Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00139

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00139

Urteil

der 4. Kammer

vom 31. März 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Initiativkomitee Begegnungszone Bülacher Altstadt,

Beschwerdeführer,

gegen

bülachSTADT,

Beschwerdegegner,

und

Stadtrat Bülach,

Mitbeteiligter,

betreffend Volksinitiative

"Begegnungszone Bülacher Altstadt",

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 17. Januar 2022 reichte das Initiativkomitee

"Begegnungszone Bülacher Altstadt" der Stadt Bülach die

Unterschriftenliste für die kommunale Volksinitiative "Begegnungszone

Bülacher Altstadt" zur Vorprüfung nach § 124 des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) ein.

Mit Beschluss vom 26. Januar 2022 stellte der

Stadtrat von Bülach fest, dass "[d]ie durch das Initiativkomitee 'Begegnungszone

Bülacher Altstadt' eingereichte Unterschriftenliste […] die gesetzlichen

Vorgaben [§§ 122, 123 und 126 GPR]" erfülle.

Erwägungen

II.

Dagegen reichte der Verein "bülachSTADT",

vertreten durch den Präsidenten A, am 2. Februar 2022 einen

"Stimmrechtsrekurs zum Titel der kommunalen Volksinitiative

'Begegnungszone Bülacher Altstadt'" beim Bezirksrat Bülach ein. Dieser hob

mit Beschluss vom 2. März 2022 – in Gutheissung des Rechtsmittels – den

angefochtenen Entscheid vom 26. Januar 2022 auf, wies "die Sache zur

Bereinigung des Titels unter Einbezug des Initiativkomitees sowie zur

anschliessenden erneuten Publikation an den Stadtrat Bülach" zurück

(Dispositiv-Ziff. I) und erklärte die bereits gesammelten Unterschriften

für ungültig (Dispositiv-Ziff. II); auf die Erhebung von Verfahrenskosten

verzichtete der Bezirksrat (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 8. März 2022 erhob das Initiativkomitee "Begegnungszone

Bülacher Altstadt" Beschwerde beim Verwaltungsgericht und ersuchte um

Aufhebung des Rekursentscheids des Bezirksrats Bülach vom 2. März 2022.

Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 11. März 2022

unter Hinweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung. Der

mitbeteiligte Stadtrat von Bülach verwies mit Eingabe vom 15. März 2022

auf seine Stellungnahme im Rekursverfahren und erklärte, sich nicht weiter ins Verfahren

einbringen zu wollen. Der Verein "bülachSTADT" reichte keine

Beschwerdeantwort ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in

Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 GPR in Verbindung mit §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Das Beschwerderecht steht in Stimmrechtssachen gemäss § 49

in Verbindung mit § 21a VRG nicht nur den in der betreffenden

Angelegenheit stimmberechtigten (natürlichen) Personen (§ 21 Abs. 1 lit. a VRG), sondern namentlich auch politischen Parteien und Gruppierungen wie

Initiativ- und Referendumskomitees zu, die im betreffenden Wahl- oder

Abstimmungskreis tätig sind (§ 21 Abs. 1 lit. b VRG). Der

beschwerdeführende Verein, welcher die Volksinitiative "Begegnungszone

Bülacher Altstadt" lanciert und damit den strittigen Initiativtitel sowie

-text formuliert hat, ist daher gestützt auf § 49 in Verbindung mit

§ 21a Abs. 1 lit. b VRG ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert

(vgl. auch BGE 147 I 206 E. 2.5, 145 I 282 E. 2.2.4 [je mit

Hinweisen]; BGr, 22. Mai 2020, 1C_39/2019, E. 1.2.3; VGr, 5. Dezember

2018, VB.2018.00612, E. 1.2).

Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das

Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen (auch)

bei der Vorinstanz gegeben waren (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).

Näherer Prüfung bedarf dabei vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegner zur

Erhebung eines Stimmrechtsrekurses legitimiert war.

2.2

Nach dem

vorzitierten § 21a Abs. 1 VRG steht die Rekurslegitimation im Bereich

der politischen Rechte jeder Person zu, die im betreffenden Wahl- oder

Abstimmungskreis stimmberechtigt ist, auch wenn sie über keine weitere

Betroffenheit verfügt, das heisst, es ist insbesondere kein persönliches

rechtliches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Aktes vorausgesetzt (vgl.

BGE 147 I 206 E. 2.5, 138 I 171 E. 1.3; Bertschi, § 21a

N. 4). Diese Ordnung zeigt, dass der Stimmrechtsrekurs grundsätzlich in

einem weiten Ausmass gewährt werden soll.

Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Verfahren bildete

hier allerdings der Entscheid einer politischen Gemeinde, mit welchem

namentlich der Titel sowie die (auf den Unterschriftenlisten aufgeführte)

Begründung einer Volksinitiative genehmigt wurden, weshalb sich fragt, ob auch

dagegen jeder beliebige Stimmberechtigte bzw. jede beliebige Stimmberechtigte

ein Rechtsmittel erheben können soll. So führt das Vorprüfungsverfahren nach

§ 124 GPR lediglich zu einem ersten Vor- bzw. Zwischenentscheid im

Hinblick auf weitere Vorkehren und Entscheidungen wie die definitive

Einreichung der Initiative oder die Beurteilung von deren Gültigkeit. Insoweit

handelt es sich im jetzigen Zeitpunkt nicht um eine Wahl oder Abstimmung oder

um eine unmittelbare Vorbereitungshandlung zu einer solchen. Geprüft wird in

diesem (ersten) Verfahrensstadium bloss, ob die eingereichte

Unterschriftenliste den gesetzlichen Formvorgaben nach § 123 Abs. 1

in Verbindung mit § 126 GPR entspricht und Titel und Begründung der

Initiative nicht irreführend, ehrverletzend oder übermässig lang sind sowie

keine kommerzielle oder persönliche Werbung enthalten und zu keinen

Verwechslungen Anlass geben (§ 123 Abs. 2 GPR). Dabei ist anzumerken, dass

das durch das kantonale Recht gewährte und von Art. 34 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte Initiativrecht

den Initianten grosse Freiheiten bei der Wahl des Titels und der Begründung

einer Initiative einräumt. Es liegt daher nahe, dass ihnen auch die Möglichkeit

offenstehen muss, gegen einen negativen Vorprüfungsentscheid vorzugehen (so

explizit Art. 80 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen

Rechte vom 17. Dezember 1976 [SR 161.1]).

Gelangt die Behörde im Rahmen der Vorprüfung jedoch zum

Schluss, der Titel und die Begründung einer Initiative genügten den

gesetzlichen Anforderungen, und lässt sie die Initiative zur

Unterschriftensammlung zu, sind die nicht direkt beteiligten Stimmberechtigten

(noch) nicht in ihren politischen Rechten betroffen. Der diesbezügliche Schutz

des Stimmrechts greift erst nach dem Sammelstadium (vgl. mindestens zweifelnd Michel

Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2002, S. 71 ff.;

Lukas Schaub, Titel von Volksinitiativen: Zwischen privatem

Gestaltungsanspruch, Oppositionsfunktion und unverfälschter Willensbildung der

Stimmbürgerschaft, ZBl 12/2016, S. 623 ff., S. 635 ff.). Die

Stimmberechtigten können (und müssen) mithin erst dann, wenn die Initiative mit

diesem Titel auch wirklich zur Abstimmung gebracht wird, ein Rechtsmittel

erheben mit dem Argument, der Titel bzw. die Begründung sei irreführend und

verstosse deshalb gegen Art. 34 Abs. 2 BV (anders zur altrechtlichen

Staatsrechtlichen Beschwerde noch BGr, 12. Februar 2007, 1P.338/2006 und

1P.582/2006, E. 4).

Nichtinitianten wie der Beschwerdegegner sind somit nicht

zum Rekurs gegen den Entscheid über die Vorprüfung der Unterschriftenliste

einer Volksinitiative zuzulassen.

2.3

Die Rekurslegitimation

des Beschwerdegegners ist sodann auch aus einem anderen Grund zu verneinen:

Wie aufgezeigt (vorn E 1), sind grundsätzlich auch

juristische Personen in Stimmrechtssachen rekursberechtigt, obschon sie nicht

Trägerinnen der politischen Rechte sind (§ 21a Abs. 1 lit. b VRG). Es muss sich allerdings um politische Parteien oder Gruppierungen mit

politischem Charakter handeln, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens

tätig sind. Organisationen, die andere als politische Ziele verfolgen und ihre

Mitglieder nicht vorwiegend in deren Eigenschaft als Stimmberechtigte

auswählen, sind praxisgemäss zum Stimmrechtsrekurs nicht legitimiert. Es reicht

nicht aus, wenn die Abstimmung eine Sachfrage betrifft, welche unter die

Zweckbestimmung der rekurrierenden Vereinigung fällt (zum Ganzen Bertschi,

§ 21a N. 16; ferner BGE 147 I 206 E. 2.5 mit Hinweisen; BGr,

22.

Mai 2020, 1C_39/2019, E. 1.2.3). Damit ist die Rekurslegitimation

des Beschwerdegegners zu verneinen, handelt es sich bei ihm doch um einen Verein,

dessen statutarischer Zweck (einzig) die Wahrung und Förderung der

"wirtschaftlichen und ideellen Interessen der aktiven

Vereinsmitglieder" sowie die Pflege "freundschaftliche[r]

Beziehungen" unter diesen ist (Art. 2 der Statuten des Vereins "bülachSTADT"

vom 5. Juli 2018, auch zum Folgenden). Er wird in den Vereinsstatuten zudem

explizit als "politisch neutral" bezeichnet.

Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass das

Bundesgericht seine Praxis bezüglich der Anerkennung der

Rechtsmittellegitimation juristischer Personen in den letzten Jahren

dahingehend ausgeweitet zu haben scheint, als es auch Organisationen mit einem

unpolitischen Zweck zubilligte, sich für die von ihnen (mit)ergriffenen

Initiativen und Referenden zu wehren (vgl. BGr, 6. Oktober 2010, 1C_22/2010,

E. 1.2; ferner BGr, 14. Dezember 2010, 1C_174/2010, E. 1.2). In

einem Entscheid aus dem Jahr 2004 anerkannte das Bundesgericht zudem die

Beschwerdelegitimation zweier Vereine, deren statutarischer Zweck darin

bestand, die beruflichen und politischen Interessen ihrer Mitglieder zu

vertreten, zur Erhebung eines Rechtsmittels im Zusammenhang mit einer

Abstimmung in ihrem Tätigkeitsbereich (BGE 130 I 290 E. 1.3). Der

Beschwerdegegner hat jedoch gerade nicht bei der Ergreifung der infrage

stehenden Initiative mitgewirkt, und von dem letztgenannten – dem

Beschwerdegegner insofern eher dienlichen – Entscheid hat das Bundesgericht in

jüngeren Entscheiden ausdrücklich Abstand genommen (BGr, 4. März 2019,

1C_346/2018, E. 3.2 mit Hinweisen; ferner BGE 147 I 206 E. 2.5 mit

Hinweisen).

2.4

Die

Vorinstanz hätte demzufolge auf den Rekurs des Beschwerdegegners mangels

Rekurslegitimation nicht eintreten dürfen. Schon dies führt zur Gutheissung der

Beschwerde.

3.

Die Beschwerde dringt auch in der Sache durch:

Gemäss § 123 Abs. 1 GPR dürfen der Titel und die

Begründung einer Initiative nicht irreführend sein. Der Titel der

streitgegenständlichen Initiative lautet "Begegnungszone Bülacher

Altstadt". Die Vorinstanz erachtet diesen Titel als irreführend, weil die

Begegnungszone im strassenverkehrsrechtlichen Sinn Strassen kennzeichnet, auf

denen die Fussgänger und Benützer von fahrzeugähnlichen Geräten die ganze

Verkehrsfläche benutzen dürfen und die Höchstgeschwindigkeit 20 km/h

beträgt (Art. 22b der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979

[SSV, SR 741.21]). Die Initiative fordere demgegenüber eine vollständige

Sperrung eines bestimmten Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr.

Titel und Text der Initiative wiesen damit nicht "die gleiche

Stossrichtung" auf und die Stimmberechtigten könnten "beim Lesen des

Titels zu erheblich anderen Schlüssen über die Absicht der Initianten verleitet

werden, als sie der […] Initiativtext enthält"; der Titel der Initiative

sei deshalb "offensichtlich irreführend".

Dem lässt sich nicht folgen. Zunächst findet der Begriff der

Begegnungszone nicht einzig im Strassenverkehrsrecht Verwendung, sondern wird

er umgangssprachlich viel umfassender verstanden und entsprechend verwendet.

Ist im Rahmen einer Zentrumsplanung von einer Begegnungszone die Rede, dürfte

denn auch ein Raum für gegenseitige Begegnung und nicht ein Verkehrsregime im

Vordergrund stehen. Zwar könnte der Titel im vorliegenden Fall auf den ersten

Blick deswegen problematisch erscheinen, weil in der Bülacher Altstadt

anscheinend bereits eine Begegnungszone gemäss Art. 22b SSV besteht.

Gerade dies spricht aber dagegen, dass der Initiativtitel den Begriff in diesem

Sinn verwendet, weil nicht anzunehmen ist, dass eine Initiative die

Beibehaltung des Status quo fordert. Das Wort "Begegnungszone" im

Initiativtitel führt deshalb nicht zwingend zum Schluss, die Initiative wolle

(weiterhin) eine Zulassung des motorisierten Verkehrs in der Bülacher Altstadt.

Es kommt hinzu, dass sich aus dem aus einem einzigen Satz bestehenden

Initiativtext mit aller Klarheit ergibt, dass die Initiative eine Sperrung des

fraglichen Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr bezweckt.

4.

In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine

Gerichtskosten auferlegt. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind deshalb

auf die Gerichtkasse zu nehmen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses

des Bezirksrats Bülach vom 2. März 2022 werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 2'105.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.

Mitteilung an …