rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid

zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation des

Beschwerdeführers ist folglich zu bejahen. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der Grenzbach

bildet die Grenze zwischen den Gemeinden Wollerau (SZ) und Richterswil (ZH) und

ist damit gleichzeitig auch eine Kantonsgrenze. Die rechtskräftige

Gewässerabstandslinie Grenzbach wurde von der Gemeindeversammlung Richterswil

im Oktober 1984 festgesetzt und im Jahr 1993 angepasst; sie verläuft auf einer

Länge von rund 350 m sowie in einem Abstand von 20 m vom Grenzbach

auf Richterswiler Gemeindegebiet. Die Gewässerabstandslinie Grenzbach ist seit

jeher vornehmlich vom Landschaftsschutz (und nicht vom Gewässer- oder

Naturschutz) motiviert, indem sie die Siedlungsgebiete von Richterswil

einerseits und Wollerau andererseits voneinander abgrenzen und eine

"Trennungslinie" zwischen den Kantonen Zürich und Schwyz bewirken

soll (vgl. bereits VGr, 20. Januar 2000, VB.1999.00101, E. 6b/aa).

2.2

Gemäss dem

Erläuternden Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000.

(RPV; SR 700.1) soll die bisherige Gewässerabstandslinie im Hinblick auf

die (in einem nachfolgenden, separaten Projekt; unter gleichzeitiger Sanierung

des Grenzbachs) geplante Neufestsetzung des Gewässerraums nach Art. 41a

der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) und § 15j

der Verordnung vom 14. Oktober 1992 über den Hochwasserschutz und die

Wasserbaupolizei (HWSchV; LS 724.112) formell aufgehoben werden. Die

Wirkung der mit der zur Aufhebung beabsichtigten Gewässerabstandslinie

bezweckten Siedlungstrennung sei angesichts der Bautätigkeit in den letzten 35

Jahren eher beschränkt bzw. kaum (noch) wahrnehmbar. Eine markante,

landschaftsprägende Siedlungstrennung müsste eine Breite von mehreren hundert

Metern aufweisen, um eine Gliederung grösserer zusammenhängender

Siedlungsgebiete bewirken zu können. Solche klaren Zäsuren bestünden am

Zürichsee mehrere, etwa zwischen Männedorf und Stäfa und zwischen Meilen und

Uetikon am See. Diese grossräumigen Freihaltegebiete seien im kantonalen

Richtplan gesichert. Im Gegensatz dazu bestünden beim Grenzbach keine

übergeordneten planerischen Vorgaben zur Bildung oder Beibehaltung des

Siedlungstrenngürtels. Weder der kantonale, der regionale noch der kommunale

Richtplan machten dazu irgendwelche Aussagen. Der bisherige Zweck der

Siedlungstrennung soll ersetzt werden durch neue Zweckbestimmungen im Sinn von Art. 41a

GSchV (Hochwasserschutz, Revitalisierung, Natur- und Landschaftsschutz,

Gewässernutzung). Der projektierte symmetrische Gewässerraum weise beidseits

des Grenzbachs eine variable Breite in der Grössenordnung von 5,5 m bis 8 m

auf, was im Vergleich mit den bestehenden 20 m eine markante Reduktion

darstelle. Andererseits decke der neu festzulegende Gewässerraum alle erwähnten

Aspekte der Hochwassersicherheit, der Revitalisierung und der Gewässernutzung

im Sinn der Gewässerschutzgesetzgebung ab.

2.3

Der

Beschwerdeführer ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse in

Richterswil. Auf seinem Grundstück, direkt entlang der östlichen Gebäudefassade

des Wohnhauses, verläuft die besagte Gewässerabstandslinie Grenzbach, deren vom

Gemeinderat Richterswil beantragte Aufhebung die Gemeindeversammlung

Richterswil mit Beschluss vom 1. Dezember 2021 abgelehnt hat. Auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 des Beschwerdeführers (sowie weiteren Parzellen entlang

des Grenzbachs) bewirkt die Gewässerabstandslinie Grenzbach eine 20 m breite

Bauverbotszone.

3.

3.1

Gemäss § 329

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

können Anordnungen, die in Anwendung des Bundesgesetzes über die Raumplanung

vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700), des Bundesgesetzes über den

Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) oder des PBG

ergehen, beim Baurekursgericht angefochten werden. Nutzungspläne sind

Anordnungen im Sinn von § 329 PBG (Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19 N. 33).

3.2

Je nach

Gemeindeordnung werden Bau- und Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften und

Gestaltungspläne von der Gemeindeversammlung, vom Gemeindeparlament oder durch

Urnenabstimmung erlassen, geändert oder aufgehoben (§ 88 PBG). In

Richterswil ist gemäss Art. 11 der Gemeindeordnung vom 25. November

2018.

die Gemeindeversammlung für die Festsetzung und Änderung des kommunalen

Richtplans, der Bau- und Zonenordnung, des Erschliessungsplans und von

Sonderbauvorschriften sowie Gestaltungsplänen zuständig. Bau- und

Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne sind der zuständigen

Direktion zur Genehmigung einzureichen (§ 89 Abs. 1 PBG).

