Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00242

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2022.00242

Urteil

der 1. Kammer

vom 23. März 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Laura Diener.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

1. D AG,

vertreten durch RA E,

2. Baubehörde Lindau,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend

Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 7. September 2021 erteilte die

Baubehörde Lindau der D AG unter Nebenbestimmungen die baurechtliche

Bewilligung für den Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Gebäude

Vers.-Nr. 01 an der F-Strasse 02 (Grundstück Kat.-Nr. 03) in Tagelswangen

gemäss den eingereichten Unterlagen.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben A und B am 6. Oktober 2021 gemeinsam Rekurs

beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten, den angefochtenen

Beschluss aufzuheben, eventuell sei er mit der Auflage zu ergänzen, dass die

adaptiven Antennen nicht mit einem Korrekturfaktor betrieben werden dürften. Mit

Entscheid vom 16. März 2022 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.

Dagegen gelangten A und B mit

Beschwerde vom 27. April 2022 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie eine

Prozessentschädigung.

Das Baurekursgericht beantragte am 11. Mai 2022 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baubehörde der Gemeinde

Lindau beantragte am 25. Mai 2022, die Beschwerde sei, sofern darauf

eingetreten werde, vollumfänglich abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 30. Mai

2022.

beantragte die D AG, den angefochtenen Entscheid zu bestätigen und

die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen.

A und B replizierten am 7. Juni 2022 und hielten an

den gestellten Anträgen fest. Prozessual stellten sie neu den Antrag, die

Beschwerdegegnerin sei aufzufordern, wissenschaftliche Belege vorzulegen,

welche die (zwingende) Aufteilung der Sendeleistung beim Betrieb adaptiver

Antennen beweisen könnten. Die D AG duplizierte am 23. Juni 2022 mit

unveränderten Rechtsbegehren und verlangte, den Verfahrensantrag abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei. Dazu nahmen A und B mit Eingabe vom 6. Juli

2022.

Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die

Beschwerdeführenden sind Eigentümer von Liegenschaften im

rechtsmittelberechtigten Perimeter der streitbetroffenen Anlage und daher

gemäss § 338a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG) rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das streitbetroffene Baugrundstück befindet sich

gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Lindau (BZO) in der

Gewerbezone G3b und ist mit einem Gebäude überstellt, auf dessen Dach die

Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage mit neun Sendeantennen geplant ist.

Davon sollen je drei auf den Frequenzbändern 700–900 MHz,

1'800–2'600 MHz und 3'600 MHz in den Azimuten (Grad-Abweichungen von

Norden) von 125°, 235° und 345° senden. Dabei soll die kumulierte Sendeleistung

2'195 WERP betragen und mit 535 WERP auf die

Senderichtung 125° und mit je 830 WERP auf die Senderichtungen

235° und 345° verteilt werden. Im Frequenzbereich 3'600 MHz

("5G") sollen drei Antennen je 16 Sub-Arrays mit Sendeleistungen

von je 150 WERP aufweisen und adaptiv unter Berücksichtigung

eines Korrekturfaktors >1 betrieben werden.

2.2

Strittig ist als Erstes die Rechtmässigkeit des

Korrekturfaktors an sich sowie dessen Anwendung. Sodann sind die Anwendung des

umhüllenden Antennendiagramms für adaptive Antennen sowie deren Kontrolle im

QS-System und die Durchführbarkeit von Abnahmemessungen Streitgegenstand.

Ferner rügen die Beschwerdeführenden die Immissionsprognose im

Standortdatenblatt als fehlerhaft, monieren Grenzwertüberschreitungen an

mehreren OMEN und beanstanden die aktuellen Grenzwerte als gesetzes- und

verfassungswidrig. Damit rügen sie in mehrfacher Hinsicht Verstösse gegen die

immissionsrechtlichen Vorschriften und machen insbesondere auch eine Verletzung

des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips geltend.

3.

Nach Art. 74 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz des

Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen

Einwirkungen und sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden.

3.1

Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den

schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,

ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1

Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den

Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission

nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 USG). Die

Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von

Emissionsgrenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a

und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der

schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte

festzulegen und dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen

mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere zu

berücksichtigen (Art. 13 Abs. 1 und 2 USG).

