Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00134

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00134

Urteil

der 4. Kammer

vom 1. September 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Selina Sigerist.

In Sachen

A AG,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:

2. und 3. Zuteilungsrunde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die A AG mit Sitz in Dielsdorf bezweckt die

Ausübung von Dienstleistungen im Hotel- und Gastronomiegewerbe, insbesondere

das Betreiben und Verwalten von Hotels. Am 10. Februar 2021 ersuchte sie die

Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Betrags in

Höhe von Fr. 679'940.- sowie um ein Darlehen in Höhe von

Fr. 169'000.-. Mit Verfügung vom 11. März 2021 wies die

Finanzdirektion das Gesuch ab, mit der Begründung, der Umsatzrückgang 2020

liege unter 40 %.

B. Am 27. April 2021 stellte die A AG im

Rahmen der 3. Zuteilungsrunde erneut ein Gesuch um Gewährung von

Covid-19-Härtefallhilfe. Namentlich beantragte sie einen nicht rückzahlbaren

Betrag in Höhe von Fr. 679'800.- sowie ein Darlehen in Höhe von

Fr. 169'950.-. Die Finanzdirektion wies das Gesuch mit Verfügung vom

1. Juli 2021 wiederum ab.

Erwägungen

II.

Gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom

11.

März 2021 bzw. vom 1. Juli 2021 rekurrierte die A AG am

26.

März 2021 bzw. am 9. August 2021 an den Regierungsrat des Kantons

Zürich.

Mit Entscheid vom 26. Januar 2022 vereinigte der

Regierungsrat die beiden Rekursverfahren (Dipositiv-Ziff. 1) und wies die

Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II). Zudem auferlegte er der A AG die

Kosten des Rekursverfahrens (Dispositiv-Ziff. III) und sprach keine

Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. IV).

III.

Die A AG erhob am 7. März 2022 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die

Dispositiv-Ziffern II, III und IV des Rekursentscheids aufzuheben und ihr als

konsolidierter Betrag für die 2. und 3. Zuteilungsrunde ein nicht

rückzahlbarer Betrag in Höhe von insgesamt Fr. 793'940.- sowie ein

Darlehen in Höhe von Fr. 197'325.- zuzusprechen; eventualiter sei die

Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen.

Mit Schreiben vom 17. März 2022 beantragte der

Regierungsrat unter Hinweis auf die Begründung des Rekursentscheids die Abweisung

der Beschwerde. Die Finanzdirektion erstattete keine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach

Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)

kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen

unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den

Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen,

insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche,

Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor,

wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt

(Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12

Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer

Verordnung.

Am 1. Dezember 2020 trat die

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20,

SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum

31.

Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen

erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der

Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020

4919.

ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den

Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton

belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich

angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 %

des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt

(Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls

ja, wie sie diese ausgestalten

(Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung über

Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,

Bern, 31. März 2021, [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat,

Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des

Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020

8819.

ff., 8822 und 8824).

2.3

Der

Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen

Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und

legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste

Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16,

Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der

Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde

im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den

Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des

Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der

Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde

nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021

S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten

Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm

des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108).

3.

3.1

Das

Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem

Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen

Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des

erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden

(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243

E. 11.1, je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss

§ 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) sind

Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht

zu behandeln.

3.2

Auf die

Gesuche der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen

geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am

1.

Januar 2021 bzw. am 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung und

die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar 2021 bzw. am

19.

Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung massgebend.

4.

4.1

Das

Staatsbeitragsgesetz unterscheidet zwischen Kostenanteilen, Kostenbeiträgen und

Subventionen. Subventionen sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen

Anspruch einräumt (§ 3 Abs. 1 Staatsbeitragsgesetz). Kostenbeiträge

sind hingegen Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt und

deren Höhe in einem Globalbudget festgelegt wird (§ 2a Staatsbeitragsgesetz). Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz

einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt

(§ 2 Staatsbeitragsgesetz).

