Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00243

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00243

Urteil

der 3. Kammer

vom 10. November 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A, Restaurant B, vertreten durch RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für Gesundheit,

Beschwerdegegner,

betreffend Schliessung

eines Restaurants,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der kantonsärztliche Dienst ordnete

mit Verfügung vom 6. Januar 2022 die Schliessung des von A betriebenen

Restaurants B an, bis sie nachweislich wieder über ein Gastwirtschaftspatent

verfüge und bis sie dem kantonsärztlichen Dienst ein Schutzkonzept sowie ein

Zugeständnis zur Einhaltung sämtlicher geltender Covid-19-Schutzmassnahmen

vorlege oder bis der Betrieb von Gastronomiebetrieben wieder uneingeschränkt

zulässig sei (Dispositivziffer I). Weiter entzog der kantonsärztliche Dienst

einem Rekurs die aufschiebende Wirkung, trat auf Anträge betreffend

Staatshaftung und Bekanntgabe der Adressen der für das Verfahren

verantwortlichen Behördenmitglieder nicht ein und auferlegt A die

Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- (Dispositivziffern II–VII).

Erwägungen

II.

Dagegen liess A

am 20. Februar 2022 bei der Gesundheitsdirektion Rekurs erheben und

beantragen, in Aufhebung bzw. Nichtigerklärung der Verfügung vom 6. Januar

2022.

das Restaurant B mit sofortiger Wirkung wieder öffnen zu lassen. Die

Gesundheitsdirektion trat mit Verfügung vom 2. März 2022 nicht auf den

Rekurs ein und auferlegte die Verfahrenskosten A.

III.

A. Am 25. April 2022 liess A mit

Beschwerde an das Verwaltungsgericht gelangen und beantragen, die Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 2. März 2022 aufzuheben und die Sache zum

Neuentscheid sowie insbesondere zum Entscheid über die Rekursbegehren

betreffend Bekanntgabe des Spruchkörpers sowie betreffend die

Geschädigtenstellung und Schadenersatzansprüche der Beschwerdeführerin an die Gesundheitsdirektion

zurückzuweisen. Eventualiter seien die Verfügungen der Gesundheitsdirektion

aufzuheben und für nichtig zu erklären. Zudem liess sie um Ausrichtung einer

Parteientschädigung ersuchen.

B. Die

Gesundheitsdirektion und das Amt für Gesundheit beantragten am 12. bzw. 25. Mai

2022.

übereinstimmend je die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten

sei, und verzichteten auf eine Stellungnahme in der Sache.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für

die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Gesundheitsdirektion

zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 e

contrario und § 38 Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin beanstandet, es seien noch Verfahren "offen" und

sie habe einen Anspruch darauf, zu wissen, "ob ein Verfahren gegen sie

bzw. ihr Restaurant weiterläuft, beendet, sistiert oder eingestellt ist".

Die Schliessung des Restaurants der Beschwerdeführerin war

zunächst mit Zwischenentscheid vom 3. Dezember 2021 superprovisorisch (unter

Hinweis auf die damals steigenden Fallzahlen und die mehrfach erfolglose

Ermahnung der Beschwerdeführerin zur Einhaltung der geltenden Schutzmassnahmen)

und in der Folge mit der streitgegenständlichen Verfügung definitiv angeordnet

worden, nachdem die Stadtpolizei Zürich dem kantonsärztlichen Dienst Verstösse

gegen die Covid-19-Verordnung besondere Lage rapportiert und der

Beschwerdeführerin am 9. Dezember 2021 mit sofortiger Wirkung das Gastwirtschaftspatent

entzogen hatte. Mit dieser Verfügung vom 6. Januar 2022 fand das

erstinstanzliche Verfahren seinen Abschluss.

2.2

Der

Beschwerdegegner hatte zur Begründung des Schliessungsentscheids erwogen, dass

die Beschwerdeführerin gemäss Feststellung der Stadtpolizei in ihrem Restaurant

trotz entsprechender Verpflichtung keine Zertifikatskontrollen durchgeführt

habe. Mildere Massnahmen als die Schliessung fielen nicht in Betracht, da eine

Ermahnung keine Wirkung gezeigt habe. Bis die Beschwerdeführerin wieder über

ein Gastwirtschaftspatent verfüge und entweder Gastronomiebetriebe wieder

uneingeschränkt betrieben werden dürften oder sie ein genügendes Schutzkonzept

sowie ein schriftliches Zugeständnis zur Einhaltung bzw. Umsetzung sämtlicher

geltenden Massnahmen – insbesondere der Kontrolle der Zertifikatspflicht –

vorlege, müsse ihr Restaurant geschlossen bleiben.