Für den Schutz vor

nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird,

hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender

Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die auch die Immissionen

von Mobilfunksendeanlagen erfasst (Art. 1 und Art. 2 Abs. 1

lit. a NISV). Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass

sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen

Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV).

Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im

massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1

Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen

die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall

eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1

NISV).

3.2

Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV

Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die

Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches Angaben

über den geplanten Betrieb der Anlage enthält und über die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft

gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2

NISV). Das Standortdatenblatt muss

gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen

und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von

Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand

gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die von der Anlage erzeugte

Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach

lit. c darstellt (lit. d).

Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der

Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke für

Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und

darunter senden, 4 V/m, für solche, die ausschliesslich um 1'800 MHz

und darüber senden, 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch

für die vorliegend zu beurteilende Antennenanlage – 5 V/m. Ziffer 63 Abs. 1

Anhang 1 NISV definiert den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei

maximaler Sendeleistung als massgebenden Betriebszustand. Bei adaptiven Sendeantennen

– also solchen, bei denen die Senderichtung oder das Antennendiagramm

automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (Ziffer 62

Abs. 6 Anhang 1 NISV) – wird die Variabilität der Senderichtungen und

der Antennendiagramme (mit oder ohne Korrekturfaktor) berücksichtigt (vgl. Ziffer 63

Abs. 2 Anhang 1 NISV).

4.

Die Baubewilligung von neuen Mobilfunkantennen-Anlagen wie im

vorliegenden Fall beruht auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.

4.1

Grundlage für die Berechnung der Strahlung bilden gemäss

Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute:

Bundesamt für Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen"

aus dem Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung) die beantragte

Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm),

die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Orts

gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird die

Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt (a.a.O.,

Ziffer 2.3.1 S. 24). Dem Standortdatenblatt ist ein Antennendiagramm

beizulegen, das quantitativ Auskunft über die Richtwirkung einer Antenne gibt;

verlangt ist jeweils ein horizontales und ein vertikales Antennendiagramm (BUWAL,

Vollzugsempfehlung, S. 24 Ziffer 2.3.1, S. 29 Ziffer 3.1

und S. 35 Ziffer 3.4). Mit Nachtrag vom 28. März 2013 zur Vollzugsempfehlung

NISV (in der Folge: BAFU, Nachtrag 1) hat das BAFU die Möglichkeit

eingeführt, die Berechnung im Standortdatenblatt mit Hilfe von umhüllenden

horizontalen und vertikalen Antennendiagrammen, die alle individuellen

Antennendiagramme der betreffenden Frequenzbänder einschliessen, zu

dokumentieren (Ziffern 3.2 und 3.2.1).

4.2

Am 23. Februar 2021 hat das BAFU die

Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive Antennen" ergänzt (in

der Folge: BAFU, Nachtrag 2)". Seither durfte gestützt darauf bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat

ansteuerbaren Antenneneinheiten ein sogenannter Korrekturfaktor berücksichtigt werden. Bis zur Publikation

dieses Nachtrags empfahl das BAFU den Baubewilligungsbehörden, adaptive

Antennen in der rechnerischen Prognose gleich wie konventionelle Antennen zu

betrachten (BAFU, Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk und Strahlung:

Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' sowie BAFU, Empfehlung vom 31. Januar

2020.

"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G [Bewilligung und

Messung]"). Die Strahlung war im Rahmen des sogenannten

Worst-Case-Szenarios wie bei konventionellen Antennen nach dem maximalen

Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf

Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den maximal möglichen

Antennengewinn berücksichtigen, zu beurteilen.

4.3

Mit den

neusten Anpassungen der NISV (Anhang 1 Ziff. 62 f.) hat der

Bundesrat diese Regelung auf Verordnungsstufe übernommen. Seit dem 1. Januar

2022.

ist es den Mobilfunkanbietenden gestützt darauf bei adaptiven Antennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren

