Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00211

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2022.00211

Urteil

der 4. Kammer

vom 29. September 2022

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A GmbH,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:

3. Zuteilungsrunde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die im Oktober 2016 ins Handelsregister eingetragene A GmbH

betreibt in der Stadt Zürich ein Fitnesscenter. Am 28. April 2021 ersuchte

sie die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde

des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von

Fr. 99'521.45. Mit Verfügung vom 20. Mai 2021 wies die

Finanzdirektion dieses Gesuch ab, weil "sich der nicht rückzahlbare

Beitrag auf höchstens 20 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes 2018 und

2019 belaufen" dürfe und der A GmbH bereits in den vorangegangenen

Zuteilungsrunden Beiträge in diesem Umfang zugesprochen worden seien.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte die A GmbH am 27. Mai 2021 beim

Regierungsrat des Kantons Zürich, welcher den Rekurs mit Beschluss vom

16.

März 2022 abwies und die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von

Fr. 1'645.- der A GmbH auferlegte.

III.

Am 8. April 2022 erhob die A GmbH Beschwerde

beim Verwaltungsgericht, wobei die betreffende Eingabe keinen (bezifferten)

Antrag enthielt. Mit Präsidialverfügung vom 11. April 2022 wurde der A GmbH

deshalb Frist bis am 20. Mai 2022 gesetzt zur Einreichung einer um einen

ziffernmässig bestimmten oder bestimmbaren Antrag ergänzten Beschwerdeschrift.

Am 18. Mai 2022 teilte die A GmbH dem Verwaltungsgericht hierauf mit,

ihr sei im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms

ein nicht rückzahlbarer Beitrag von (zusätzlich) Fr. 84'431.63

auszurichten.

Die Finanzdirektion erklärte am 30. Mai 2022, auf

Beschwerdebeantwortung zu verzichten. Der Regierungsrat, vertreten durch die

Staatskanzlei, schloss mit Vernehmlassung vom 8. Juni 2022 auf Abweisung

der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 12

Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)

in der ab dem 20. März 2021 geltenden Fassung (AS 2021 153) kann der

Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Härtefallmassnahmen dieser Kantone

unterstützen für Unternehmen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen

Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen

Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der

Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und

Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt nach dem

Bundesgesetzgeber ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des betroffenen

Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12

Abs. 1bis Covid-19-Gesetz).

In Konkretisierung dieser gesetzlichen Bestimmungen (vgl. Art. 12

Abs. 4 Covid-19-Gesetz) erliess der Bundesrat am 25. November 2020

die Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie (Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20],

SR 951.262). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum

31.

Dezember 2021 Geltung hatte (vgl. Art. 23 Abs. 2 HFMV 20),

welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an

den Kosten und den Verlusten beteiligt, die einem Kanton aus seinen

Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen (Art. 2–6 HFMV 20).

Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber

dem Kanton belegt hatte, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den

behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter

60.

% des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 lag (Art. 5

Abs. 1 HFMV 20). Die Höhe der auszurichtenden Darlehen, Bürgschaften,

Garantien oder Beiträge pro Unternehmen richtete sich ebenfalls nach dem

Jahresumsatz. So beliefen sich die nicht rückzahlbaren Beiträge an Unternehmen

gemäss – dem ebenfalls per 1. Januar 2022 aufgehobenen (Art. 23 Abs. 2

HFMV 20) – Art. 8a HFMV 20 im dritten Abschnitt der

Covid-19-Härtefallverordnung 2020 (Art. 7–11 HFMV 20) auf

höchstens 20 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und

2019.

und auf höchstens Fr. 1'000'000.- pro Unternehmen.

2.2

Nachdem

der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen

Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der

Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls

ja, wie sie diese ausgestalten

wollten; namentlich konnten die Kantone die Voraussetzungen für die Gewährung

von Beiträgen auch enger als der Bund formulieren (EFV, Erläuterungen zur

Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der

Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2;

Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des

Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020

8819.

ff., 8822 und 8824).