2.3

Die

Vorinstanz erwog, der Hinweis auf ein Gastwirtschaftspatent sei selbstredend

nur deklaratorischer Natur und die angefochtene Verfügung habe nur die

Schliessung aus epidemiologischen Gründen zum Gegenstand. Die

Beschwerdeführerin habe erst in einem Zeitpunkt Rekurs erhoben, als sie das

Restaurant zufolge Ausserkrafttretens der Einschränkungen für den Betrieb von

Gastronomiebetrieben wieder habe öffnen dürfen. Damit mangle es ihr an einem

aktuellen und praktischen Interesse an der Aufhebung der angefochtenen

Verfügung; auf diese Eintretensvoraussetzung könne nicht verzichtet werden. Die

Anträge auf Aufhebung der weiteren Dispositivziffern des Schliessungsentscheids

seien in der Rekursschrift nicht begründet worden. Da die Beschwerdeführerin

rechtskundig vertreten sei, sei darauf nicht einzutreten und müsse keine

Nachfrist zur Verbesserung eingeräumt werden. Hinsichtlich der Kostenauflage in

der erstinstanzlichen Verfügung erwog die Vorinstanz, dass bei fehlendem

aktuellem Rechtsschutzinteresse bloss eine summarische Prüfung des

angefochtenen Entscheids vorzunehmen sei und diese hier ergebe, dass der Rekurs

abzuweisen gewesen wäre, sofern darauf hätte eingetreten werden müssen.

Entsprechend sei die Kostenauflage nicht zu beanstanden.

3.

3.1

Zum Rekurs

ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rechtsmittelführenden Partei

einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der

negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15). Bei der Anfechtung von

Anordnungen muss das geltend gemachte Interesse grundsätzlich aktuell sein, was

bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im

Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Bertschi, § 21 N. 24). Vom

Eintretenserfordernis des aktuellen Interesses kann indes abgesehen werden,

wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen

jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall

kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung

im öffentlichen Interesse liegt sowie in Fällen, in denen durch die EMRK

geschützte Ansprüche zur Diskussion stehen (BGE 142 I 135 E. 1.3.1).

3.2

Zum

Zeitpunkt der provisorischen und definitiven Schliessung des Restaurants waren

die Betreiber von Restaurationsbetrieben, in denen die Konsumation vor Ort

erfolgt, gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a der dannzumal jeweils

geltenden Fassungen der Verordnung vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in

der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere

Lage; SR 818.101.26 [nicht mehr in Kraft]) verpflichtet, den Zugang zu

Innenbereichen auf Personen mit einem Impf- oder Genesungszertifikat zu beschränken.

Zudem waren alle Betreiber von öffentlich zugänglichen Einrichtungen nach dem

dannzumaligen Art. 10 Covid-19-Verordnung besondere Lage verpflichtet, ein

Schutzkonzept zu erarbeiten und umzusetzen, das bei nur mit einem Zertifikat

zugänglichen Betrieben wie Gastronomielokalen Massnahmen zur Umsetzung der

Zugangsbeschränkung enthalten musste. Die zuständigen kantonalen Behörden waren

damals nach Art. 24 Abs. 2 und 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage befugt

und gehalten, in Restaurationsbetrieben regelmässig die Einhaltung der

Schutzkonzepte zu überprüfen und die geeigneten Massnahmen zu treffen, falls

kein ausreichendes Schutzkonzept vorlag oder dieses nicht oder nicht

vollständig umgesetzt wurde. Sie konnten Mahnungen aussprechen, Einrichtungen

oder Betriebe schliessen oder Veranstaltungen verbieten oder auflösen (Art. 24

Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Wie der Beschwerdegegner

erwogen hatte und die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf religiöse Motive im

Beschwerdeverfahren auch selbst angibt, hat sie in ihrem Restaurant – trotz

Mahnung am 24. November 2021 – keine Zertifikatskontrollen durchgeführt,

obwohl sie gemäss den dannzumal geltenden epidemienrechtlichen

Verordnungsbestimmungen dazu verpflichtet gewesen wäre. Die

Schliessungsanordnung erweist sich angesichts der Weigerungshaltung der

Beschwerdeführerin und der damaligen epidemiologischen Lage als die einzig

denkbare, notwendige und verhältnismässige Massnahme zur Durchsetzung der im

Interesse der öffentlichen Gesundheit bundesrechtlich vorgegebenen Regelungen

für Gastronomiebetriebe.

3.3

Angesichts

der Rechtmässigkeit der Schliessungsanordnung kann offenbleiben, ob in

Anwendung der vorgenannten Grundsätze (hiervor E. 3.1) auf den Rekurs der

Beschwerdeführerin einzutreten gewesen wäre, und fällt eine Rückweisung der

Sache zur materiellen Prüfung des Rekurses an die Vorinstanz ausser Betracht.

4.

Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gewünschten

Bekanntgabe des Spruchkörpers im Rekursverfahren verwies die Vorinstanz auf den

Staatskalender. Inwiefern darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nach Art. 29

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 1

der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) liegen sollte, ist

nicht nachvollziehbar. Ebenso kann keine Verletzung des rechtlichen Gehörs

darin liegen, dass sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht zu

angeblichen Schadenersatzansprüchen der Beschwerdeführerin äusserte, weil sie

für deren Behandlung nicht zuständig wäre (§ 2 Abs. 1 VRG).

5.

Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihr bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'100.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Gesundheitsdirektion.