Antenneneinheiten (Sub-Arrays)

erlaubt, einen Korrekturfaktor anzuwenden, sofern die Antennen mit einer

automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet sind. Diese muss sicherstellen,

dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die korrigierte,

bewilligte Sendeleistung nicht überschreitet (Ziff. 63 Abs. 2

Anhang 1 NISV). Denn aufgrund der rein rechnerischen Festlegung des

massgebenden Betriebszustandes ist es im tatsächlichen Betrieb nicht

ausgeschlossen, dass die massgebende Sendeleistung kurzzeitig überschritten

wird. Die automatische Leistungsbegrenzung muss sodann im

Qualitätssicherungssystem

der Netzbetreiber für die Behörde

nachvollziehbar abgebildet sein. Ist keine solche vorhanden oder hat die

Antenne weniger als acht Sub-Arrays, darf der Korrekturfaktor nicht geltend

gemacht werden, das heisst, er beträgt in diesen Fällen 1 (BAFU, Nachtrag 2, S. 9). Die

Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors bedingt

daher, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen

Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten

haben, dokumentiert und überwacht werden (BAFU, Nachtrag 2, S. 13).

Mit diesen Verordnungsänderungen sollte sichergestellt werden,

dass adaptive Antennen nicht strenger beurteilt werden als konventionelle

Antennen (vgl. Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss

der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] vom 23. Februar

2021.

[in der Folge: BAFU, Erläuterungen], S. 4 und 21 f., auch zum

Folgenden). Denn die zielgenauere Ausrichtung der Antennen auf einzelne

Ausschnitte des Versorgungsbereichs führt dazu, dass die Strahlenbelastung an

einem (nahe der Antenne gelegenen) Ort im Versorgungsbereich der Antenne über

die Zeit gemittelt insgesamt geringer ist als bei den herkömmlichen Antennen

mit gleicher Leistung. Zudem trug der Bundesrat damit der Tatsache Rechnung,

dass adaptive Antennen nicht – wie für die Worst-Case-Betrachtung massgebend – gleichzeitig

in alle Richtungen die maximal mögliche Sendeleistung abstrahlen können, sondern die Sendeleistung für Signale, die in verschiedene Richtungen

abgestrahlt werden, aufgeteilt wird. Dies wird mit einem Korrekturfaktor

abgebildet, welcher abhängig ist von der Anzahl der separat ansteuerbaren Antenneneinheiten

(Sub-Arrays) und die Belastung auf sechs Minuten ausmittelt. Je höher die

Anzahl der Sub-Arrays ist, desto grösser fällt die Korrektur aus. Die so

korrigierte Sendeleistung entspricht der bewilligten Sendeleistung, welche im

Standortdatenblatt eingetragen wird, und ist massgebend für die Berechnung der

Einhaltung des Anlagegrenzwertes an den relevanten OMEN.

5.

Die Beschwerdeführenden machen

in ihrer Beschwerde als Erstes geltend, der neu in Ziff. 63 Abs. 2

und 3 Anhang 1 der NISV vorgesehene Korrekturfaktor sei unter

verschiedenen Gesichtspunkten rechtswidrig.

5.1

Die Kritik

der Beschwerdeführenden setzt bei der Normstufe an (Regelung auf Stufe

Bundesverordnung), welche sie als zu tief erachten.

5.1.1

Mit dem Korrekturfaktor wurde eine an die im Vergleich zu konventionellen

Antennen geänderte Technologie bzw. Funktionsweise angepasste Berechnungsweise

für den massgebenden Betriebszustand adaptiver Antennen eingeführt. Zumal auch

die einzuhaltenden Grenzwerte in derselben Verordnung geregelt sind, muss die

Regelung der Grundlagen für die zur Beurteilung von deren Einhaltung erforderliche

Berechnung auf Verordnungsstufe erst recht zulässig sein. Insbesondere auch,

nachdem sich – wie die Vorinstanz zutreffend ausführte – die entsprechenden

Definitionen bereits bisher in der NISV befanden.

5.1.2

Hinzu kommt, dass sich nicht nur die Anlagegrenzwerte für konventionelle

Antennen sowie die für die Beurteilung der Einhaltung weiterer Vorschriften

massgebenden Konkretisierungen bzw. Spezifizierungen in einer Verordnung zum

USG finden, sondern auch diejenigen für andere Anlagetypen und Emissionsarten.

Diese stützen sich allesamt auf Art. 11 Abs. 2 in Verbindung mit

Art. 12 USG und müssen den dort vorgegebenen Kriterien genügen. Entgegen den

Beschwerdeführenden besteht damit für Ziff. 63 Abs. 2 und 3

Anhang 1 NISV eine genügende gesetzliche Grundlage und liegt kein Verstoss

gegen die Grundsätze der Gesetzesdelegation vor.