4.2

Art. 12

des Covid-19-Gesetzes regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen sich der

Bund an Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligen kann. Das Covid-19-Gesetz

räumt den betroffenen Unternehmen folglich keinen Anspruch auf

Covid-19-Härtefallhilfe ein. Dasselbe gilt für die Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

Im Kanton Zürich existiert kein Gesetz, welches den Unternehmen einen

Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe einräumt. Auch in den Kreditbeschlüssen

des Kantonsrats zum Covid-19-Härtefallprogramm ist nicht vorgesehen, dass auf

die Covid-19-Härtefallbeiträge ein Anspruch bestehe. Bei den

Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des

Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im

Sinn von Art. 3 Staatsbeitragsgesetz (vgl. auch den Antrag des

Regierungsrats vom 11. November 2020 betreffend den Verpflichtungskredit

für das Covid-19-Härtefallprogramm, ABl 2020-11-20, Meldungsnummer

RS-ZH01-0000000363, S. 6).

4.3

Die

Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen

der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die

Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,

Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf

die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50

N. 25 ff. und 66 ff., auch zum Folgenden).

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin liess sich im Jahr 2015 ins Handelsregister eintragen. Ihr erstes

Hotel eröffnete sie jedoch erst am 1. Mai 2019, zuvor befand sich dieses

noch im Bau. Die formelle Gründung der Beschwerdeführerin liegt damit vor dem

31.

Dezember 2017, ihre dem Gesellschaftszweck entsprechende

Geschäftstätigkeit nahm sie jedoch erst nach dem 31. Dezember 2017 auf.

5.2

Vorliegend

ist strittig, gegenüber welcher Vergleichsperiode der von der

Beschwerdeführerin in den letzten 12 Monaten vor Gesuchseinreichung erzielte

Umsatz um über 40 % gesunken sein muss. Die Vorinstanzen stellten auf den

tatsächlich erzielten durchschnittlichen Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019

ab und errechneten so einen Umsatzrückgang von unter 40 %. Die

Beschwerdeführerin ist hingegen der Ansicht, ihr vom 1. Mai 2019 bis zum

31.

Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar 2020 erzielter Umsatz,

hochgerechnet auf 12 Monate, sei massgebend. Der Umsatzrückgang gegenüber

dieser Periode betrage rund 57 %.

5.3

Gemäss

Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz liegt ein Härtefall vor,

wenn der Jahresumsatz mindestens 40 % unter dem mehrjährigen Durchschnitt

liegt. Die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 konkretisierte, dass für die

Bestimmung des mehrjährigen Durchschnitts der durchschnittliche Jahresumsatz

der Jahre 2018 und 2019 massgebend sei (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS

2020.

4921]). Für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet

wurden und damit keine zwei vollen Umsatzjahre vor der Covid-19-Epidemie aufwiesen,

sah die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 eine andere Berechnungsart vor.

Namentlich war gemäss Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 in der vom

1.

Dezember 2020 bis zum 31. März 2021 geltenden Fassung für

Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017 gegründet worden sind, der

durchschnittliche Umsatz, der zwischen dem 1. Januar 2018 und dem 29.

Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf zwölf Monate, massgebend (AS 2020

4920). Gemäss Art. 3 Abs. 2 in der vom 1. April 2021 bis zum

31.

Dezember 2021 geltenden Fassung galt für Unternehmen, die nach dem

31.

Dezember 2017 gegründet wurden, der durchschnittliche Umsatz von der

Gründung bis zum 29. Februar 2020 oder bis zum 31. Dezember 2020,

berechnet auf 12 Monate, als massgebender Umsatz für die Berechnung des

Umsatzrückgangs (AS 2021 184 S. 2).

6.

6.1

Bei der

Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen

(grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und

unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger

Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn"

der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die

Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch)

oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so

namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das

der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2).