4.

Die Vorinstanz führt aus, mit dem Beschluss der

Gemeindeversammlung vom 1. Dezember 2021 sei der kommunale Nutzungsplan

weder erlassen noch geändert oder aufgehoben worden. Somit liege keine

raumplanerische Festlegung im Sinn von § 88 PBG vor und es herrsche

weiterhin und unverändert der rechtskräftig beschlossene Zustand wie vor der

Abstimmung. Das tatsächliche Anfechtungsobjekt könne daher nur der bisherige

Nutzungsplan mit den bestehenden Gewässerabstandslinien sein, soweit dieser

einer Überprüfung zugänglich sei. Art. 21 Abs. 2 RPG richte sich

jedoch in erster Linie an die Behörden, welche gehalten seien, die Planung,

wenn nötig, durch Revision der Nutzungspläne und Bauvorschriften den

veränderten Verhältnissen anzupassen. Einen Anspruch von Betroffenen auf

Überprüfung der Nutzungsplanung könne das kantonale Recht zwar vorsehen; im

Kanton Zürich sei dies aber nur in Bezug auf Bau- und Niveaulinien der Fall (§ 110a PBG). Im Weiteren liege auch nicht der Fall vor, in welchem Grundeigentümer im

Rahmen einer eingeleiteten Totalrevision der Nutzungsplanung gestützt auf das

rechtliche Gehör verlangen könnten, bestehende Nutzungsbeschränkungen auf ihren

Parzellen auf ihre materielle Verfassungsmässigkeit zu überprüfen. Dem

Beschwerdeführer verbleibe nur die akzessorische Überprüfung der

Gewässerabstandslinie Grenzbach in einem Vorentscheid (§ 323 PBG) im

Baubewilligungsverfahren, in welchem Falle diese gegebenenfalls als

unbeachtlich erklärt werden könnte. Eine analoge Anwendung von § 110a PBG

komme schliesslich (auch) nicht in Frage. Auf den Rekurs sei daher nicht

einzutreten.

5.

Der Beschwerdeführer rügt im Wesentlichen eine Verletzung von Art. 21 Abs. 2

RPG. Sowohl die tatsächlichen wie auch die rechtlichen Verhältnisse hätten sich

seit der Festsetzung der Gewässerabstandslinie Grenzbach im Jahr 1984 erheblich

geändert. Wie der Erläuternde Bericht zur Teilrevision Nutzungsplanung

aufzeige, sei der Zweck der Gewässerabstandslinie zwischen den heute in

siedlungstechnischer Hinsicht vollständig zusammengewachsenen Gemeinden

Richterswil und Wollerau in tatsächlicher Hinsicht obsolet geworden. In

rechtlicher Hinsicht hätten sich erstens mit der am 1. Mai 2014 in Kraft

getretenen Teilrevision des RPG die raumplanungsrechtlichen Rahmenbedingungen

gänzlich geändert, indem der Bundesgesetzgeber die Siedlungsentwicklung nach

innen und die Mobilisierung von vorhandenen Nutzungspotenzialen zu

raumplanerischen Hauptanliegen erklärt habe; an diese Ziele und Grundsätze

gemäss Art. 1 und Art. 3 RPG seien die Kantone und die Gemeinden im

Rahmen der Richt- und Nutzungsplanung gebunden. Die abgelehnte Aufhebung der

Gewässerabstandslinie Grenzbach laufe den verbindlichen bundesrechtlichen

Zielen und Grundsätzen diametral zuwider, weil damit die Mobilisierung der

inneren Reserven verunmöglicht werde. Zweitens hätten sich auch die

gewässerschutzrechtlichen Rahmenbedingungen seit der Festsetzung der

Gewässerabstandslinie Grenzbach erheblich geändert. Der bundesrechtlich

vorgeschriebene Gewässerraum (Art. 41a GSchV) habe seinerzeit noch gar

nicht existiert und soll nunmehr im Rahmen eines separaten Wasserbauprojekts

zwischen den Gemeinden Richterswil und Wollerau festgelegt werden. Die

Beibehaltung der Gewässerabstandslinie Grenzbach erweise sich als obsolet. Die

kantonale Baudirektion habe die von der Gemeindeversammlung verworfene

Teilrevision der Nutzungsplanung (Aufhebung Gewässerabstandslinie Grenzbach) im

Rahmen der Vorprüfung denn auch als rechtmässig, zweckmässig und angemessen

eingestuft und die kantonale Genehmigung in Aussicht gestellt. Mit Blick auf Art. 21

Abs. 2 RPG sowie (auch) gestützt auf Art. 26 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV; SR 101) sei der Entscheid der Gemeindeversammlung