5.2

Weiter

machen die Beschwerdeführenden geltend, dass die Aufteilung der Sendeleistung keine

Privilegierung von adaptiven Antennen rechtfertige.

5.2.1

Mit der Einführung des Korrekturfaktors sollte dafür gesorgt werden, dass

adaptive Antennen nicht strenger beurteilt werden als herkömmliche Antennen, da

diese im Gegensatz zu letzteren die Strahlung zielgerichtet abgeben, was zu

einer insgesamt tieferen Strahlenbelastung in der Umgebung führt. Der von der

Anzahl Sub-Arrays abhängige Korrekturfaktor wurde so festgelegt, dass die

tatsächliche Sendeleistung in der Regel unterhalb der bewilligten Sendeleistung

liegt. Die entsprechende Privilegierung adaptiver Antennen erweist sich

insofern als nachvollziehbar und berechtigt.

5.2.2

Hinsichtlich der als falsch gerügten Prämisse einer Aufteilung der

maximalen Sendeleistung auf mehrere gleichzeitig versorgte Senderichtungen

führte das Baurekursgericht mit Verweis auf den Bericht Testkonzession und

Messungen adaptiver Antennen des BAKOM vom 24. September 2020, S. 23

und 43 aus, Messungen hätten gezeigt, dass die gesamte Sendeleistung auf die

aktuell vorhandenen Beams aufgeteilt würden, sodass bei mehreren gleichzeitigen

Beams die einzelnen Beams weniger Sendeleistung zur Verfügung hätten. Die

gegenteilige Behauptung der Beschwerdeführenden blieb demgegenüber unbelegt.

5.2.3

Dass eine adaptive Antenne in mehrere Richtungen gleichzeitig Sendeleistung

abgeben kann, trifft zu. Entgegen den Beschwerdeführenden ist es jedoch gerade

nicht der Fall, dass sie gleichzeitig mehrere Beams in mehrere Richtungen mit

der maximal bewilligten Sendeleistung abgeben könnte. Wie soeben ausgeführt,

wird die Eingangsleistung für Signale, welche zur selben Zeit in verschiedene

Richtungen abgestrahlt werden, aufgeteilt. Diese, multipliziert mit dem

Antennengewinn des Beams mit der stärksten Fokussierung der Strahlung

(Hauptstrahlrichtung), ergibt die maximale Sendeleistung (vgl. Art. 3

Abs. 9 NISV). Daraus folgt, dass die Sendeleistungen ausserhalb der

Hauptstrahlrichtung zurückgehen.

5.2.3.1

Dem Umstand, dass die Antennen technisch gesehen eine höhere Sendeleistung

abgeben könnten, bevor sie an ihre thermische Belastungsgrenze stossen, wird

durch die automatische Leistungsbegrenzung Rechnung getragen. Das BAKOM hat

auch diesbezüglich Messungen durchgeführt, welche bestätigten, dass die

Sendeleistungen der adaptiven Antennen aller drei Betreiber im Betrieb

automatisch auf den bewilligten Wert reduziert werden (vgl.

Validierungsberichte des BAKOM vom 8. Juli 2021).

5.2.3.2

Auch das Argument des mit zunehmendem Abstand zur Antenne grösser werdenden

Öffnungswinkels des (am stärksten fokussierten) Beams verfängt nicht: Dessen

Breite hängt unter anderem von der Anzahl Sub-Arrays ab, da mit deren

zunehmenden Zahl stärker fokussiert werden kann. Damit, dass der

Korrekturfaktor bei Antennenanlagen mit weniger Sub-Arrays grösser und damit

weniger wirksam ist, wird im Übrigen dem Umstand Rechnung getragen, dass der

nicht bestrahlte Raum ausserhalb des Beams kleiner wird.

5.2.3.3

Entgegen dem Antrag der Beschwerdeführenden besteht damit keine

Veranlassung, die private Beschwerdegegnerin zur Edition wissenschaftlicher

Belege, welche die (zwingende) Aufteilung der Sendeleistung beim Betrieb adaptiver

Antennen beweisen könnten, zu verpflichten.