6.2

6.2.1

Die Covid-19-Härtefallhilfen sollen Unternehmen finanziell unterstützen,

die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von

Covid-19 besonders betroffen waren und einen Härtefall darstellen (vgl. Art. 12

Abs. 1 Covid-19-Gesetz). Für die Definition des Härtefalls in Art. 12 Abs. 1bis

Covid-19-Gesetz wurde dabei ganz bewusst an den Umsatz angeknüpft bzw. der

Umsatz im betroffenen Jahr mit dem durchschnittlichen Jahresumsatz der Vorjahre

verglichen und gefragt, ob eine massgebliche ("einschneidende")

Umsatzeinbusse vorliege, die "eine Hilfe über den Härtefall

rechtfertigt" (vgl. Votum Rechsteiner, AB 2020 S 876). So lässt sich dem

Protokoll der parlamentarischen Beratungen zum Covid-19-Gesetz entnehmen, dass

unter den Räten die Meinung vorherrschte, dass sich die Beeinflussung eines

Betriebs durch die behördlichen Massnahmen nur am Jahresumsatz messen lasse,

nicht etwa am Gewinn; der Jahresumsatz stelle eine objektive bzw. messbare

Grösse dar (vgl. Votum Ettlin, AB 2020 S 952 f.).

Bereits zum damaligen Zeitpunkt wiesen verschiedene

Rednerinnen und Redner auf die Situation von "Jungunternehmen, die keinen mehrjährigen Durchschnitt vorlegen können" hin

(vgl. etwa Votum Weichelt-Picard, AB 2020

N 1637). Bundeskanzler Thurnherr merkte hierzu

an, dass nach der vorgesehenen Regelung ein Härtefall zu bejahen sei, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des

mehrjährigen Durchschnitts liege, wenn überhaupt ein

Durchschnitt errechnet werden

könne. Bei Jungunternehmen, die erst vor einem oder

zwei Jahren gegründet worden seien, könnte insofern

nur diese Zeitspanne zur Bemessung genommen werden (zum Ganzen AB 2020

N 1638). Diesen Gedanken griff Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 (AS 2020

4920) auf, wonach bei jüngeren Unternehmen, die erst nach dem 31. Dezember

2017.

gegründet worden sind, wie dargelegt nicht auf den durchschnittlichen

Umsatz in den Jahren 2018 und 2019 abzustellen, sondern ihr von der Gründung bis

zum 29. Februar 2020 generierter Umsatz auf 12 Monate hochzurechnen ist.

In der am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung lässt Art. 3

Abs. 2 HFMV 20 (AS 2021 184 S. 2) diesen Unternehmen gar die

Wahl, entweder den von der Gründung bis zum 29. Februar 2020 erzielten

durchschnittlichen Umsatz als Referenzumsatz zu nehmen oder den von der

Gründung bis zum 31. Dezember 2020 erzielten Umsatz. Gemäss den

Erläuterungen der EFV sollte diese Regelung sicherstellen, "dass

Unternehmen, die bereits 2018 oder 2019 gegründet wurden, aber erst ab 2020

höhere Umsätze erwirtschaftet haben, nicht schlechter gestellt werden als

Unternehmen, die nach dem 29. Februar 2020 gegründet worden sind und im

Sommer 2020 Umsätze erwirtschaftet haben" (Erläuterungen HFMV 20,

S. 6).

Diese Ausführungen zeigen, dass sich Gesetz- und

Verordnungsgeber um eine differenzierte Härtefalllösung bemühten, um möglichst

allen direkt betroffenen (überlebensfähigen) Unternehmen zu helfen und so

gefährdete Arbeitsplätze in der Schweiz zu erhalten (vgl. Erläuterungen HFMV

20, S. 6; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.3.2).

Insbesondere zeigen sie, dass nach dem Willen des Gesetz- bzw.

Verordnungsgebers auch junge Unternehmen, die nicht bereits während mehreren

Jahren einen Umsatz erzielt haben, von den Covid-19-Härtefallhilfen profitieren

können sollen.