Richterswil, die Gewässerabstandslinie Grenzbach nicht aufzuheben, in

hohem Masse rechtsverletzend. Der Beschwerdeführer habe als Grundeigentümer im

Planungsperimeter gestützt auf Art. 21 Abs. 2 RPG einen

bundesrechtlichen Rechtsanspruch, dass der negative Planungsentscheid der

Gemeindeversammlung Richterswil und die damit beschlossene Beibehaltung der

geltenden Gewässerabstandslinie Grenzbach inklusive die bestehende

Nutzungsbeschränkung auf den betroffenen Parzellen auf ihre Recht- und

Zweckmässigkeit überprüft und aufgehoben werden, wenn – wie vorliegend – die

Planung infolge einer wesentlichen Änderung der tatsächlichen und rechtlichen

Verhältnisse nicht mehr mit Art. 26 BV vereinbar sei.

6.

6.1

Gemäss Art. 21

Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn

sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.

6.2

Art. 21

Abs. 2 RPG unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen

zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so

erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in

einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (BGE 144 II 41

E. 5.1). Im Rahmen der ersten Stufe ist eine Überprüfung der Grundordnung

geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben,

diese Veränderung die für die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und

erheblich ist. Die Erheblichkeit ist auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn

eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die

entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die

Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von

vornherein ausscheidet (BGr, 4. November 2020, 1C_577/2019, E. 3.4).

Bejahendenfalls stellt sich in einer zweiten Stufe die Frage, ob eine

Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist; dies

beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung.

Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer gewissen Stabilität

nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der anderen Seite das

Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen anzupassen. Zu

berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer des

Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das Gewicht

des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das

öffentliche Interesse daran (BGE 140 II 25 E. 3.1 mit weiteren Verweisen).

6.3

Indem die

Gemeindeversammlung Richterswil die vom Gemeinderat eingeleitete

"Teilrevision kommunaler Nutzungsplan (Aufhebung Gewässerabstandslinie Grenzbach)"

ablehnte, verneinte sie im Ergebnis die Notwendigkeit einer Plananpassung und

negierte damit implizit auch einen Anspruch auf Planänderung. Unter diesen

Umständen war der Beschwerdeführer als von der durch negativen planerischen

Entscheid in ihrer Weitergeltung bestätigten Gewässerabstandslinie Betroffener

befugt, diesen Beschluss anzufechten und – im Hinblick auf die Verfechtung

eines allfälligen sich aus Art. 21 Abs. 2 RPG ergebenden Prüfungs-

und Anpassungsanspruchs – gemäss der vorgenannten zweistufigen Prüfung

rechtsmittelweise geltend zu machen, es lägen – entgegen dem (negativen)

Planungsbeschluss – sehr wohl geänderte Verhältnisse vor, welche eine

Überprüfung und Plananpassung als erforderlich erscheinen liessen. Die

Auffassung, die Zulässigkeit eines durch einen Nutzungsplan bewirkten Eingriffs

in das Eigentum sei nicht erneut zu prüfen, wenn der Plan nicht geändert wird,

ist zu absolut (BGr, 27. Mai 2013, 1C_484/2012, E. 4.4; zum Ganzen

siehe auch Thierry Tanquerel in: Heinz Aemisegger u. a. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:

Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 21 N. 65).

7.

Zusammenfassend hätte die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdeführers

einzutreten gehabt. Dass die Ablehnung der Teilrevision der Nutzungsplanung

durch die Gemeindeversammlung Richterswil erfolgte, ändert hieran nichts.

Gestützt auf die Gemeindeautonomie verfügt die Gemeindeversammlung zwar im

Rahmen ihrer Beschlussfassung über Planungsentscheide über ein gewisses

Planungsermessen. Indes wird die Gemeindeautonomie durch übergeordnetes Recht,

einschliesslich der Grundsätze und Ziele der Raumplanung, eingeschränkt (zum

Ganzen und insbesondere zur Überprüfungsbefugnis der Rechtsmittelinstanzen vgl.

BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3).

8.

Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Entscheid

des Baurekursgerichts vom 1. Februar 2022 ist aufzuheben und die Sache

gemäss § 64 Abs. 1 VRG zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an

das Baurekursgericht zurückzuweisen.

9.

9.1

Kann eine

Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gilt –

besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende Person mit Blick auf

die Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014,

2C_846/2013, E. 3.2 f.). Dementsprechend sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Diese ist überdies zu

verpflichten, dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Angemessen erscheint eine solche von Fr. 1'500.-.

9.2

Über die

Verlegung der Rekurskosten und die Zusprechung einer Parteientschädigung für

das Rekursverfahren wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu

entscheiden haben.

10.

Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es sich beim

vorliegenden Rückweisungsentscheid um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93

Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG; SR 173.110) handelt, der nur unter den darin erwähnten einschränkenden

Voraussetzungen angefochten werden kann.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, und der Entscheid des Baurekursgerichts

vom 1. Februar 2022 wird aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der

Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'500.-

(inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach

Rechtskraft des Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn von Erwägung 10 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).