5.3

Sodann

trifft es entgegen den Beschwerdeführenden nicht zu, dass der Korrekturfaktor

ohne wissenschaftliche Grundlage eingeführt worden oder dass dessen Festlegung

in einer technisch nicht nachvollziehbaren Art und Weise erfolgt wäre:

Als wissenschaftliche Grundlage zur Bestimmung des

Korrekturfaktors dienten statistische Studien und Messungen (vgl. deren

Zusammenfassung in BAFU, Erläuterungen, Kapitel 6). Diese beinhalteten

verschiedene Szenarien mit unterschiedlicher Nutzerzahl, Verbindungszeit,

Anzahl Sub-Arrays und Beamforming-Methode. Für diese wurde – jeweils auf sechs

Minuten gemittelt – untersucht, welche realistischen Maximalleistungen im

Vergleich zu den theoretisch möglichen auftreten können. Als realistische

Maximalleistung wurde das 95. Perzentil aller gemessenen Sendeleistungen

definiert. Aus der Differenz zur theoretisch möglichen Maximalleistung wurden dann

die Korrekturfaktoren abgeleitet (vgl. BAFU, Erläuterungen, Kapitel 6

Tabelle 2).

5.4

Im

Weiteren vertreten die Beschwerdeführenden die Ansicht, dass die maximale und

nicht die gemittelte Sendeleistung relevant sein solle und äussern gegenüber

den zeitweisen Grenzwertüberschreitungen gesundheitliche Bedenken.

5.4.1

Während bisher massgebend war, dass die Anlagegrenzwerte an einem OMEN zu

jedem Zeitpunkt eingehalten werden, können nun Situationen auftreten, in denen

die in Anhang 1 Ziff. 64 NISV definierten elektrischen Feldstärken

kurzzeitig überschritten werden. Es trifft also zu, dass aufgrund der gewählten

Festlegung des Korrekturfaktors Leistungsspitzen auftreten können, welche über

die bewilligte Sendeleistung hinausgehen. Mit der automatischen

Leistungsbegrenzung wird (nur, aber immerhin) verhindert, dass die über einen

Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte

Sendeleistung überschreitet. Damit liegen auch Leistungsspitzen immer noch deutlich

unter dem Immissionsgrenzwert.

5.4.2

Dass der für die Beurteilung der Einhaltung der Anlagegrenzwerte

massgebende Betriebszustand mit der Einführung des Korrekturfaktors nicht mehr

auf das absolute Maximum der möglichen Strahlenbelastung abstellt, ist – wie

sich aus dem Folgenden ergibt – mit dem Schutzkonzept der NISV vereinbar (vgl.

Art. 1 NISV).

5.4.2.1

Wie bereits ausgeführt, müssen auch die Immissionsgrenzwerte in den für den

Mobilfunk massgebenden Frequenzen nicht in jedem Moment, sondern bloss über

sechs Minuten ausgemittelt eingehalten werden (Anhang 2 Ziff. 11

Abs. 1 NISV). Eine entsprechende Mittelung der Immissionen ist der NISV

also nicht fremd und seit Erlass der NISV so vorgesehen (Alexander Rey, Mobilfunkanlagen:

Verhältnis von Bundesumweltrecht, Raumplanungs- und Baurecht, insbesondere

Bauverfahrensrecht, URP 2021 S. 153 ff., 174 ff.,

auch zum Folgenden). Die in Anhang 1 Ziff. 61 Abs. 1 lit. d

NISV festgehaltene Regelung, wonach Mobilfunkanlagen, welche weniger als

800.

Stunden pro Jahr senden, von der Einhaltung der Anlagegrenzwerte

entbunden sind, basiert ebenfalls auf dem Grundsatz, dass die in Anhang 1

Ziff. 64 festgehaltenen vorsorglichen Belastungswerte relevant werden,

wenn sie auf Dauer überschritten werden; eine kurzzeitige Überschreitung wird

ebenfalls hingenommen. Eine über eine gewisse Betriebsdauer der Anlage

ausgemittelte Berechnung der Belastungen ist im Umweltrecht ferner nicht

unüblich, sondern eher die Norm (vgl. etwa Anhang 3 Ziff. 32

[Strassenlärm] bzw. Anhang 6 Ziff. 32 [Industrie- und Gewerbelärm] der

Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV]).