Der Kantonsrat Zürich beschloss am 14. Dezember 2020

einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons

Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht

angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). So

wurde namentlich in Abweichung von den bundesrechtlichen Vorgaben auf eine

"Einschränkung der Anspruchsberechtigung auf einzelne Branchen"

verzichtet und stattdessen verlangt, dass die gesuchstellende Person in

Selbstdeklaration nachvollziehbar darzulegen habe, dass der Umsatzrückgang

vollumfänglich direkt auf Massnahmen der Schweizer Behörden in Zusammenhang mit

Covid-19 zurückzuführen ist, wobei der Umsatzrückgang mindestens 50 %

statt 40 % betragen musste. Am 25. Januar 2021 beschloss der

Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde

im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den

Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des

Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben

anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106).

Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde

nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021

S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten

Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm

des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer

RS-ZH02-0000000108; zum Ganzen VGr, 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2,

und 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 2.2).

3.

3.1

Das

Staatsbeitragsgesetz unterscheidet zwischen Kostenanteilen, Kostenbeiträgen und

Subventionen. Subventionen sind Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen

Anspruch einräumt (§ 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April

1990.

[LS 132.2]). Kostenbeiträge sind hingegen Staatsbeiträge, auf die das

Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe in einem Globalbudget festgelegt

wird (§ 2a Staatsbeitragsgesetz). Kostenanteile sind Staatsbeiträge, auf

die das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung

ergibt (§ 2 Staatsbeitragsgesetz).

3.2

Art. 12

des Covid-19-Gesetzes regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen sich der

Bund an Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligen kann. Das Covid-19-Gesetz

räumt den betroffenen Unternehmen folglich keinen Anspruch auf

Covid-19-Härtefallhilfe ein. Dasselbe gilt für die Covid-19-Härtefallverordnung

2020.

Im Kanton Zürich existiert kein Gesetz, welches den Unternehmen einen

Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe einräumt. Auch in den Kreditbeschlüssen

des Kantonsrats zum Covid-19-Härtefallprogramm ist nicht vorgesehen, dass auf

die Covid-19-Härtefallbeiträge ein Anspruch bestehe. Bei den

Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des

Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im

Sinn von § 3 Staatsbeitragsgesetz (vgl. auch den Antrag des Regierungsrats

vom 11. November 2020 betreffend den Verpflichtungskredit für das

Covid-19-Härtefallprogramm, ABl 2020-11-20, Meldungsnummer

RS-ZH01-0000000363, S. 6).

Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen

liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das

Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf

das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen,

hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung

mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff. und N. 66 ff.;

zum Ganzen VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4).

4.

4.1

Als Grund

für die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführerin gibt der Beschwerdegegner

in der Ausgangsverfügung vom 20. Mai 2021 an, der Beschwerdeführerin seien

bereits in den vorherigen Zuteilungsrunden Beiträge zugesprochen worden. Gemäss

den detaillierteren Ausführungen der Vorinstanz hierzu erzielte die

Beschwerdeführerin ihren Jahresrechnungen zufolge im Jahr 2018 einen

Umsatz von Fr. 434'660.25 und im Jahr 2019 einen Umsatz von

Fr. 565'029.61. Daraus folge ein durchschnittlicher Umsatz für die

genannten Jahre von Fr. 499'844.92. Von diesem massgeblichen Umsatz sei

auch der Beschwerdegegner ausgegangen, was sich daran zeige, dass er der

Beschwerdeführerin im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des

Covid-19-Härtefallprogramms einen nicht rückzahlbaren Beitrag im Sinn von Art. 7

Abs. 1 lit. c HFMV 20 in Höhe von Fr. 99'968.- ausgerichtet

habe, was mit einer Abweichung von wenigen Rappen 20 % von

Fr. 499'844.92 und damit dem Höchstbetrag nach Art. 8a HFMV 20

entspreche. Somit habe die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf einen

zusätzlichen nicht rückzahlbaren Beitrag, weshalb der Rekurs abzuweisen sei.