6.2.2

Auch die weiteren Bestimmungen im

Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 sprechen dafür, dass

der Gesetz- und Verordnungsgeber diverse Konstellationen erfassen wollte, um im

Rahmen der Covid-19-Härtefallhilfe die Möglichkeit zu schaffen,

überlebensfähige Unternehmen, die aufgrund der behördlichen Massnahmen

einschneidende Umsatzeinbussen erlitten haben, finanziell zu unterstützen. So

konnten etwa Unternehmen mit klar abgrenzbaren Tätigkeitsbereichen und

separaten Spartenrechnungen gestützt auf Art. 12 Abs. 2ter

Covid-19-Gesetz und Art. 2a HFMV 20 (AS 2020 5849) sowie Art. 5b

Abs. 2 HFMV 20 (AS 2021 184 S. 2) eine Prüfung der Anforderungen

für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen getrennt nach Sparte beantragen (vgl.

auch Erläuterungen HFMV 20, S. 4 f.). Der per 1. April 2021 in

Kraft gesetzte Art. 5 Abs. 1bis HFMV 20 (AS 2020 184

S. 2) ermöglichte es zudem Unternehmen, deren Umsatz saisonalen

Schwankungen unterliegt und die aufgrund des Jahresumsatzes 2020 nicht als

Härtefall galten, aber wegen der ab Herbst 2020 angeordneten Massnahmen im Jahr

2021.

Umsatzrückgänge erlitten haben, dank einer angepassten Umsatzberechnung

ebenfalls in den Genuss von Härtefallmassnahmen zu gelangen (Erläuterungen HFMV

20, S. 7 f.).

6.2.3

Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass bei Massenverfahren wie den

vorliegenden der Praktikabilität erhebliche Bedeutung zukommt und

Schematisierungen grundsätzlich zulässig – ja aus Gründen der Rechtsgleichheit

und Rechtssicherheit notwendig – sind (vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/dd; BGr,

20.

Dezember 2013, 8C_612/2013, E. 6.4; VGr, 14. Juli 2022,

VB.2022.00068, E. 4.3.3). Aus diesem Grund nennen das Covid-19-Gesetz und

die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 denn auch verschiedene Schwellenwerte, an

deren Erreichung jeweils (schematisch) eine bestimmte Rechtsfolge geknüpft ist

(z. B.

Umsatzrückgang von mindestens 40 %, Mindestumsatz von Fr. 50'000.-

etc.). Die Festlegung des durchschnittlichen Umsatzes der Jahre 2018 und 2019

als Referenzgrösse für den zur Bejahung eines Härtefalls massgeblichen

Umsatzrückgang stellt grundsätzlich ebenfalls eine (zulässige) Schematisierung

dar mit dem Ziel, möglichst aktuelle Vergleichswerte zu haben und gleichzeitig

nicht repräsentative Umsatzschwankungen, welche beispielsweise durch die im

vorinstanzlichen Entscheid erwähnten Ereignisse (Verlust eines grossen Kunden,

schlechtes Wetter, Unfälle etc.) auftreten können, (teilweise) auszugleichen,

um so eine möglichst faire Härtefallpraxis zu erhalten.

Art. 3 Abs. 2 HFMV

20.

in der bis zum 1. April 2021 geltenden Fassung (AS 2020 4920)

lautete jedoch: "Nahm das Unternehmen die Geschäftstätigkeit auf den

1.

Januar 2020 oder später auf oder wurde es 2019 oder 2018 gegründet

[…]". Aus dieser Formulierung ergibt sich, dass der Verordnungsgeber bei

der Bestimmung der massgebenden Periode für die Berechnung des Umsatzrückgangs

nicht in jedem Fall auf die formelle Gründung eines Unternehmens abstellen

wollte. Diese Fassung von Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 hatte zum Zeitpunkt

des erstinstanzlichen Entscheids über das in der 2. Zuteilungsrunde von

der Beschwerdeführerin gestellte Gesuch Geltung und ist für dessen Beurteilung

massgebend. Die Argumentation der Vorinstanz, wonach sich der Verordnungsgeber

bewusst für eine schematische, dafür klare Regelung entschieden habe, die an

das formelle Gründungsdatum anknüpft, vermag vor diesem Hintergrund nicht zu

überzeugen.