5.4.2.2

Hinzu kommt, dass Anlagegrenzwerte vorsorgliche Emissionsbegrenzungen

darstellen, sprich das Vorsorgeprinzip konkretisieren und weit unterhalb der

Schwelle der Immissionsgrenzwerte festgelegt wurden. Wenn bereits die Immissionsgrenzwerte

gemäss Anhang 2 NISV bloss über eine ausgemittelte Zeitdauer eingehalten

werden müssen, erscheint es zulässig, auch die Anlagegrenzwerte dieser über

sechs Minuten ausgemittelten Berechnung zu unterstellen. Abgesehen davon soll

mit den Anlagegrenzwerten gemäss den Kriterien von Art. 11 Abs. 2 USG

die Langzeitbelastung der Bevölkerung tief gehalten werden. Entsprechend wurden

sie aufgrund der technischen und betrieblichen Möglichkeiten sowie mit Blick

auf die wirtschaftliche Tragbarkeit festgelegt und damit – anders als die Immissionsgrenzwerte

– nicht nach medizinischen Kriterien. Eine Aushöhlung des Vorsorgeprinzips ist

nach dem Ausgeführten nicht ersichtlich. Da unterhalb der Immissionsgrenzwerte

kein kausaler Zusammenhang für unerwünschte gesundheitliche Auswirkungen

nachgewiesen ist, bleibt der vorsorgliche Gesundheitsschutz auch mit der

Einführung des Korrekturfaktors gewahrt. Die gegenteiligen Vorbringen der

Beschwerdeführenden erweisen sich damit als unberechtigt.

5.4.3

Ferner hat sich das Baurekursgericht detailliert und überzeugend mit den

vorgebrachten Studien auseinandergesetzt. Es gelangte zum Schluss, diesen

liessen sich keine Hinweise entnehmen, welche die in der NISV umgesetzte

Ausgestaltung des Korrekturfaktors als mit dem Vorsorgeprinzip unvereinbar

erscheinen liessen. Weder sei aus der angeführten Literatur ersichtlich, dass

der Ansatz einer Einhaltung der bisherigen Anlagegrenzwerte durch den laufend

über einen Zeitraum von sechs Minuten gebildeten Mittelwert per se untauglich

wäre, indem ausschliesslich oder zumindest überwiegend die Spitzenwerte von

Bedeutung wären, noch lasse sich erkennen, dass aufgrund der konkret gewählten

Höhe der jeweiligen Korrekturfaktoren zwischenzeitlich Maximalwerte der

Sendeleistung und davon abgeleitet Feldstärken resultieren würden, aufgrund

derer die seit 1. Januar 2022 in Kraft stehende Fassung der NISV als nicht

mehr mit dem im USG statuierten Vorsorgeprinzip kompatibel zu qualifizieren

wäre. Mit den erneut vorgebrachten Zitaten aus diesen Studien setzten sich die

Beschwerdeführenden weder mit den überzeugenden Erwägungen der Vorinstanz

auseinander, geschweige denn vermögen sie diese infrage zu stellen. Es kann

vollumfänglich darauf verwiesen werden (§ 70 i.V.m. § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG).

5.5

Wenn das

Baurekursgericht zum Schluss gelangte, es gäbe keine Hinweise, welche die in

der NISV umgesetzte Ausgestaltung des Korrekturfaktors als mit dem

Vorsorgeprinzip unvereinbar erscheinen liessen, ist dies vor dem Hintergrund

der obigen Ausführungen nicht zu beanstanden.

6.

Die Beschwerdeführenden

rügen weiter, Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV werde durch ein mangelhaftes

QS-System und falsche Antennendiagramme verletzt.