Dem hält die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht

sinngemäss entgegen, dass im Januar 2018 ein Mitglied der Geschäftsführung

ausgeschieden und das von ihr betriebene Fitnesscenter im September 2019

massgeblich vergrössert worden sei, sodass der in den Geschäftsjahren 2018 und

2019.

effektiv erzielte Umsatz nicht repräsentativ für ihren (hypothetischen)

Umsatz in den Folgejahren sei. Statt auf den durchschnittlichen Jahresumsatz

der Jahre 2018 und 2019 sei bei der Berechnung des ihr auszurichtenden nicht

rückzahlbaren Beitrags vielmehr auf den zwischen Oktober 2019 bis und mit

Februar 2020 erzielten Umsatz abzustellen.

4.2

Streitig und

Dispositiv

zu prüfen ist demnach, ob der der Beschwerdeführerin auszurichtende Beitrag im

Sinn von Art. 7 Abs. 1 lit. c HFMV 20 auf Grundlage ihres

durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 zu bemessen ist oder

(alternativ) auf den Umsatz während einer anderen bzw. späteren Periode

abgestellt werden kann.

In Ermangelung einer abweichenden kantonalen

Regelung beurteilt sich die Frage nach den bundesrechtlichen Vorgaben, wobei

das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 je in der

am 20. Mai 2021 geltenden Fassung zur Anwendung gelangen (VGr,

28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.3 mit Hinweisen).

4.3 Wie

aufgezeigt, ist dem – insofern klaren – Wortlaut von Art. 5a Abs. 1

und Art. 8a HFMV 20 nach sowohl für die Beurteilung, ob ein

Unternehmen im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur

Bekämpfung der Covid-19-Epidemie einen massgeblichen Umsatzrückgang im Sinn von

Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz erlitten hat, als auch

für die Bemessung der (maximal) auszurichtenden nicht rückzahlbaren Beiträge an

dieses grundsätzlich der Jahresumsatz der Jahre 2018 und 2019 als

Referenzgrösse bzw. Berechnungsgrundlage heranzuziehen. Zwar sieht der Gesetz-

bzw. Verordnungsgeber Ausnahmen von diesem Grundsatz vor für Unternehmen, die

erst nach dem 31. Dezember 2017 bzw. nach dem 1. März 2020 gegründet

wurden und damit noch "keine zwei vollen Umsatzjahre vor Covid-19 aufweisen"

bzw. erst ab 2020 einen repräsentativen Umsatz erwirtschaftet haben (vgl. Art. 5

Abs. 2 HFMV 20 in der bis am 31. März 2021 massgeblichen Fassung bzw.

Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 in der ab 1. April 2021 geltenden

Fassung [AS 2021 184]; siehe dazu auch Erläuterungen HFMV 20, S. 6;

ferner Voten Weichelt-Picard und Thurnherr, AB 2020 N 1637 ff.);

die Beschwerdeführerin wurde jedoch bereits im Jahr 2016 gegründet. Sie fällt

daher unter keine der genannten Kategorien, woran das Ausscheiden eines

Mitglieds der Geschäftsführung aus dem Amt im Jahr 2018 nichts ändert. Entgegen

der Beschwerde kann der betreffende Vorgang nicht mit einer Neugründung

gleichgesetzt werden.

Die tatsächlichen Verhältnisse im vorliegenden Fall lassen

sich sodann auch nicht mit denjenigen vergleichen, die den Urteilen des

Verwaltungsgerichts vom 14. Juli bzw. 1. September 2022 in den

Verfahren VB.2022.00068 und VB.2022.00134 zugrunde lagen. In den genannten,

ebenfalls Gesuche um Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms

betreffenden Entscheiden erkannte das Verwaltungsgericht, dass bei Unternehmen,

die vor dem 31. Dezember 2017 gegründet wurden, die ihre

Geschäftstätigkeit aber erst an einem bestimmten (bzw. genau bestimmbaren)

Datum innerhalb der Jahre 2018 und 2019 (wieder-)aufgenommen haben, für die

Berechnung des Umsatzrückgangs auf den ab Aufnahme der Geschäftstätigkeit

generierten Umsatz, hochgerechnet auf zwölf Monate, abgestellt werden kann

(vgl. auch VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 6.3, und

14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.4).