6.2.4

Da die

Beschwerdeführerin, die insbesondere den Betrieb von Hotels bezweckt, ihr

erstes Hotel erst am 1. Mai 2019 eröffnete, ist der von ihr in den Jahren

2018.

und 2019 insgesamt erzielte Umsatz in keiner Weise repräsentativ für ihren

(hypothetischen) Umsatz in den Folgejahren. Die Beschwerdeführerin konnte den

Hotelbetrieb in ihrem ersten Hotel erst am 1. Mai 2019 aufnehmen, da sich

das Gebäude zuvor noch im Bau befand. Dass die Beschwerdeführerin bereits

mehrere Jahre zuvor formell gegründet worden war, ist nachvollziehbar: Dies

ermöglichte ihr, geeignete Räumlichkeiten für den Betrieb ihres Hotels zu

suchen und den Mietvertrag für das noch zu bauende Hotel zu übernehmen. Ab der

Eröffnung ihres Hotels am 1. Mai 2019 generierte die Beschwerdeführerin

nach eigener Angabe bis zum 31. Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar

2020.

einen Umsatz von insgesamt Fr. 2'266'472.- bzw. Fr. 2'679'571.-,

während sie in den Jahren 2017 und 2018 gemäss ihren Mehrwertsteuerabrechnungen

jeweils bloss einen Umsatz von unter Fr. 300'000.- verzeichnete. Wird auf

den von der Beschwerdeführerin in den Jahren 2018 und 2019 insgesamt

durchschnittlich erzielten Umsatz als Vergleichsgrösse abgestellt, lässt sich

keine zuverlässige Aussage über die Auswirkungen der behördlichen Covid-19-Massnahmen

auf die Beschwerdeführerin bzw. ihren Umsatz machen. Wird hingegen nur der

Umsatz der Beschwerdeführerin ab dem 1. Mai 2019 berücksichtigt, kann

beurteilt werden, ob die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit den

behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie einen ins Gewicht

fallenden Umsatzrückgang erlitten hat. Insofern ist die Situation der

Beschwerdeführerin mit derjenigen eines Unternehmens vergleichbar, welches erst

nach dem 31. Dezember 2017 formell gegründet wurde. In beiden Fällen vermag

ein Vergleich des Umsatzes in den 12 Monaten vor Gesuchseinreichung mit dem in

den Jahren 2018 und 2019 insgesamt generierten Umsatz den im Zusammenhang mit

den behördlichen Covid-19-Massnahmen erlittenen Umsatzrückgang nicht

abzubilden, da die Unternehmen erst im Laufe der Jahre 2018 und 2019 begannen,

durch ihre Geschäftstätigkeit einen Umsatz zu generieren.

6.2.5

Der mit der Härtefallunterstützung verfolgte

Zweck lässt sich nicht erreichen, wenn in Fällen wie dem vorliegenden, in

welchen ein bereits früher in das Handelsregister eingetragenes

Hotelunternehmen sein erstes Hotel erst während den Jahren 2018 oder 2019 eröffnet,

die Zeit vor der Eröffnung des Hotels in die Berechnung des Umsatzrückgangs miteinbezogen

wird. Wird in einer solchen Konstellation auf den Umsatz der gesamten Periode

vom 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2019 abgestellt, kann dies –

entgegen des Zwecks des Covid-19-Härtefallprogramms – innovative und

zukunftsträchtige Unternehmen in ihrer Entwicklung bremsen (vgl. VGr,

14.

Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.3.3). Im vorliegenden Fall

führte die Nichtberücksichtigung des Umstands, dass die Beschwerdeführerin ihre

Geschäftstätigkeit erst am 1. Mai 2019 aufgenommen hat, zudem zu einer

rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführerin sowohl gegenüber

Konkurrenzbetrieben, welche ihr Hotel vor dem 1. Januar 2018 eröffneten,

als auch gegenüber solchen, die sich erst im Verlauf der Jahre 2018 oder 2019

in das Handelsregister eintragen liessen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 14. Juli

2022, VB.2022.00068, E. 4.3.3).