6.1

Die

Behörde überwacht gemäss Art. 12

Abs. 1 NISV die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. Zur Kontrolle

der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 führt sie Messungen

oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die

Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt geeignete Mess-

und Berechnungsmethoden (Art. 12 Abs. 2

NISV).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben Anwohner

von Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der

Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen

gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der

Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit

Hinweisen auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005,

1A.160/2004, E 3.3). Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU

in einem Rundschreiben die Einrichtung eines QS-Systems auf den Steuerzentralen

der Netzbetreiberinnen (Rundschreiben Qualitätssicherung zur Einhaltung der

Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose

Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006 [in der Folge: BAFU,

Rundschreiben]; vgl. zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018,

E. 6.2).

Gemäss diesem Rundschreiben

bezieht das QS-System sämtliche Bauteile und Einstellungen mit ein, welche

nichtionisierende Emissionen beeinflussen (Rundschreiben BAFU, S. 2

Ziff. 2). Die Netzbetreiber haben dazu in den Steuerzentralen eine

Datenbank (QS-Datenbank) zu implementieren, in der für jede Sendeanlage

sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen erfasst werden, welche

die abgestrahlte Leistung (WERP) oder die Senderichtungen

beeinflussen. Für ferngesteuerte oder manuelle Veränderungen der Einstellungen

sind Prozesse zu definieren, welche sicherstellen, dass die geänderten

Einstellungen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen werden.

Das QS-System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die effektiv eingestellten

Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes mit

den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu vergleichen. Die dabei

festgestellten Überschreitungen eines bewilligten Werts sind, sofern dies durch

Fernsteuerung möglich ist, innerhalb von 24 Stunden und andernfalls

innerhalb einer Arbeitswoche zu beheben. Bei Feststellung von Überschreitungen

hat das QS-System automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den

Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die

Netzbetreiber haben den Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die

QS-Datenbank zu gewähren (BAFU, Rundschreiben, S. 2 f. Ziff. 3).

6.2

Die

rechnerische Beurteilung adaptiver Antennen beruht auf umhüllenden

Antennendiagrammen. Umhüllende Antennendiagramme schliessen sämtliche

Antennendiagramme ein, die theoretisch auftreten können (VGr, 27. Oktober

2022, VB.2021.00740 / VB.2021.00743, E. 4.2.3). Daher ist die Behauptung

der Beschwerdeführenden, dass das horizontale Antennendiagramm einer adaptiven

Antenne andere Formen annehmen könne, als im Standortdatenblatt abgebildet sei,

unzutreffend. Die aus dem Kontext gerissenen Antennendiagramme aus einem

Bericht des BAKOM, die mit blauer Linie die horizontale und mit roter Linie die

vertikale Strahlung zeigen (BAKOM, Testkonzession und Messungen adaptive

Antennen [GS-UVEK-325.1-9/2/1], Bericht vom 24. September 2020,

S. 8 ff.), vermögen dieses Vorbringen nicht zu belegen.

6.2.1

Gemäss der

aktuellen Vollzugsempfehlung des BAFU für adaptive Antennen ist sodann für die

Anpassung der QS-Systeme keine grundlegend neue Konzeption notwendig: Bei

QS-Systemen für adaptive Antennen muss das Antennendiagramm hinterlegt sein

("Angabe des Betriebsmodus [eingestelltes Antennendiagramm, resp.

'Coverage Szenario']; stimmt der Betriebsmodus mit dem umhüllenden Diagramm

überein? [Wird die Antenne also derart betrieben, dass alle möglichen

Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms liegen?]";

BAFU, Nachtrag 2, Ziff. 4). Das QS-System muss somit sicherstellen, dass

für jede Senderichtung die Einzeldiagramme, die von der Antenne abgestrahlt

werden können, vom umhüllenden Antennendiagramm erfasst werden bzw. das umhüllende

Antennendiagramm dem montierten Antennentyp entspricht.

6.2.2

Zudem müssen bei adaptiven Antennen vom

QS-System auch folgende Parameter dokumentiert und überwacht werden (a.a.O.):

-

Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird

-

Korrekturfaktor KAA

-

Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist

-

Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen

Leistungsbegrenzung gemittelt wird (6 Minuten)

-

Angabe des Zeitintervalls (Duty Cycle), wenn die Antenne mit "Time

Division Duplex"-Betrieb (TDD) betrieben wird

Eine

Echtzeitüberwachung, wie sie die Beschwerdeführenden fordern, ist hingegen

weiterhin nicht erforderlich. Festgestellte Abweichungen vom bewilligten

Zustand müssen jedoch innerhalb von 24 Stunden behoben werden. Die Fehlerprotokolle

müssen der zuständigen Vollzugsbehörde alle zwei Monate unaufgefordert

zugestellt und mindestens zwölf Monate aufbewahrt werden (BAFU, Nachtrag 2,

Ziff. 4).