Im Gegensatz zu den Beschwerdeführerinnen in den beiden

vorerwähnten Verfahren, welche während der Jahre 2018 und 2019 aus objektiven

Gründen zeitweise gar keinen Umsatz erzielen konnten, erwirtschaftete die

Beschwerdeführerin in den Jahren 2018 und 2019 während der gesamten

Betrachtungsdauer einen Umsatz. Wohl vermochte die Beschwerdeführerin ihren

Umsatz infolge der Anmietung neuer Räumlichkeiten und deren Umbau im

Sommer/Herbst 2019 ab Oktober 2019 merklich zu steigern (bei höheren Fixkosten);

dies allein rechtfertigt es jedoch nicht, bei der Umsatzberechnung auf die

Inbetriebnahme der neuen bzw. umgebauten Räumlichkeiten des von der

Beschwerdeführerin betriebenen Fitnesscenters als Stichtag abzustellen. Blosse

Umsatzrückgänge bzw. -steigerungen während der ordentlichen Referenzperiode von

Januar 2018 bis Dezember 2019, wie sie sich etwa bei saisonalen

Nachfrageschwankungen, Aufstockungen bzw. Einsparungen beim Personal,

Preiserhöhungen, Angebotserweiterungen, verstärkten Marketingmassnahmen oder

dergleichen ergeben können, wollte der Gesetzgeber (einzig) mit der Wahl dieser

zweijährigen Betrachtungsperiode ausgeglichen wissen (vgl. AB 2020

S 879 f. und 952 f., wonach der "Mehrjahresvergleich"

eine objektive bzw. messbare Grösse darstelle und Schwankungen auffange, die

"in einem Jahr passiert sein könnten"). Die Festlegung des

durchschnittlichen Umsatzes der Jahre 2018 und 2019 als Referenzgrösse für den

zur Bejahung eines Härtefalls massgeblichen Umsatzrückgang und die Bemessung

der Höchstgrenzen für die staatlichen Leistungen stellt dabei eine zulässige

Schematisierung dar und ist mit dem Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) vereinbar (VGr, 25. August

2022, VB.2022.00216, E. 5.1 mit Hinweis). Namentlich liegt keine sachlich

nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung von Unternehmen wie der

Beschwerdeführerin im Vergleich mit Unternehmen vor, welche erst nach dem

31. Dezember 2017 gegründet wurden bzw. ihre Geschäftstätigkeit

aufgenommen haben. Die abweichende Berechnungsmethode für Letztere ist deshalb

gerechtfertigt, weil andernfalls Zeiträume in die durchschnittliche Umsatzberechnung

einbezogen würden, in welchen diese Unternehmen gar keinen Umsatz erzielen

konnten, da sie noch nicht existierten. Dagegen würde die Beschwerdeführerin

hier unzulässig bevorzugt, wenn – wie von ihr verlangt – für die Berechnung der

Höchstgrenze des ihr auszurichtenden nicht rückzahlbaren Beitrags nach Art. 8a

HFMV 20 nur der Umsatz während fünf der nach ihren Angaben umsatzstärksten

Monate des Jahres berücksichtigt würde.

4.4 Vor diesem

Hintergrund ist nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner und die

Vorinstanz bei der Bemessung der Höchstgrenze des der Beschwerdeführerin

(maximal) auszurichtenden nicht rückzahlbaren Beitrags nach Art. 8a HFMV

20 auf den von ihr in den Jahren 2018 und 2019 erzielten Umsatz abstellten und

zum Schluss gelangten, die Höchstgrenze sei bereits mit dem ihr im Rahmen der

2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms ausgerichteten nicht

rückzahlbaren Beitrags von Fr. 99'968.- erreicht.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG).

7.

Zur

Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn

ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).

Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 4'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert

30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.