Vorliegend steht fest, an welchem Tag die

Beschwerdeführerin ihr Hotel eröffnete und ihre dem Gesellschaftszweck

entsprechende Geschäftstätigkeit aufnahm. Bereits seit Dezember 2015 war

geplant, dass die Beschwerdeführerin in der von ihr zu diesem Zweck

angemieteten Liegenschaft nach deren Fertigstellung ein Hotel eröffnet. Dies

geschah denn auch, sobald das Gebäude fertig gebaut war. Ab dem Tag der

Eröffnung des Hotels generierte die Beschwerdeführerin nach eigener Angabe bis

zum 31. Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar 2020 einen um ein

Mehrfaches höheren Umsatz als in den Vorjahren. Lässt sich genau bestimmen,

wann die Geschäftstätigkeit aufgenommen wurde, und gibt es objektive Gründe

dafür, dass die Geschäftstätigkeit erst längere Zeit nach der formellen

Gründung aufgenommen wurde, scheint es nicht gerechtfertigt, aus

Praktikabilitätsgründen bei der Umsatzberechnung auf die formelle Gründung

anstatt auf die Aufnahme der Geschäftstätigkeit abzustellen.

6.3

Insgesamt

ergibt sich, dass auch junge Unternehmen, die noch nicht seit zwei Jahren

Umsatz generieren, nach dem Willen des Gesetz- und Verordnungsgebers Covid-19-Härtefallhilfen

erhalten können, sofern sie aufgrund der Covid-19-Massnahmen eine massgebende

Umsatzeinbusse erlitten haben und überlebensfähig sind – und zwar unabhängig

von ihrem formellen Gründungsdatum.

Art. 3 Abs. 2 HFMV 20

(AS 2020 4920 und AS 2021 184 S. 2) ist entsprechend so zu verstehen,

dass ein Unternehmen, welches zwar bereits vor dem 31. Dezember 2017 in

das Handelsregister eingetragen worden ist, seine Geschäftstätigkeit aber erst

an einem bestimmten Datum innerhalb der Jahre 2018 und 2019 aufgenommen hat, für

die Berechnung des Umsatzrückganges seinen ab Aufnahme der Geschäftstätigkeit

generierten Umsatz auf zwölf Monate hochrechnen kann (vgl. auch VGr,

14.

Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.4). Das bedeutet, dass im Fall der

Beschwerdeführerin der ab Eröffnung des Hotels am 1. Mai 2019 bis zum

31.

Dezember 2019 bzw. bis zum 29. Februar 2020 durchschnittlich

erzielte Umsatz, berechnet auf 12 Monate, als durchschnittlicher Jahresumsatz

im Sinn von Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz und

Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) gilt.

7.

Die Beschwerdeführerin reichte bislang nur eine

rudimentäre Erfolgsrechnung für das Jahr 2019 ein, die nicht unterzeichnet ist.

Für die Monate Januar und Februar 2020 liegt keine Erfolgsrechnung vor; für die

jeweils letzten zwölf Monate vor der Gesuchseinreichung ebenfalls nicht. Die

von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen reichen daher nicht aus, um

den für ihre Gesuche massgebenden Umsatzrückgang zuverlässig zu berechnen und

die Gesuche abschliessend zu beurteilen.

Entsprechend ist die Sache zur weiteren

Sachverhaltsabklärung sowie zur erneuten Entscheidung an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen (vgl. zur sogenannten Sprungrückweisung Donatsch, § 64 N. 4;

vgl. auch VGr, 12. November 2019, VB.2019.00298, E. 3.3).

8.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen und die Angelegenheit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

9.

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die

Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die

Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,

28.

April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen). Die Kosten

der Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind somit dem unterliegenden

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise

in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen

hat dieser der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung

für die Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 VRG).

10.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,

wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Letztinstanzliche

kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von

Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477

E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II und IV des

Beschlusses des Regierungsrats vom 26. Januar 2022 sowie die Verfügungen

des Beschwerdegegners vom 11. März 2021 und 1. Juli 2021 werden aufgehoben.

Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an die Finanzdirektion

zurückgewiesen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses

des Regierungsrats vom 26. Januar 2022 werden die Kosten der

Rekursverfahren dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 15'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 15'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für die Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.-

zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30.

Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.