6.3

Das BAKOM hat ferner das QS-System

der privaten Beschwerdegegnerin validiert und dessen Korrektheit mittels

Zertifikat bestätigt (vgl. https://www.bafu.admin.ch > Thema Elektrosmog und

Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk:

Qualitätssicherung). Es ist daher entgegen den Beschwerdeführenden nicht an

dessen Eignung zur Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte zu zweifeln.

Anders als die Beschwerdeführenden dartun, muss schliesslich seitens

der Mobilfunkbetreiberinnen nicht schlechterdings mit Manipulationsversuchen

mittels Softwaresteuerung gerechnet werden. Insbesondere auch deshalb, weil die

Vollzugsbehörden Stichproben und Vor-Ort-Kontrollen vornehmen können (vgl. BGr,

3.

September 2019, 1C_97/2018, E. 8.3).

Nach dem Gesagten ist daher davon auszugehen, dass sich die

Einhaltung der Grenzwerte mit einem QS-System – insbesondere auch unter

Berücksichtigung der Vorgaben des Nachtrags 2 des BAFU zur Vollzugsempfehlung

– auch bei adaptiven Antennen überprüfen lässt.

7.

7.1

Sodann monieren die Beschwerdeführenden in Ziff. 2.3

ihrer Beschwerde Grenzwertüberschreitungen. Sie hatten im Rekursverfahren

verschiedene Unstimmigkeiten im Standortdatenblatt gerügt. Im

Beschwerdeverfahren beanstanden sie die Berechnungen zu den OMEN 60 und

61: Einerseits basiere die Berechnung auf einer zu grossen Distanz (39,4 m

statt 36 m) und andererseits dürfe dabei keine Gebäudedämpfung

berücksichtigt werden.

7.2

Mit ihrer Replik reichte die Beschwerdegegnerin eine dieser

Ansicht entsprechende Berechnung ein, welche einen Wert von 3,35 V/m ergab

und in der Folge unbestritten blieb. Das Vorbringen, es wäre aufgrund einer

Feldstärke von 4,11 V/m eine Abnahmemessung anzuordnen gewesen, erweist

sich daher als unbegründet. Damit erübrigt es sich, auf die Kritik an den

vorinstanzlichen Ausführungen bezüglich Gebäudedämpfung einzugehen.

8.

Schliesslich machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung

des Vorsorgeprinzips geltend.

8.1

Dem

Vorsorgeprinzip wird mittels Anlagegrenzwerten Rechnung getragen.

Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche

Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich

mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar

2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5). Das Bundesgericht hat wiederholt

festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand

verfassungs- und gesetzeskonform sind (vgl. zum Ganzen BGr, 14. Februar

2023, 1C_100/2021, E. 5; vgl. auch BGr, 5. Mai 2021, 1C_375/2020, E. 3.4.2;

1.

Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3; 21. Februar 2018, 1C_348/2017,

E. 4.3 ff.; 15. Januar 2018, 1C_323/2017, E. 2.5; 27. Oktober

2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126 II 399 E. 4).

8.2

Sodann ist

es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des

Verwaltungsgerichts, die entsprechende internationale Forschung sowie die

technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der

Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der

Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) permanent die

wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in

seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU

gemäss Art. 19b NISV). Das Verwaltungsgericht hat sich in den Urteilen

VB.2021.00047 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni 2021 bereits ausführlich mit

den von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Forschungsergebnissen

auseinandergesetzt (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 8.8.1 bzw.

VB.2021.00047, E. 7.2.1). Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden

Schluss, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand

über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend

Rechnung trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick

auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist (VGr, 3. Juni

2021, VB.2021.00048, E. 8.3 bzw. VB.2021.00047, E. 7.3).

Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips beziehungsweise von Art. 4 NISV, Art. 11 USG und Art. 74 BV

liegt damit nicht vor.

9.

9.1

Zusammenfassend

erweisen sich sämtliche Rügen der Beschwerdeführenden als unbegründet. Dies

führt zur Abweisung der Beschwerde.

9.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden aufzuerlegen

(§ 70 und 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch

auf eine Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis von vornherein

nicht zu (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 5'205.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden den

Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung für

den Gesamtbetrag.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht

zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Vorinstanz;

c) das Bundesamt für Umwelt.